Decizia nr. 822/2008

Ioan Vida - președinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Simona Ricu - procuror

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

privind protejarea monumentelor istorice, excepție ridicată de Societatea Comercială "Millennium Building Development" S.R.L. din București în Dosarul nr. 7.222/120/2007 al Tribunalului Dâmbovița - Secția comercială și de contencios administrativ.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 3 iulie 2008 și au fost consemnate în încheierea de la acea dată, iar, în urma deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunțării pentru data de 7 iulie 2008.

CURTEA ,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 21 februarie 2008, pronunțată în Dosarul nr. 7.222/120/2007, Tribunalul Dâmbovița - Secția comercială și de contencios administrativ a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

privind protejarea monumentelor istorice.

Excepția a fost ridicată de Societatea Comercială "Millennium Building Development" - S.R.L. din București într-o acțiune de contencios administrativ, introdusă de reclamanta Arhiepiscopia Româno-Catolică, având ca obiect anularea autorizației de construire emise de primarul sectorului 1 București, textul de lege criticat constituind temeiul de drept invocat de reclamantă în acțiune.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține următoarele:

Potrivit art. 120, art. 121 și art. 122 din secțiunea a 2-a "Administrația publică locală", cuprinsă în cap. V "Administrația publică" din Constituție, rezultă că, la nivelul comunelor și orașelor, autonomia locală se realizează prin consiliile locale alese și primarii aleși, aceste autorități administrative autonome având misiunea de a rezolva treburile publice din comune și orașe, în timp ce consiliul județean reprezintă autoritatea administrației publice al cărei rol este coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Dezvoltând prevederile constituționale de mai sus,

Legea administrației publice locale nr. 215/2001

precizează că primarul este șeful administrației publice locale, autoritate unipersonală care emite dispoziții ce devin obligatorii după aducerea lor la cunoștința persoanelor interesate, iar consiliul județean și Consiliul General al Municipiului București reprezintă autorități colegiale având competențe de coordonare a activităților consiliilor comunale și orășenești, respectiv ale sectoarelor din București. Chiar dacă legislația națională în materie instituie pentru administrația publică locală un regim de largă autonomie, se arată că există și elemente necesare de centralizare pentru asigurarea echilibrului corespunzător între organele centrale și cele locale, astfel cum prevede și art. 4 pct. 3 din Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România prin

Legea nr. 199/1997 .

Totodată, legislația internă referitoare la "conservarea Patrimoniului Cultural Național Imobil" transpune în practică principiul constituțional al autonomiei locale, primarului revenindu-i, de exemplu, o serie de atribuții, astfel cum rezultă din

art. 47 lit. a) din Legea nr. 422/2001

privind protejarea monumentelor istorice sau

art. 4 alin. (1) lit. c) pct. 2 din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.

Or, dispozițiile

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

încalcă principiul autonomiei locale prin aceea că scot din competența primarilor - autorități executive - atribuția de eliberare a autorizațiilor de construire sau de desființare "pentru imobile aflate în zona de protecție a monumentelor istorice sau în zonele construite protejate" și o includ în competența consiliului județean și a Consiliului General al Municipiului București autorități colegiale, deliberative - în condițiile în care competența emiterii tuturor celorlalte autorizații de construire, modificare sau desființare a imobilelor revine, potrivit legii, primarilor. Se arată că o asemenea reglementare specială nu se justifică, deoarece autorizația de construire a unui imobil nu poate fi emisă în afara planurilor urbanistice, toate elaborate cu avizul conform al Ministerului Culturii și Cultelor și serviciilor deconcentrate ale acestuia, după caz. Așadar, protecția efectivă a zonelor de protecție a monumentelor istorice se realizează prin aceste mijloace, neavând relevanță dacă autorizația este eliberată de consiliul județean sau de primar.

Dispoziția

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

contravine și art. 122 alin. (1) din Constituție prin aceea că transformă consiliul județean, autoritate a administrației publice, constituită și învestită cu atribuții de coordonare, într-un organism de execuție, respectiv de "eliberare" a unui anume tip de acte administrative individuale, care nu au nicio legătură cu normele fundamentale invocate.

De asemenea, textul de lege criticat contravine și prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituție, art. 7 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și ale art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, texte referitoare la principiul egalității și la interzicerea discriminării. Discriminarea negativă decurge din procedura greoaie și de lungă durată, cu cheltuieli suplimentare, la care sunt supuse persoanele care dețin în proprietate un teren aflat într-o zonă de protecție, în raport cu ceilalți proprietari de terenuri, cărora, pentru emiterea aceluiași tip de autorizații emise de primar, li se aplică proceduri clare, suple și operative.

În sfârșit, se arată că dispozițiile

Legii nr. 422/2001

nu corespund nici exigențelor de tehnică legislativă sub aspectul necorelării și chiar contradicției acestora cu texte cuprinse în alte acte normative în vigoare, cum ar fi

Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. În sensul sancționării lipsei de coerență a legislației sunt menționate hotărâri pronunțate de Curtea Europeană Drepturilor Omului, de exemplu în cauza Păduraru contra României, 2005 sau cauza S.A. Dangeville contra Franței, 2002.

Tribunalul Dâmbovița - Secția comercială și de contencios administrativ nu își exprimă opinia față de temeinicia excepției de neconstituționalitate, contrar dispozițiilor

art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 , potrivit cărora încheierea de sesizare a Curții Constituționale trebuie să cuprindă opinia instanței asupra excepției.

Potrivit dispozițiilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

Guvernul, în punctul de vedere comunicat Curții Constituționale, consideră că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

privind protejarea monumentelor istorice este neîntemeiată. În argumentarea acestui punct de vedere arată că «Din analiza dispozițiilor legale nu rezultă încălcarea, sub niciun aspect, a principiului constituțional al autonomiei locale reglementat de art. 120 alin. (1) din Constituția României, republicată, care stabilește principiile pe care trebuie să se bazeze administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale. Textul analizat nu face decât să se conformeze acestor principii, precum și celorlalte dispoziții din Legea fundamentală, respectiv art. 122 alin. (2), care stabilește: "Consiliul județean este ales și funcționează în condițiile legii."

Nici susținerea potrivit căreia este încălcat art. 122 alin. (1) din Constituția republicată nu poate fi primită, argumentele expuse în acest sens referindu-se de fapt la aspecte de interpretare a dispozițiilor legale și nu la motive de neconstituționalitate a dispozițiilor vizate, ceea ce face obiectul activității instanțelor de judecată.

Cât privește invocarea încălcării art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, apreciem că principiul egalității cetățenilor în fața legii nu este afectat, câtă vreme textul de lege se aplică tuturor celor aflați într-una dintre situațiile expuse de ipoteza normei legale.»

Avocatul Poporului apreciază că prevederile

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

privind protejarea monumentelor istorice sunt neconstituționale, sub aspectul nerespectării art. 120 alin. (1) și art. 122 alin. (1) din Constituție.

Referitor la critica de neconstituționalitate față de prevederile art. 120 alin. (1) din Legea fundamentală, privind principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativteritoriale, se arată, în esență, că, față de instituția primarului, consiliul județean și Consiliul General al Municipiului București sunt autorități colegiale cu atribuții de coordonare a activității consiliilor comunale sau orășenești, respectiv a celor de sector din municipiul București, în vederea ducerii la îndeplinire a serviciilor publice de interes județean sau la nivelul capitalei. Or, excluderea, prin dispozițiile

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001 , din sfera competenței primarilor, în calitate de autorități executive, având un caracter unipersonal, a atribuției de a elibera autorizația de construire, modificare sau desființare având ca obiect imobilele situate în zona de protecție a monumentelor istorice, și comutarea acestei atribuții în sarcina consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, încalcă principiul autonomiei locale consacrat de art. 120 alin. (1) din Constituție. Dimpotrivă, dispozițiile art. 47 din aceeași lege, care prevăd competențele primarului în domeniul protejării monumentelor istorice, respectă acest principiu și sunt în acord cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, care dispun că "exercițiul responsabilităților publice trebuie, de manieră generală, să revină, de preferință, acelor autorități care sunt cele mai apropiate de cetățeni". De aceea, nu se poate considera că dispozițiile

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

sunt justificate de interesul general al obiectivelor protejate și al lucrărilor de executat, pe motiv că acest interes ar depăși sfera de competență a primarului și s-ar încadra astfel în atribuțiile consiliului județean sau ale Consiliului General al Municipiului București, deoarece, indiferent de emitentul autorizației, adevărata autoritate care asigură o protecție efectivă, prin condiționarea emiterii autorizației de avizarea prealabilă, este Ministerul Culturii și Cultelor.

Cât privește critica de neconstituționalitate față de prevederile art. 122 alin. (1) din Constituție, și aceasta este întemeiată, deoarece consiliul județean are atribuții de coordonare și nu atribuții de execuție, acestea din urmă revenind, potrivit legii, consiliilor comunale, orășenești sau municipale. Totodată, art. 122 din Legea fundamentală nu include consiliul județean în sfera autorităților prin care se realizează autonomia locală, acesta având atribuții în ceea ce privește raporturile dintre autoritățile locale, comunale, orășenești sau, dup caz, județene și autoritățile statului. De altfel, sunt de esența autonomiei locale dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona toate treburile publice, în baza mandatului reprezentativ din partea colectivității.

În legătură cu pretinsa neconstituționalitate față de art. 16 alin. (1) din Constituție, Avocatul Poporului apreciază că aceste norme nu sunt incidente în cauză.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA ,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

privind protejarea monumentelor istorice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 938 din 20 noiembrie 2006, care au următoarea redactare: "Consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București au următoarele atribuții: (...) d) eliberează autorizații de construire sau de desființare pentru monumente istorice și pentru imobile aflate în zona de protecție a monumentelor istorice sau în zonele construite protejate, numai pe baza și în condițiile avizului Ministerului Culturii și Cultelor sau ale serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Cultelor, după caz."

Autorul excepției apreciază că textul de lege criticat contravine, în ordinea invocării lor, prevederilor constituționale ale art. 120 alin. (1), care consacră principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, respectiv principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, ale art. 122 - "Consiliul județean" și ale art. 16 alin. (1), care instituie principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări. De asemenea, sunt invocate prevederile art. 7 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și ale art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, texte referitoare la principiul egalității și la interzicerea discriminării, precum și ale art. 4 pct. 3 din Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România prin

Legea nr. 199/1997 , referitoare la întinderea autonomiei locale.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată și urmează să o respingă pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

I. Cu privire la critica de neconstituționalitate a

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001 , prin raportare la prevederile art. 120 alin. (1) din Constituție

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, scoaterea, prin dispozițiile art. 48 lit. d), din competența primarilor -autorități executive - a atribuției de a elibera autorizații de construire sau de desființare "pentru imobilele aflate în zona de protecție a monumentelor istorice sau în zonele construite protejate" și includerea acestei atribuții în competența consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București - autorități colegiale, deliberative - încalcă principiul autonomiei locale prevăzut de art. 120 alin. (1) din Constituție.

De altfel, din ansamblul criticilor de neconstituționalitate se deduce că acestea vizează aspecte ce țin de competențele primarului și de atribuțiile consiliilor județene și ale Consiliului General al Municipiului București, stabilite prin

Legea administrației publice locale nr. 215/2001 ,

Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și

Legea nr. 422/2001

privind protejarea monumentelor istorice, în corelare cu principiul autonomiei locale ce guvernează administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale.

Față de criticile formulate, Curtea observă următoarele:

Administrația publică locală este reglementată, potrivit Legii fundamentale, în secțiunea a 2-a, cap. V din titlul III, care cuprinde principiile de bază - art. 120, autoritățile comunale și orășenești - art. 121, consiliul județean - art. 122 și prefectul - art. 123.

În strânsă legătură cu normele enunțate sunt de menționat și prevederile art. 3 alin. (3) din Constituție referitoare la teritoriul României, care stipulează că "Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe. În condițiile legii, unele orașe sunt declarate municipii".

Administrația publică locală din unitățile administrativteritoriale se circumscrie la autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune și în orașe - consiliile locale alese și primarii aleși - și, respectiv, la consiliul județean. În ce privește consiliul județean, este de observat că textul art. 122 din Constituție, care definește consiliul județean ca autoritate a administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean, este inclus în secțiunea a 2-a - Administrația publică locală - din cap. V al titlului III din Constituție, fiind supus acelorași principii prevăzute de art. 120 din Constituție și celui de a fi ales în condițiile legii, stabilit distinct în art. 122 alin. (2) din Legea fundamentală.

Așadar, autorități ale administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală sunt consiliile locale alese și primarii aleși la nivelul comunelor și orașelor, precum și consiliul județean.

De altfel, și în doctrină se precizează că "autoritățile administrației publice locale sunt autorități ale administrației publice prin care se realizează autonomia locală, autorități administrative autonome, alese, ale comunelor, orașelor și județelor". Se au în vedere "consiliile locale, primarii de la nivelul comunelor și orașelor, precum și consiliul județean, ca elemente componente ale sferei administrației publice locale".

Potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Legea fundamentală, organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală se reglementează prin lege organică.

Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , transferând în planul legislației naționale "Conceptul de autonomie locală" din Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin

Legea nr. 199/1997 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, a prevăzut la art. 3 alin. (1) că "prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii", iar la alin. (2) al art. 3 s-a stipulat că "acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat".

Așa fiind, susținerea că "autonomia locală se realizează numai prin autoritățile comunale și orășenești" și că "art. 122 din Constituție, care reglementează Consiliul județean, nu îl include pe acesta în sfera autorităților prin care se realizează autonomia locală" nu poate fi primită. Autonomia locală nu poate fi restrânsă, așa cum se susține, doar la nivelul comunelor și orașelor, exercitată fiind de consiliile locale alese și de primarii aleși.

II. Cu privire la critica de neconstituționalitate a

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001 , prin raportare la art. 122 alin. (1) Constituție

În opinia autorului excepției «articolul 48 lit. d) transformă consiliul județean, autoritate a administrației publice constituită și învestită cu atribuții de coordonare, într-un organism de execuție, respectiv de "eliberare" a unui anumit tip de acte administrative individuale, care n-au nicio legătură cu scopul prevăzut de art. 122 alin. (1) din Constituție».

În ce privește competența conferită de

art. 48 lit. d) din Legea nr. 422/2001

consiliilor județene și Consiliului General al Municipiului București de a elibera autorizații de construire sau de desființare pentru monumente istorice și pentru imobile aflate în zona de protecție a monumentelor istorice sau în zonele construite protejate, Curtea reține că aceasta este în deplină concordanță cu dispozițiile art. 4 pct. 1 din Carta europeană a autonomiei locale, potrivit căreia "competențele de bază ale autorităților administrației publice locale sunt prevăzute de Constituție sau de lege. Totuși această dispoziție nu împiedică atribuirea unor competențe autorităților administrației publice locale, în scopuri specifice și în conformitate cu legea". Totodată, la pct. 3 al art. 4 din Cartă se precizează că "exercițiul responsabilităților publice trebuie, de manieră generală, să revină, de preferință, acelor autorități care sunt cele mai apropiate de cetățeni. La atribuirea unei responsabilități către o altă autoritate trebuie să se țină seama de amploarea și de natura sarcinii, precum și de cerințele de eficiență și economie".

Potrivit art. 122 alin. (1) din Constituție, administrația publică la nivelul județului se realizează prin consiliul județean care este definit ca fiind "autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean". Textul constituțional consfințește competența de bază a consiliilor județene, dar nimic nu împiedică ca legiuitorul organic să atribuie consiliilor județene competențe specifice ca autorități ale administrației publice. În acest sens,

Legea administrației publice locale nr. 215/2001

conferă consiliilor județene, prin art. 91, mai multe categorii de atribuții, dintre care unele executive, precum și alte atribuții prevăzute de lege. Legiuitorul a apreciat ca autorizațiile de construire sau de desființare pentru monumente istorice și pentru imobile aflate în zona de protecție a monumentelor istorice sau în zonele construite protejate să fie eliberate de autorități deliberative - consiliul județean și Consiliul General al Municipiului București - ținând seama de semnificația acestor lucrări, prin raportare la interesul general al societății, scoțându-le din sfera competenței primarilor - în calitate de autorități executive, având un caracter unipersonal, fără ca prin aceasta să fie înfrânt vreun principiu de ordin constituțional.