Decizia nr. 141/1994

Curtea Constituțională a fost sesizată, la data de 30 noiembrie 1994, de către 28 de senatori, și anume: domnii Gabor Menyhert Hajdu, Gheorghe Frunda, Voicu Valentin Glodean, Mihail Iurcu, Andrei Tugulea, Tiberiu Vladislav, Valentin Corneliu Gabrielescu, Ioan-Paul Popescu, Emilian Buzica, Alexandru Paleologu, Constantin Moiceanu, doamna Maria Matilda Tetu, domnii Emil Tocaci, Ion Manea, Vasile Vetisanu, Petre Constantin Buchwald, Lajos Magyari, Denes Sereș, Iosif Csapo, Gabor Kozsokar, Tanase Tavala, Constantin-Ticu Dumitrescu, Radu Vasile, Sorin-Adrian Vornicu-Nichifor, Dan-Constantin Vasiliu, Ovidiu-Corneliu Popescu, Sabin Ivan și Ion Paun Otiman în legătură cu neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 50 din 12 august 1994.

De asemenea, la data de 2 decembrie 1994, Curtea Constituțională a mai fost sesizată de către 66 de deputați, și anume : domnii Karoly Kerekes, Iuliu Vida, Zoltan Szilagyi, Matei Barna Elek, Gheorghe Tokay, Ladislau Borbely, Jolt Zoltan Fekete, Francisc Pecsi, Alexandru Sassu, doamnele Paula-Maria Ivanescu, Rada Istrate, domnii Victor Bostinaru, Adrian Severin, Petre Roman, Ioan Adrian Vilau, Dumitru Calance, Cristian Rădulescu, Gheorghe Tarna, Teodor Luputiu, Mihai Chiriac, Emil Boros, Constantin Arhire, Viorel Lixandroiu, Vasile Nistor, Ion Gurau, Teodor Moldovan, Ilie Ștefan, Alexandru Brezniceanu, Otto-Ernest Weber, Sergiu George Rizescu, Teodor Vintilescu, Ion Berciu, Iosif Alfred Mazalik, Ioan Muresan, Sorin Victor Lepsa, Mircea Ioan Popa, Ion Hui, Constantin Ionescu, Remus-Constantin Opris, Alexandru Simionovici, Aurelian Paul Alecu, Mircea-Mihai Munteanu, Ion Cornita, Gheorghe Comanescu, Costel Paunescu, Radu Livezeanu, Ion Dinu, Razvan Dobrescu, Valentin Argesanu, Petre Dugulescu, Gabriel Țepelea, doamna Teodora Bertzi, domnii Corneliu Dorin Gavaliugov, Ervin Zoltan Szekely, Imre Andras, Valentin Iuliano, Varujan Vosganian, Slavomir Gvozdenovici, Emeric Feric, Anton Nicolau, Constantin-Romeo Dragomir, Calin Emil Anastasiu, Alexandru Konya, Zsolt Szilaghyi, George Iulian Stancov și Petru Burca cu privire la neconstituționalitatea aceleiași legi.

Curtea Constituțională, în temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competența să soluționeze cele doua sesizări care s-au înaintat cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituție și ale art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

În sesizarea grupului de senatori se arata ca prin Decizia nr. 71/1993 Curtea Constituțională a statuat ca, întrucît taxa pentru trecerea frontierei este destinată plății ajutoarelor de încălzire, ea este constituțională până la împlinirea termenului de plată a acestor ajutoare, după această dată taxa constituind "exclusiv un impediment de ordin financiar care grevează dreptul la libera circulație, care nu se încadrează în nici una dintre ipotezele prevăzute de art. 49 din Constituție". De aceea, se considera ca Ordonanța Guvernului nr. 50/1994, aprobată prin legea ce face obiectul sesizării, "a ignorat, pur și simplu, poziția Curții Constituționale, reinstaurând o taxa permanenta de care condiționeaza exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului", deși în decizia sus-menționată se precizase ca "o asemenea modalitate nu poate avea caracter de principiu". De asemenea, se considera ca instituirea taxei este contrară prevederilor art. 25 din Constituție ce garantează dreptul la libera circulație, cît și ale art. 49 din Constituție, întrucît nu se încadrează în nici una dintre ipotezele limitativ prevăzute de alin. (1) ale acestui articol. Din alt punct de vedere, al reglementărilor internaționale privind drepturile omului, se apreciază ca instituirea taxei de trecere a frontierei este contrară art. 13 alin. 2 din Declarația Universala a Drepturilor Omului și art. 2 pct. 2 al Protocolului nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Totodată, se considera ca instituirea taxei respective este contrară Actului final al Conferintei pentru securitate și cooperare în Europa, semnat la Helsinki în anul 1975, Documentului final al Reuniunii de la Madrid pentru securitate și cooperare în Europa și Documentului final al Reuniunii de la Viena a reprezentanților statelor participante la Conferința pentru securitate și cooperare în Europa. În ce privește posibilitatea Guvernului de a corecta periodic taxa, se apreciază ca aceasta va ingreuna și mai mult exercitarea dreptului la libera circulație, contrar prevederilor art. 49 din Constituție.

În sesizarea grupului de deputați se arata, în esenta, ca legea sus-menționată este neconstitutionala, întrucît taxa de trecere a frontierei constituie un impediment de ordin financiar "care grevează dreptul la libera circulație" în contradictie cu prevederile art. 25 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia dreptul la libera circulație în țara și în străinătate este garantat, precum și cu Declarația Universala a Drepturilor Omului, pactele și tratatele internaționale privitoare la aceste drepturi, potrivit cărora statele semnatare și-au asumat obligația de a usura circulația internationala a persoanelor. De asemenea, se considera ca legea contravine și art. 53 alin (2) din Constituție, potrivit căruia sistemul de impuneri trebuie să asigure "așezarea justa a sarcinilor fiscale". În alta ordine de idei se considera ca, potrivit art. 7 din ordonanța, taxa este destinată finanțării unor măsuri de protecție socială existente și până în prezent, cu resurse asigurate din bugetul de stat, și nicidecum unor noi măsuri care ar justifica contribuția populației prin noi taxe, astfel cum a fost cazul dispoziției legale ce a făcut obiectul Deciziei Curții Constituționale nr. 71/1993, prin care s-a statuat ca o asemenea taxa nu poate avea un "caracter de principiu", ci numai "pentru instituirea unei măsuri de protecție în temeiul art. 43 alin. (1) din Constituție".

În temeiul art. 19 din Legea nr. 47/1992, sesizările au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, care nu au comunicat punctele lor de vedere.

Întrucît cele doua sesizări privesc neconstituționalitatea aceleiași legi, s-a procedat la conexarea lor, pronunțăndu-se decizia de fața.

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ,

având în vedere cele doua sesizări de neconstituționalitate primite, legea ce face obiectul controlului de constituționalitate, prevederile Constituției și ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

În esenta, motivele de neconstituționalitate invocate în cele doua sesizări privesc aspecte legate de reglementările internaționale referitoare la drepturile omului și aspecte legate de incidența art. 49 alin. (1) și art. 53 alin. (2) din Constituție.

Referitor la reglementările internaționale privind drepturile omului, motivele invocate se întemeiază pe prevederile art. 20 din Constituție, potrivit cărora dispozițiile referitoare la drepturile și libertățile fundamentale trebuie interpretate și aplicate în concordanta cu Declarația Universala a Drepturilor Omului și cu pactele și tratatele internaționale la care România este parte, ce au ca obiect aceste drepturi, iar în caz de neconcordanta între pactele sau tratatele respective și legile interne, prioritatea o au reglementările internaționale.

În sesizarea grupului de senatori se susține ca instituirea taxei ar fi contrară art. 13 alin. 2 din Declarația Universala a Drepturilor Omului, potrivit căruia "orice persoană are dreptul de a părăsi orice țara, inclusiv a sa, și de a reveni în țara sa".

Acest motiv de neconstituționalitate nu poate fi reținut, întrucît numai prohibirea dreptului de libera circulație ar fi contrară prevederii respective. Or, asa cum se precizează în însăși sesizarea grupului de senatori, ca și, de altfel, în aceea a grupului de deputați, instituirea taxei reprezintă un impediment de ordin financiar în exercitarea dreptului de libera circulație, nu o interdicție.

De asemenea, în sesizarea grupului de senatori se susține ca instituirea taxei ar fi contrară "literei și spiritului" documentelor de la Helsinki, Madrid și Viena referitoare la securitatea și cooperarea europeană, fără însă a se preciza în ce sens sau cu referire la ce prevedere a acestor documente se vadeste contrarietatea.

Este de observat, însă, ca aceste documente internaționale nu au semnificatia unor tratate sau pacte privind drepturile omului și ca numai Declarația Universala a Drepturilor Omului a fost incorporată, prin art. 20 alin. (1) din Constituție, în dreptul intern, în sensul că orice prevedere legală trebuie interpretată și aplicată în concordanta cu prevederile sale. De aceea, nici aceasta critica nu poate constitui un motiv de neconstituționalitate.

În sesizarea grupului de deputați se susține ca orice măsură de ingreunare - inclusiv de ordin financiar - a "contactelor umane internaționale" ar fi contrară prevederilor din reglementările internaționale și, deci, neconstitutionala. Potrivit însă pct. 3 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, dreptul la libera circulație poate fi restrîns prin lege pentru motivele limitativ menționate în acea prevedere. De aceea, o măsura restrictiva, în situația în care se încadrează în acele prevederi, nu poate fi considerată ca fiind contrară reglementărilor internaționale referitoare la drepturile omului, astfel încât motivul invocat, ce nu face nici o distincție din acest punct de vedere, nu poate fi reținut ca justificind neconstituționalitatea taxei.

În fine, în sesizarea grupului de senatori se considera ca instituirea taxei este contrară insesi prevederilor pct. 3 din Protocolul nr. 4 la convenția sus-menționată, ratificată de țara noastră, potrivit cărora dreptul la libera circulație în alta țara poate fi restrîns numai prin lege, dacă această măsură este necesară, într-o societate democratica, pentru securitatea naționala, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora.

În sesizare nu se precizează motivele pentru care instituirea taxei este contrară acestor prevederi. Este, însă, de menționat ca prevederilor pct. 3 din Protocolul nr. 4 la convenția sus-menționată le corespund dispozițiile art. 49 alin. (1) din Constituție care, sub anumite aspecte, au un caracter mai restrictiv. Ținând seama de dispozițiile art. 20 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora dispozițiile acesteia referitoare la drepturile și libertățile fundamentale se interpretează și se aplică în concordanta cu prevederile pactelor și tratatelor internaționale privind drepturile omului, rezultă ca reglementările pct. 3 din Protocolul nr. 4 constituie un criteriu de interpretare și aplicare a dispozițiilor constituționale ale art. 49, astfel încât esențiale pentru determinarea constituționalității unei dispoziții legale sunt prevederile acestui articol, al cărui conținut trebuie interpretat în concordanta cu norma internationala.

În consecința, rezultă ca motivele invocate în legătură cu incidența reglementărilor internaționale pentru determinarea constituționalității Legii pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 50/1994 nu pot fi reținute ca justificind caracterul neconstitutional al acestei legi.

În legătură cu incidența art. 49 din Constituție, după cum s-a statuat prin Decizia Curții Constituționale nr. 71/1993 referitoare la constituționalitatea taxei pentru trecerea frontierei în vederea alimentarii fondurilor necesare ajutorului pentru încălzirea locuințelor în perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994 și prin Decizia Curții Constituționale nr. 75/1994 referitoare la constituționalitatea abilitarii Guvernului pentru instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecției sociale, taxa pentru trecerea frontierei constituie un impediment de ordin financiar, care restringe exercițiul dreptului la libera circulație prevăzut de art. 25 alin. (1) din Constituție.

De aceea legitimitate constituțională a acestei taxe poate rezultă exclusiv din prevederile art. 49 din Constituție.

Ținând seama ca în legea de abilitare s-a prevăzut ca destinația taxei este constituirea unor resurse necesare protecției sociale și ca, potrivit art. 7 din ordonanța, astfel cum a fost modificată prin legea de aprobare, sumele încasate din taxa de trecere a frontierei sunt destinate plății ajutoarelor sociale și a altor drepturi de asistența socială, rezultă ca dintre motivele care pot justifica restrîngerea unor drepturi, potrivit art. 49 alin. (1) din Constituție, singurul care ar putea fi avut în vedere este cel legat de apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Pe acest temei, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 71/1993, ca stabilirea taxei în scopul alimentarii fondurilor destinate plății ajutorului pentru încălzirea locuințelor pe perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994 este constituțională, ținând seama de "situația excepționala rezultată din lipsa fondurilor bugetare necesare instituirii unei măsuri de protecție în temeiul art. 43 alin. (1) din Constituție".

Prin aceasta decizie s-a statuat, totodată, ca "o asemenea modalitate nu poate avea un caracter de principiu", întrucît "ar constitui exclusiv un impediment de ordin financiar ce grevează dreptul la libera circulație, care nu se încadrează în nici una dintre ipotezele prevăzute la art. 49 din Constituție".

Din prevederile art. 1 al ordonanței rezultă ca taxa de trecere a frontierei a fost instituită "în vederea constituirii unor resurse suplimentare pentru acordarea unor drepturi de protecție socială". Deci, potrivit reglementări, taxa are valoare de principiu, nemaiavând un caracter excepțional legat de aplicarea unei anumite măsuri de protecție socială.

Asa cum s-a statuat prin Decizia Curții Constituționale nr. 75/1994, întrucît taxa de trecere a frontierei afectează un drept fundamental - dreptul la libera circulație -, "ea nu poate fi instituită decît dacă se impune pentru apărarea unor drepturi ale cetățenilor". Ținând seama de scopul abilitarii, asemenea drepturi nu pot fi decît cele din domeniul protecției sociale. Aceasta presupune ca legiuitorul sa stabilească în folosul căror drepturi anume a fost instituită taxa. Determinarea acestor drepturi nu poate fi, însă, generica, asa cum se prevede la art. 1 din ordonanța - "drepturi de protecție socială" - sau la art. 7 astfel cum a fost modificat de legiuitor - "plata ajutoarelor sociale și a altor drepturi de asistența socială" -, ci în mod concret, deoarece potrivit alin. (2) al art. 49 din Constituție "restrîngerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o" și nu se poate stabili aceasta proportionalitate decît în considerarea unui anumit drept pentru realizarea căruia, asa cum prevede alin. (1) al aceluiași articol, restrîngerea "se impune". Cu alte cuvinte, restrîngerea unui drept constituțional - în cazul de fața a dreptului la libera circulație prevăzut la art. 25 din Constituție - în scopul apărării unor drepturi ale cetățenilor este posibila, potrivit art. 49 din Constituție, numai în considerarea unui anume drept, ca o măsura ce se impune, întrucît, fără aceasta restringere, dreptul respectiv ar fi grav afectat și, potrivit principiului proportionalitatii, numai în limitele necesare pentru ca acel drept sa nu fie, cel puțin în parte, compromis. În fond, în aceasta situație, un drept este afectat prin lege pentru salvgardarea altui drept, a cărui importanța legiuitorul o considera primordială. Or, în lipsa precizarii dreptului în folosul căruia are loc restrîngerea, din simpla referire la drepturile de protecție socială (art. 1 din ordonanța) sau la drepturile de asistența socială (art. 7 din ordonanța) nu rezultă nici ca aceasta restringere "se impune" - cum prevede alin. (1) al art. 49 din Constituție - și nici ca ea este proporțională cu situația care a determinat-o - cum prevede alin (2) al aceluiași articol. Dimpotriva, din art. 1 al ordonanței rezultă ca taxa are un caracter de principiu, definitiv, și ca este destinată constituirii de resurse suplimentare pentru alimentarea unor fonduri ale bugetului asigurărilor sociale de stat. Prin intermediul acestor fonduri, deci media, taxa este destinată plății unor drepturi definite, însă, generic, fără a se putea deduce în ce măsura ele ar fi compromise fără aceasta restringere.

Este adevărat ca, potrivit art. 53 alin. (1) din Constituție, cetățenii au obligația să contribuie, prin impozite și prin taxe, la cheltuielile publice, iar plata drepturilor de asigurări sociale constituie o cheltuiala publică. Însă, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, sistemul legal de impuneri trebuie să asigure așezarea justa a sarcinilor fiscale, ceea ce presupune luarea în considerare a unor venituri, valori sau prestații, nu simpla exercitare a unui drept constituțional, cum este dreptul la libera circulație. De principiu, o taxa are justificarea într-o prestație a unei autorități publice. Altminteri, dacă afectează exclusiv realizarea unui drept fundamental, ea reprezintă un impediment financiar, de natura a restringe neconstitutional exercițiul acestui drept.

Din cele arătate rezultă ca Legea pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 50/1994 este neconstitutionala întrucît:

- instituie o restrictie a dreptului la libera circulație prevăzut de art. 25 din Constituție, cu caracter permanent și de principiu;

- reprezintă un impediment financiar în exercitarea dreptului la libera circulație care nu se justifica, în sensul art. 49 din Constituție, ca o măsura ce se impune pentru apărarea unui alt drept care, fără aceasta restrictie, ar fi grav compromis;

- constituie o măsura adoptată cu eludarea principiului proportionalitatii prevăzut la alin. (2) al art. 49 din Constituție, întrucît nu se poate retine ca măsurile de protecție socială, în parte cel puțin, nu ar mai fi realizabile fără instituirea acestei taxe, cît timp ele se suporta din bugetul asigurărilor sociale de stat aprobat prin lege;

- constituie o măsura contrară principiului asezarii juste a sarcinilor fiscale prevăzute la art. 53 alin. (2) din Constituție, întrucît reprezintă o taxa instituită pe simplul exercițiu al unui drept constituțional, fără a fi justificată în nici un fel de o prestație a unei autorități publice.

Având în vedere considerentele expuse, vazind și dispozițiile art. 20, art. 25 alin. (1), art. 49, art. 53 alin. (2), art. 144 lit. a) și art. 145 alin. (1) din Constituție, precum și ale art. 20 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Declara ca Legea pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecției sociale este neconstitutionala.

Decizia se comunică Președintelui României, precum și președintelui Camerei Deputaților și președintelui Senatului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute de art. 145 alin. (1) din Constituție, și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Deliberarea a avut loc la data de 14 decembrie 1994 și la ea au participat Vasile Gionea, președinte, Mihai Constantinescu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru și Victor Dan Zlatescu, judecători.