Decizia nr. 425/2008

Articolul 4

alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 : "(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze.

(2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.";

-

Articolul II

alin. (2) din Legea nr. 262/2007

pentru modificarea și completarea

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 : "(2) Dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute de

Legea nr. 554/2004 , cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004 , în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ."

Textele constituționale pretins a fi încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (5) care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, art. 16 alin. (1) care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 23 referitoare la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată. De asemenea, au fost invocate prevederile art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la justiție, precum și ale art. 6 din Codul bunei administrații, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei (și nu al statelor membre ale Uniunii Europene), care prevăd expres că administrațiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepțiilor legal justificate, și nu pot aduce atingere drepturilor câștigate și situațiilor juridice legal constituite decât în împrejurări urgente de interes public.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că este neîntemeiată și urmează să o respingă, pentru următoarele considerente:

Excepția de nelegalitate, instituită prin

art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , constituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înțelege să se prevaleze pentru a-și demonstra pretențiile sau pentru a-și apăra ori valorifica un drept.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că, prin promovarea unei excepții de nelegalitate, oricând, fără limită în timp și indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor juridice. Aceasta, deoarece poate fi desființat chiar și un act administrativ care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs și, eventual, s-au consumat, sub imperiul reglementărilor anterioare

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 .

Cu privire la această susținere, Curtea reține că principiul stabilității raporturilor juridice, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, se deduce atât din prevederile art.1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa.

Acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție.

De altfel, ideea pe care se întemeiază instituția excepției de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romanogermanic și care a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificație este că cele ce sunt vremelnice pentru o acțiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepției.

Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilității raporturilor juridice, Curtea constată că atât prevederile art.4 din

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cât și cele ale

art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007

nu au caracter retroactiv, întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004 , totuși, legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la

Legea nr. 554/2004 . În plus, textele de lege criticate conțin norme de procedură care sunt de imediată aplicare, fără a se putea reține, așadar, pretinsul caracter retroactiv.

Se mai susține în critica de neconstituționalitate și contradicția față de dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, arătându-se în acest sens că "cetățenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiați, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalității acestuia". Curtea constată că nu poate fi reținută nici această critică. Interesul contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte să aparțină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalității unui asemenea act să se impună și după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseși exigențele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esențială, termenele de soluționare ale excepției de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, așa că nu se poate reproșa derularea exagerată în timp a procesului, cu consecința încălcării principiului soluționării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituție.

În plus, textul de lege criticat este în acord și cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepției de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilității controlului și asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală.

În ceea ce privește jurisprudența în materie a Curții Europene a Drepturilor Omului (cauzele de tip Brumărescu) și a Curții de Justiție a Comunităților Europene, invocată, Curtea constată că aceasta nu este pertinentă în cauză. Excepția de nelegalitate privește un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea dispozițiilor imperative sau dispozitive ale legii, și nu o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, constitutivă de drepturi. Principiul securității juridice este periclitat în situația repunerii în discuție a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătorești emise în numele legii, și nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Prin urmare, procedura invocării excepției de nelegalitate nu este contrară, ci vine chiar în ideea restabilirii echității, justiției și legalității ce trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de mijloc procedural nu poate fi contrar exigențelor impuse de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securității raporturilor juridice și al dreptului la justiție.

Totodată, Curtea constată că prevederile art. 23, care consacră libertatea individuală, și ale art. 44 din Constituție, referitoare la dreptul de proprietate privată, invocate, nu au incidență în cauză. Nici art. 6 din Codul bunei administrații, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei, invocat, prin raportare la art. 20 alin. (1) din Constituție, de instanțele de judecată în motivarea excepției, nu este incident în cauză. Acesta este un act juridic european cu caracter de recomandare și nu face parte din pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

și ale

art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007

pentru modificarea și completarea

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Centrul de Cercetări și Asistență Medicală din Șimleul Silvaniei în Dosarul nr. 501/33/2007 al Curții de Apel Târgu Mureș - Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, din oficiu, în Dosarul nr. 3.702/57/2006 și de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, de asemenea, din oficiu, în dosarele sale nr. 1.391/CA/64/2007 și nr. 743/64/2007.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 10 aprilie 2008.