Anexa din 17 decembrie 2024

ABREVIERI

PDE

Procedura de Deficit Excesiv

BEI

Banca Europeană de Investiții

CPE

Contract de Performanță Energetică

EPEC

Centrul European de Expertiză în domeniul PPP

SEC

Sistemul European de Conturi

UE

Uniunea Europeană

FBCF

Formarea Brută de Capital Fix

MDBDP

Manual privind Deficitul Bugetar și Datoria Publică

INS

Institutul Național de Statistică

UMIP

Unitatea de Management al Investițiilor Publice

PPP

Parteneriat Public-Privat

SP

Societate de Proiect

CUPRINS

1.

SCOPUL ACESTUI DOCUMENT

1.1.

Scopul acestui Ghid

1.2.

Ghid de lectură

1.3.

Definiție

2.

TRATAMENTUL STATISTIC AL PROIECTELOR

2.1.

Metodologia de determinare a tratamentului statistic al proiectelor de tip PPP și de Concesiune

2.2.

Procesul de determinare a tratamentului statistic al proiectelor de PPP sau de Concesiune

2.3.

Consecințe privind pregătirea proiectelor de PPP și de Concesiune

ANEXA 1 : LISTĂ DE CLAUZE STANDARD ÎN CONTRACTELE DE PPP CARE INFLUENȚEAZĂ TRATAMENTUL STATISTIC

ANEXA 2 : IMPACTUL ASUPRA DATORIEI PUBLICE ȘI DEFICITULUI BUGETAR

LISTA FIGURILOR

Figura 1: Documentația integrală care constituie Ghidului Național privind Pregătirea și Achiziționarea PPP- urilor

Figura 2: Impactul tratamentului statistic al proiectului de PPP asupra datoriei publice și deficitului bugetar

Figura 3: Evaluarea tratamentului statistic în procesul de pregătire și de achiziție a PPP-urilor

LISTA DE TABELE

Tabelul 1: Lista de întrebări pentru a determina dacă contractul este sau nu un PPP (Sursa: Eurostat/EPEC)

Tabelul 2: Tabel cu Clauzele Standard în Contractele de PPP care Influențează Tratamentul Statistic (Sursa: Eurostat/EPEC)

Tabelul 3: Exemplu de impact asupra conturilor publice pentru un proiect de PPP în afara bilanțului

Tabelul 4: Exemplu de impact asupra conturilor administrației publice în cazul unui proiect de PPP înregistrat în bilanț

Tabelul 5: Exemplu de impact asupra conturilor publice pentru un proiect de Concesiune clasificat ca fiind în afara bilanțului

Tabelul 6: Exemplu de impact asupra conturilor publice pentru un proiect de Concesiune înscris în bilanț

1.

SCOPUL ACESTUI DOCUMENT

1.1.

Scopul acestui Ghid

Prezentul Ghid își propune să le ofere autorităților publice și practicienilor din domeniul PPP din România o abordare și o metodologie concrete pentru definirea și evaluarea impactului proiectelor de PPP și de Concesiune asupra datoriei publice și deficitului bugetar. Cadrul prescris de prezentul Ghid este fundamentat pe practicile de evaluare a impactului datoriei publice și a deficitului bugetar pe piețele de PPP mature din Europa și oferă îndrumări cu privire la modul în care ele ar putea fi aplicate în contextul PPP din România. Acest cadru se bazează, în special, pe:

● normele de contabilitate națională ale Sistemul european de conturi naționale și regionale din Uniunea Europeană (SEC 2010),

● Manual on Government Deficit and Debt, 2022 edition (MGDD) (Manual privind Deficitul Bugetar și Datoria Publică, ediția 2022 (MDBDPJ), care implementează normele contabile ale SEC 2010 pentru sectorul public,

● A Guide to the Statistical Treatment of PPPs (2016) (Ghid privind Tratamentul Statistic al PPP-urilor (2016)), publicat în comun de către Eurostat și EPEC în 2016, care oferă îndrumări mai detaliate privind aplicarea normelor contabile naționale și a celor cuprinse în MDBDP pentru contractele de PPP, precum și Clarification on the Application of a Guide to the Statistical Treatment of PPPs: Responses to Frequently Asked Questions published in 2022 (Clarificări privind aplicarea unui Ghid privind Tratamentul Statistic al PPP-urilor: Răspunsuri la întrebările Frecvente publicat în 2022), și

● A Guide to the Statistical Treatment of Energy Performance Contracts (Ghid privind Tratamentul Statistic al Contractelor de Performanță Energetică) (2018), publicat în comun de către Eurostat și de BEI, care oferă îndrumări privind evaluarea tratamentului statistic al CPE-urilor.

Aceste documente sunt în strânsă legătură unele cu altele și trebuie citite împreună. Prin urmare, Ghidul Eurostat/EPEC se bazează pe normele SEC/normele cuprinse în MDBDP și au menirea să explice modul în care aceste norme trebuie aplicate în contextul PPP-urilor.

Prezentul Ghid completează

Ordonanța de urgență a Guvernului Nr. 39/2018

privind parteneriatul public-privat (" Legea PPP ") și

Legea Nr. 100/2016

privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii (" Legea Concesiunilor ") și trebuie urmat atunci când se evaluează tratamentul statistic al unui proiect de PPP sau de concesiune în cursul pregătirii proiectului și după semnarea contractului de PPP sau de Concesiune. Prezentul Ghid abordează următoarele subiecte:

● Metodologia pentru determinarea tratamentului statistic al proiectelor de PPP și de Concesiune;

● Procesul de determinare a tratamentului statistic al proiectelor de PPP și de Concesiune în contextul pregătirii și achiziției de proiecte de PPP și de Concesiune în România, inclusiv desemnarea părților responsabile pentru fiecare etapă a procesului;și

● Impactul tratamentului statistic al proiectelor de PPP și de Concesiune asupra impactului produs de proiect cu privire la datoria publică și deficitul bugetar.

1.2.

Ghid de lectură

Capitolul 2 descrie conceptul și scopul tratamentului statistic al proiectelor de PPP și de Concesiune, precum și procesul de urmat în cursul pregătirii și achiziției proiectelor de PPP și de Concesiune pentru determinarea și implementarea tratamentului statistic.

Capitolul 3 descrie impactul tratamentului statistic al proiectelor de PPP și de Concesiune asupra datoriei publice și a deficitului public pe durata contractului de PPP și de Concesiune.

Prezentul ghid face parte din Ghidul Național privind Pregătirea și Achiziționarea PPP-urilor și trebuie citit în strânsă legătură cu procedurile și cu metodologia furnizate în setul de documente care fac parte din acest Ghid (a se vedea Figura 1).

Figura 1: Documentația integrală care constituie Ghidului Național

privind Pregătirea și Achiziționarea PPP-urilor

1.3.

Definiție

În prezentul document, termenul de Parteneriat Public-Privat (PPP) înseamnă: "Un contract pe termen lung încheiat între o autoritate publică și o întreprindere din sectorul privat pentru livrarea unei infrastructuri publice sau a unui serviciu public care se află în responsabilitatea unei agenții de stat,care transferă riscuri substanțiale către partea privată, include furnizarea de finanțare din surse private și în care accentul este pus pe specificațiile rezultatelor proiectului mai degrabă decât pe datele de intrare aferente proiectului de PPP, legate de un sistem de plată bazat pe indicatori de performanță."*1)

*1) Definiție bazată pe definiția dată PPP-ului de către EPEC.

Legislația română distinge între PPP-uri și Concesiuni. PPP-urile sunt definite în

Ordonanța de urgență a Guvernului Nr. 39/2018

privind parteneriatul public-privat (" Legea PPP "), iar concesiunile sunt definite în

Legea Nr. 100/2016

privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii (" Legea Concesiunilor ").

Legea PPP

distinge în mod specific între aceste două noțiuni.

Legea PPP

impune ca studiul de fundamentare să demonstreze că "...mai mult de jumătate din veniturile care urmează să fie obținute de către societatea de proiect din utilizarea bunului/bunurilor sau operarea serviciului public ce formează obiectul proiectului provin din plăti efectuate de către partenerul public sau de către alte entități publice în beneficiul partenerului public.*2)" Această distincție este în concordanță cu terminologia utilizată în cadrul Eurostat, care impune că majoritatea veniturilor obținute de contractant să provină de la entitatea publică pentru ca proiectul să fie considerat un PPP. *2)

Legea PPP,

articolul 2 .

Prin urmare, atât conform Eurostat cât și conform Legii PPP, un proiect nu poate fi un PPP dacă mai mult de jumătate (50%) din venituri provin din plăți efectuate de către utilizatorii bunului (bunurilor) sau ai serviciului (serviciilor) public(e). Totodată, proiectul nu poate fi considerat un PPP dacă veniturile primite de partenerul public de la utilizatori depășesc 50% din valoarea plăților efectuate de către partenerul public contractantului privat. Totuși, trebuie remarcat că faptul că un proiect este contractat în temeiul unei anumite legi nu este în sine relevant pentru a determina dacă proiectul poate fi considerat un PPP sau o Concesiune pentru scopuri statistice conform normelor Eurostat. În prezentul document, termenul de Contract de Performanță Energetică (CPE) înseamnă: "Un aranjament contractual între o autoritate publică și un partener pentru furnizarea de măsuri de eficiență energetică (care implică cheltuieli de capital cu lucrări de construcții și/sau cu echipamente și/sau cu furnizarea de servicii conexe)."*3) Un CPE poate fi tratat ca un PPP dacă nivelul cheltuielilor de capital pentru furnizarea de măsuri de eficiență energetică constituie mai mult de jumătate (50%) din valoarea activului din contract după finalizarea lucrărilor, iar contractantul este remunerat pe baza disponibilității sau a cererii pentru infrastructura existentă. Dacă această condiție este îndeplinită, normele PPP privind tratamentul statistic se aplică proiectului. în caz contrar, trebuie consultat Ghidul privind Tratamentul Statistic al CPE-urilor.

*3) Definiție bazată pe definiția dată CPE-ului de către EPEC.

Prezentul Ghid privind evaluarea impactului asupra datoriei publice și deficitului bugetar se aplică PPP-urilor și Concesiunilor.

2.

TRATAMENTUL STATISTIC AL PROIECTELOR

2.1.

Metodologia de determinare a tratamentului statistic al proiectelor de tip PPP și de Concesiune

În conturile naționale, atât un proiect de PPP, cât și un proiect de Concesiune (sau bunurile construite în cadrul contractelor de PPP sau de Concesiune) pot fi înregistrate în bilanțul administrației publice sau în afara acestuia, adică pot fi alocate fie la bilanțul partenerului public, fie la bilanțul partenerului privat în cadrul contractului de PPP sau de Concesiune. Aceasta se numește tratamentul statistic al unui proiect de PPP sau de Concesiune. Pentru scopuri statistice, dacă proiectul îndeplinește criteriile unui proiect de PPP definite de Eurostat și, prin urmare, respectă normele din Ghidul privind Tratamentul Statistic al PPP-urilor, aceasta implică faptul că este tratat drept un PPP din punct de vedere statistic. Figura de mai jos ilustrează felul în care datoria și deficitul public sunt afectate în mod diferit de tratamentul statistic al proiectului.

Figura 2: Impactul tratamentului statistic al proiectului de PPP

asupra datoriei publice și deficitului bugetar

Trebuie remarcat faptul că tratamentul statistic al unui proiect de PPP sau de Concesiune este separat și nu trebuie confundat cu tratamentul bugetar și contabil al proiectului din perspectiva autorității contractante.

Pentru mai multe detalii cu privire la suportabilitatea și bugetarea proiectelor, vă rugăm să consultați Ghidul Național privind Evaluarea Suportabilității proiectelor de PPP.

2.1.1.

Determinarea tipurilor de contract și a entităților:

Având în vedere că regulile de determinare a tratamentului statistic sunt diferite pentru diferite tipuri de proiecte, anterior determinării impactului proiectului asupra datoriei publice și deficitului bugetar, este necesar:

1)

Să determinați tipul de contract - dacă este un PPP sau o Concesiune din punct de vedere al tratamentului statistic. Vă rugăm să consultați Capitolul 2 din Ghidul Eurostat/EPEC privind Tratamentul Statistic al PPP-urilor, care descrie caracteristicile unui proiect de PPP, și secțiunea 6.3.1.5 din MDBDP (2022), care descrie caracteristicile unei Concesiuni conform Eurostat;

2)

Să determinați clasificarea ambelor părți la contract din punct de vedere al sectorului statistic. În scopul determinării tratamentului statistic, părțile la contract trebuie clasificate dacă se află în interiorul sau în afara sectorului general al administrației publice.

● În conformitate cu Ghidul Eurostat/EPEC, pentru ca un proiect să fie tratat statistic ca un PPP*4) și să se aplice regulile din Ghid, presupunând că proiectul are celelalte caracteristici ale unui PPP, autoritatea contractantă trebuie clasificată în interiorul sectorului general al administrației publice. Această clasificare este efectuată de obicei de către INS, care publică lista unităților clasificate în sectorul general al administrației publice în Anexa la Inventarul metodelor, procedurilor și surselor utilizate pentru elaborarea informațiilor privind deficitul și datoria și a conturilor sectoriale ale administrației publice care stau la baza acestora în conformitate cu SEC 2010*5). Este de așteptat ca această listă să fie actualizată anual.

*4) Chiar dacă proiectul este clasificat drept un PPP și, prin urmare, se aplică normele Eurostat privind PPP-urile, proiectul poate fi stabilit totuși ca aflându-se sau nu în bilanțul public în funcție de analiza efectuată în conformitate cu normele Eurostat privind PPP-urile.

*5) Vă rugăm să consultați https://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure/edp-inventories pentru cel mai recent Inventar.

● În ceea ce privește partenerul privat, acesta trebuie să fie în afara sectorului general al administrației publice pentru ca un proiect să fie tratat ca un PPP.

–

Ca regulă generală, dacă o SP este partea contractantă la contractul de PPP, iar SP

este controlată de entități private sau de entități publice clasificate în afara sectorului general al administrației publice și care nu acționează în baza unei instrucțiuni exprese sau implicite a administrației publice în contextul acestui proiect, atunci proiectul poate urma regulile de tratament statistic al proiectelor de PPP, presupunând că proiectul are celelalte caracteristici ale unui PPP. Pe de altă parte, dacă SP este controlată de către administrația publică, contractantul (SP) va fi clasificat în sectorul general al administrației publice, iar proiectul nu poate fi considerat un PPP pentru scopul tratamentului statistic și va figura în bilanțul administrației publice*6).

*6) Decizia privind modul în care se stabilește care este partea care controlează contractantul (inclusiv în cazul unei SP) se bazează pe o serie de factori și pe circumstanțele specifice proiectului. Pentru mai multe detalii, vă rugăm să consultați paginile 20-21 din Ghidul Eurostat/EPEC.

–

Dacă entitatea care semnează contractul nu este o SP, dacă contractantul nu este controlat de administrația publică, contractantul este clasificat în afara sectorului general al administrației publice, iar proiectul poate fi tratat statistic ca un PPP. Totuși, în cazul în

care contractantul este controlat de entitatea publică, care nu este considerată un "producător de pe piață" în termeni statistici (adică o unitate sau o întreprindere a cărei producție este în mare parte sau în totalitate comercializată)*7), contractantul este clasificat în cadrul sectorului public, iar proiectul nu va fi considerat un PPP și va figura în bilanțul administrației publice*8).

*7) Pentru mai multe detalii, vă rugăm să consultați paginile 19-20 din Ghidul Eurostat/EPEC.

*8) Vă rugăm să consultați Capitolul 2 din Ghidul privind Tratamentul Statistic al PPP-urilor (2016) și Ghidul privind Tratamentul Statistic al CPE-urilor (2018) pentru o descriere completă a clasificării statistice a contractantului din punct de vedere al sectorului.

Ca urmare a acestui exercițiu, devine clar dacă din punct de vedere statistic proiectul este un PPP sau o Concesiune și, prin urmare, devine clar ce reguli de determinare a tratamentului statistic ar trebui să se aplice, iar apoi procesul poate începe.

2.1.2.

Determinarea tratamentului statistic:

În conformitate cu normele SEC, proprietatea economică asupra unui bun dintr-un PPP sau dintr-o Concesiune nu poate fi împărțită între administrația publică și contractantul privat și trebuie înregistrată fie ca bun public, fie ca bun neguvernamental. Prin urmare, dacă bunul dintr-un PPP sau dintr-o Concesiune este înregistrat în bilanțul administrației publice, atunci întreaga valoare a bunului din PPP sau din Concesiune și pasivele aferente acestuia trebuie înregistrate în bilanțul administrației publice.

Având în vedere că, potrivit normelor menționate mai sus, proiectul de PPP sau de Concesiune ar trebui alocat în bilanțul proprietarului economic al bunului din PPP sau din Concesiune, adică partea care deține în esență, în mod considerabil, toate riscurile și beneficiile aferente unui bun fix (chiar dacă regimul ar putea fi diferit din punct de vedere juridic). Decizia cu privire la proprietatea economică și, prin urmare, tratamentul statistic al proiectului de PPP sau de Concesiune se bazează în principal pe alocarea riscurilor și a recompenselor asociate bunului. în cazul în care alocarea riscurilor și a recompenselor nu este concludentă, proprietatea economică îi revine părții care deține controlul economic asupra bunului conform contractului, adică părții care controlează specificațiile, exploatarea și serviciile furnizate în urma utilizării acestuia și deține controlul asupra bunului după încheierea duratei contractului. Astfel, proprietatea economică ar trebui atribuită părții care va obține cele mai multe recompense și va suporta cele mai multe riscuri asociate cu bunul. Ca regulă de bază, bunurile din PPP și din Concesiune pot fi considerate neguvernamentale (adică înregistrate în afara bilanțului administrației publice) dacă există dovezi solide că antreprenorul privat suportă majoritatea riscurilor și primește majoritatea recompenselor asociate cu aceste bunuri. Există reguli precise pentru a face acest lucru, astfel cum este descris mai jos.

2.1.2.1.

Determinarea tratamentului statistic al proiectelor de PPP:

Pentru proiectele de PPP, procesul de determinare a tratamentului statistic este explicat în mod exhaustiv în Ghidul Eurostat/EPEC privind Tratamentul Statistic al PPP-urilor și trebuie să se conformeze acestuia.

Pentru a determina care dintre părți suportă cea mai mare parte a riscului în cadrul proiectului, evaluarea ar trebui să analizeze clauzele contractului de PPP în ceea ce privește distribuția riscurilor și a recompenselor, cum ar fi clauzele privind finanțarea din fonduri publice, garanțiile furnizate de administrația publică, clauzele privind rezilierea și alocarea bunurilor la sfârșitul contractului de PPP. Prin urmare, determinarea tratamentului statistic al proiectului de PPP va depinde de numeroase caracteristici specifice ale acordului de PPP și, în special, de repartizarea detaliată a riscurilor stabilită în contractul de PPP. Ghidul Eurostat/EPEC citat mai sus descrie în mod specific și foarte detaliat, folosind structura unui contract de PPP tipic, care sunt clauzele contractului de PPP sau care combinații ale acestora ar putea influența tratamentul statistic al proiectului de PPP și ar putea să îl introducă în sau să îl scoată din bilanțul administrației publice cu ocazia estimării datoriei publice și deficitului a bugetar.

Tratamentul statistic este determinat în trei etape, astfel cum se arată în Ghidul Eurostat/EPEC:

1)

Identificarea clauzelor contractului de PPP care pot influența tratamentul statistic al proiectului. Cele mai tipice clauze contractuale care influențează tratamentul statistic al unui proiect PPP sunt prezentate în Capitolul 3 din Ghidul Eurostat/EPEC. Pentru fiecare dintre clauzele tipice ale contractului, Ghidul stabilește dacă respectiva clauză afectează tratamentul statistic (adică dacă aceasta crește șansele ca proiectul de PPP să figureze în bilanțul administrației publice) sau nu. De asemenea, Ghidul oferă o indicație cu privire la magnitudinea influenței pe care o are fiecare clauză asupra tratamentului statistic, alocându-le în funcție de categoria de importanță: includere automată în bilanț, foarte mare, mare sau moderată. Lista celor mai frecvent utilizate clauze ale contractelor de PPP care influențează tratamentul statistic este rezumată și clasificată pe categorii în tabelul din Anexa acestui Ghid, care trebuie citit împreună cu corpul principal al Ghidului Eurostat/EPEC.

2)

Analiza magnitudinii impactului economic al fiecăreia dintre aceste clauze asupra proiectului. Odată ce clauzele relevante sunt identificate și clasificate în funcție de importanța lor pentru tratamentul statistic, este important să se analizeze dacă unele dintre aceste clauze pot fi reclasificate pe baza caracteristicilor specifice ale proiectului avut în vedere. De exemplu, să presupunem că rezultatele etapei 1 demonstrează că acele clauze contractuale care vizează Cazurile de Compensare sunt clasificate ca fiind de importanță ridicată în conformitate cu Capitolul 3 din Ghidul Eurostat/EPEC. Totuși, în acest proiect specific avut în vedere, compensația se referă la un eveniment care are o probabilitate foarte scăzută de a se produce și un impact economic foarte scăzut. Prin urmare, aceste clauze ar putea fi reclasificate ca fiind de importanță moderată*9) și ar putea permite clasificarea proiectului (după luarea în considerare a tuturor celorlalți factori relevanți) în cadrul pragului care trebuie avut în vedere pentru aplicarea tratamentului extrabilanțier;

*9) Pentru mai multe detalii, vă rugăm să consultați paginile 139-140 din Ghidul Eurostat/EPEC.

3)

Încheierea evaluării tratamentului statistic, care include acordarea unui punctaj proiectului în funcție de unele dintre aceste clauze care îl influențează. Capitolul 4 din Ghidul Eurostat/EPEC oferă o indicație cu privire la praguri, în cadrul cărora ar trebui să se încadreze proiectul de PPP pentru a fi luat în considerare în vederea aplicării tratamentului extrabilanțier.

2.1.2.2.

Determinarea tratamentului statistic al proiectelor de Concesiune:

În cazul proiectelor de Concesiune, majoritatea veniturilor antreprenorului privat provin din tarifele de utilizare, iar plățile din fonduri publice (dacă ele există) constituie o minoritate din veniturile contractantului. Prin urmare, în acest caz, concesionarul suportă, de obicei, cea mai mare parte a riscului comercial și, deci, proprietatea economică și, prin urmare, pasivele concesiunii sunt alocate, cel mai frecvent, contractantului privat.

Pentru ca proiectul de Concesiune să nu fie inclus în bilanțul administrației publice, trebuie îndeplinite următoarele condiții:

–

Concesionarul trebuie să fie o societate privată sau o societate publică autonomă, adică un concesionar public care are autonomie de decizie în ceea ce privește funcția sa principală;

–

Plățile efectuate de utilizatorii bunului către Concesionar trebuie să reprezinte majoritatea (peste 50%) veniturilor contractantului privat conform contractului de Concesiune, fie direct, fie indirect;

–

Majoritatea costurilor de construcție (sau de renovare) sunt suportate, conform contractului, de către concesionar. Cu titlu de exemplu, în situația în care exista din partea administrației publice o finanțare minoritară a cheltuielilor de capital și în același timp se acorda o garanție directa sau indirecta pentru partea majoritară din finanțarea rămasă a proiectului în legătură cu datoria asumată de concesionar prin împrumut, acest lucru conduce la înregistrarea activului concesionat în conturile administrației publice.;

–

Administrația publică nu oferă nicio garanție minimă cu privire la venituri sau vreun nivel minim de profitabilitate pentru concesionar;

–

Nu există niciun transfer de risc către administrația publică, cu excepția unor cazuri clar definite de forță majoră, în care sprijinul din partea administrației publice este temporar și limitat.

Aceste condiții sunt descrise și explicate în detaliu în Secțiunea 6.3.1.5 din Manualul SEC privind Datoria Publică și Deficitul Bugetar 2022.

Dacă aceste condiții nu sunt îndeplinite, se consideră că administrația publică suportă majoritatea riscurilor economice și, prin urmare, bunurile din contractul de Concesiune ar trebui înregistrate în bilanțul administrației publice.

2.2.

Procesul de determinare a tratamentului statistic al proiectelor de PPP sau de Concesiune

2.2.1.

Evaluarea preliminară a tratamentului statistic în Etapa 1: identificarea și selectarea proiectelor de PPP

Este o bună practică să se procedeze la o evaluare preliminară a tratamentului statistic al proiectului la începutul etapei de pregătire a acestuia, pentru a înțelege mai bine impactul pe care l-ar putea avea proiectul de PPP sau de Concesiune cu privire la situația fiscală a administrației publice înainte de lansarea procesului complet de evaluare a fezabilității, adică în etapa Studiului de Prefezabilitate. Evaluarea unui proiect într-un stadiu incipient va oferi, de asemenea, informații despre modul în care alocarea preconizată a riscurilor (și modificările ulterioare ale alocării riscurilor) poate influența tratamentul statistic.

Pentru mai multe informații și îndrumări privind evaluarea și alocarea riscurilor, vă rugăm să consultați Ghidul Național privind Evaluarea și Alocarea Riscurilor.

În primul rând, autoritatea contractantă ar trebui să determine dacă tratamentul statistic al proiectului de PPP sau al proiectului de Concesiune este o chestiune critică și dacă decizia finală de a continua proiectul depinde de înregistrarea acestuia în afara bilanțului public. Dacă decizia de a continua proiectul este condiționată de tratamentul statistic al acestuia, se recomandă să se înceapă evaluarea preliminară a tratamentului statistic al proiectului cât mai devreme posibil, adică în timpul etapei studiului de prefezabilitate.

Având în vedere că acesta este un stadiu incipient al procesului de pregătire a proiectului iar contractul nu este încă elaborat, evaluarea va fi efectuată la un nivel foarte general, pe baza caracteristicilor proiectului cunoscute la momentul respectiv. în primul rând, trebuie identificate tipul de contract (adică dacă este un proiect de PPP sau de Concesiune) și clasificarea ambelor părți din punct de vedere al sectorului statistic (astfel cum este descris în

Secțiunea 2.1.1 ). Odată ce aceste aspecte sunt determinate și sunt cunoscute regulile care trebuie urmate pentru evaluarea tratamentului statistic, următorul pas este să se procedeze la evaluarea inițială. în acest scop, este recomandat ca autoritatea contractantă să includă tabelul prezentat în

Anexa 1

în studiul de prefezabilitate și să îl completeze inițial în măsura în care este posibil. în această etapă, ar trebui să se acorde atenție caracteristicilor proiectului care se încadrează în categoria "Automat ÎN BILANȚ" - dacă oricare dintre aceste caracteristici este prezentă, acest lucru poate influența decizia de a continua proiectul. Treptat, pe măsură ce proiectul este structurat și devin disponibile mai multe informații, tabelul va fi completat în continuare, iar alte categorii vor fi adăugate sau eliminate.

Ce?

Evaluarea preliminară a tratamentului statistic în Etapa 1: Identificarea și selectarea proiectelor de PPP

Când?

Ca parte a Studiului de Prefezabilitate.

Care este obiectivul?

Se va efectua o evaluare la nivel general și se va stabili dacă proiectul are deja caracteristici care ar putea influența datoria publică și deficitul bugetar.

Cum

1. Se va determina tipul de contract și se vor clasifica părțile contractante din punct de vedere al sectorului statistic.

2. Se va întocmi o listă inițială a celor mai relevante clauze contractuale tipice (pe baza SEC 2010, a MDBDP 2022 și a Ghidului Eurostat/EPEC, vă rugăm să consultați Anexa 1 pentru referințe).

3. Se va forma o idee inițială cu privire la posibilitatea ca oricare dintre caracteristicile proiectului să se încadreze în categoria „Automat ÎN BILANȚ" și vor fi identificate acele caracteristici care sunt cele mai susceptibile de a influența tratamentul statistic (pe baza informațiilor disponibile în etapa de studiului de prefezabilitate).

Cine este responsabil?

Autoritatea Contractantă.

Este opțional, dar se recomandă ca UMIP să verifice dacă Autoritatea Contractantă a efectuat evaluarea preliminară a tratamentului statistic în conformitate cu normele și informațiile disponibile. În acest stadiu, verificarea nu este obligatorie, însă este importantă în faza inițială, în interesul ca autoritatea contractantă să aibă o primă confirmare pozitivă cu privire la potențialul tratament statistic. Rețineți că UMIP nu poate emite nicio decizie definitivă cu privire la tratamentul statistic al proiectului, ci mai degrabă verifică dacă evaluarea necesară a fost efectuată în mod corespunzător de către Autoritatea Contractantă.

Rețineți că, în această etapă, se cunosc prea puține informații despre viitoarele clauze contractuale, iar Institutul Național de Statistică (INS) își emite opinia oficială numai ulterior semnării contractului. Cu toate acestea, odată ce proiectul trece la etapa Studiului de Fundamentare și sunt redactate clauzele proiectului de contract (Etapa 3), se recomandă ca reprezentanții INS să fie incluși în grupul de lucru al proiectului, astfel încât să fie prezenți în timpul etapei de pregătire a proiectului, pentru a observa tratamentul statistic prezumat al proiectului.

Trebuie clarificat faptul că, în toate etapele premergătoare semnării contractului, INS nu poate oferi un răspuns cu privire la tratamentul statistic al proiectului.

Totodată, rețineți că, în acest stadiu, decizia de a continua un proiect sub formă de PPP nu a fost încă luată și, ca atare, consultanții ar putea să nu fie încă angajați. Este probabil ca aceștia să fie angajați începând cu Etapa 2.

Care este rezultatul?

Împreună cu scanarea potențialului de implementare sub formă de PPP, evaluarea preliminară a riscurilor și a suportabilității, aceasta va contribui la fundamentarea deciziei de sprijinire a evaluării și dezvoltării ulterioare a proiectului ca potențial PPP.

Dacă proiectul trece la faza următoare, evaluarea ipotetică a tratamentului statistic va fi reexaminată și revizuită mai în detaliu în cursul etapei Studiului de Fezabilitate & Fundamentare.

2.2.2.

Evaluarea intermediară a tratamentului statistic în Etapa 2: pregătirea unui studiu de Fezabilitate și de Fundamentare

A doua etapă în evaluarea tratamentului statistic al proiectului are loc în contextul Studiului de Fezabilitate & Fundamentare.

Legea PPP

prevede că studiul de fundamentare trebuie să demonstreze "...în ce măsură obligațiile care urmează să fie asumate de către partenerul public în temeiul contractului de parteneriat public- privat afectează limitele de datorie publică și deficit bugetar, calculate conform metodologiei aplicabile în baza legislației Uniunii Europene"*10). Celelalte componente ale Studiului de Fezabilitate & Fundamentare (și activitățile întreprinse în cursul elaborării acestui studiu) trebuie să informeze evaluarea tratamentului statistic. La rândul său, evaluarea tratamentului statistic va constitui, de asemenea, o componentă a Studiului de Fezabilitate & Fundamentare. *10)

Legea PPP,

articolul 22

Prezentul ghid descrie toate cerințele pentru evaluarea tratamentului statistic al unui proiect în cursul Studiului de Fezabilitate & Fundamentare.

Pentru toate celelalte cerințe privind Studiul de Fezabilitate & Fundamentare (care nu sunt direct legate de evaluarea tratamentului statistic), vă rugăm să consultați Anexa 2 la Ghidul Național privind procesele de pregătire si de achiziție aferente proiectelor de PPP.

Punctul de plecare pentru evaluarea tratamentului statistic în Etapa 2 este rezultatul Evaluării preliminare a tratamentului statistic din Etapa 1: Identificarea și selectarea proiectelor de PPP. Pe parcursul acestei etape se cunosc din ce în ce mai multe informații despre proiect și se dezvoltă propunerea de alocare a riscurilor aferente proiectului, care, la rândul său, influențează proprietatea economică și, prin urmare, tratamentul statistic al proiectului. Dacă decizia finală de a continua proiectul depinde de înregistrarea acestuia în afara bilanțului public, acesta va fi un proces gradual pe măsură ce este elaborată alocarea propusă a riscurilor, iar caracteristicile relevante ale proiectului care influențează tratamentul statistic pot fi adăugate, modificate sau eliminate în funcție de impactul global asupra tratamentului. Totuși, este important să vă asigurați că este verificat impactul oricărei astfel de modificări efectuate în vederea obținerii unui tratament în afara bilanțului asupra măsurii în care domeniul de aplicare al proiectului continuă să răspundă nevoilor identificate, asupra viabilității economice, asupra raportului cost-beneficiu, asupra suportabilității, asupra finanțabilității și asupra acceptării de către piață.

Ce?

Evaluarea intermediară a tratamentului statistic în Etapa 2: Pregătirea unui Studiu de Fezabilitate & Fundamentare

Când?

În cadrul Studiului de Fezabilitate & Fundamentare, pe baza mecanismului recomandat de alocare a riscurilor și de plată și/sau a clauzelor modelului de contract standard ajustate în raport cu caracteristicile specifice ale proiectului, dacă este cazul.

Pentru mai multe informații și îndrumări privind evaluarea și alocarea riscurilor, mecanismul de plată și clauzele modelului de contract standard, consultați Ghidul Național privind Evaluarea si Alocarea Riscurilor, Ghidul Național privind Evaluarea Suportabilității proiectelor de PPP și Ghidul Național privind Contractele de PPP.

Care este obiectivul?

Se va stabili dacă și cum ar fi datoria publică și deficitul bugetar afectate de proiect și dacă aveți capacitatea de a efectua corecții cu privire la structura proiectului (dacă este necesar).

Cum?

1. Revizuirea rezultatelor evaluării preliminare a tratamentului statistic din Etapa 1: Identificarea și selectarea proiectelor de PPP. Există caracteristici noi ale proiectului care nu au fost luate în considerare inițial, dar care acum sunt relevante pentru tratamentul statistic al proiectului (pe baza altor componente ale studiului de fundamentare și a propunerii de alocare a riscurilor)? Actualizarea listei pentru a include noi informații/constatări cu privire la proiect rezultate din studiul de fundamentare și care vor defini mai clar caracteristicile proiectului care pot influența tratamentul statistic.

2. Revizuirea evaluării inițiale din Evaluarea preliminară a tratamentului statistic din Etapa 1: Identificarea și selectarea proiectelor de PPP și clasificarea caracteristicilor proiectului. Există caracteristici care se încadrează în categoria „Automat în BILANȚ" sau „FOARTE RIDICAT"? Verificarea dacă aceste caracteristici pot fi revizuite în propunerea de alocare a riscurilor. Această evaluare se poate baza pe mecanismul recomandat de alocare a riscurilor și de plată și pe clauzele modelului de contract standard ajustate în funcție de caracteristicile specifice proiectului, dacă este cazul.

Cine este responsabil?

Autoritatea Contractantă cu ajutorul consultanților.

Ca parte a procesului de avizare, UMIP ar trebui să verifice dacă Autoritatea Contractantă a efectuat evaluarea provizorie a tratamentului statistic în conformitate cu normele și informațiile disponibile. Rețineți că UMIP nu poate emite nicio decizie definitivă cu privire la tratamentul statistic al proiectului, ci mai degrabă verifică dacă evaluarea necesară a fost efectuată în mod corespunzător de către Autoritatea Contractantă.

Rețineți că, în acest stadiu, proiectul de contract nu este încă elaborat, iar INS nu își poate exprima opinia oficială. Totuși, odată ce proiectul trece la etapa Studiului de Fezabilitate & Fundamentare și este pregătit proiectul de clauze contractuale (Faza 1 a Etapei 3: Atribuirea PPP-ului), se recomandă ca reprezentanții INS să fie incluși în grupul de lucru al proiectului astfel încât aceștia să fie prezenți în cursul etapei de pregătire a proiectului, pentru a observa tratamentul statistic prezumat al proiectului. Trebuie clarificat faptul că, în toate etapele premergătoare semnării contractului, INS nu poate oferi un răspuns cu privire la tratamentul statistic al proiectului.

Care este rezultatul?

Împreună cu alte componente ale Studiului de Fezabilitate & Fundamentare, aceasta va contribui la fundamentarea deciziei de a trece la Etapa 3: Atribuirea PPP-ului, inclusiv lansarea procedurii de atribuire și impactul viitor prezumat al proiectului asupra datoriei publice și deficitului bugetar.

2.2.3.

Reconfirmarea și actualizarea Evaluării Tratamentului Statistic în Faza 1 a Etapei 3: Atribuirea PPP-ului

Odată ce este elaborat proiectul de contract de PPP sau de Concesiune, ar trebui efectuată pe baza acestuia o evaluare mai aprofundată a impactului proiectului de PPP sau de Concesiune asupra datoriei publice și a deficitului bugetar, anterior luării unei decizii de lansare a procedurii de atribuire.

Dacă, pe parcursul elaborării ulterioare a proiectului de PPP sau de Concesiune, acordul de PPP sau de Concesiune și termenii contractuali sunt modificați în ce privește oricare dintre aspectele (de exemplu, alocarea riscurilor) care pot influența tratamentul statistic al proiectului, evaluarea trebuie revalidată sau revizuită.

Obținerea evaluării tratamentului statistic anterior luării deciziei de lansare a procedurii de atribuire este responsabilitatea autorității contractante, iar în această etapă evaluarea pentru fiecare proiect de PPP sau de Concesiune poate fi realizată cu ajutorul consilierilor. Se recomandă ca INS să fie prezent pentru a observa tratamentul statistic timpuriu al proiectului în această etapă, pe baza proiectului de contract de PPP sau de Concesiune. Trebuie precizat că, în acest stadiu, INS poate asista, dar nu poate interveni, întrucât INS își poate da opinia oficială numai după semnarea contractului.

Ce?

Reconfirmarea și Actualizarea Evaluării Tratamentului Statistic în Faza 1 a Etapei 3: Atribuirea PPP-ului

Când?

Anterior deciziei de lansare a procedurii de atribuire, odată ce proiectul de documentație de atribuire este pregătit.

Care este obiectivul?

Se va stabili dacă și cum ar fi datoria publică și deficitul bugetar afectate de proiect și dacă aveți capacitatea de a efectua corecții cu privire la structura proiectului (dacă este necesar) anterior lansării procedurii de atribuire.

Cum?

1. Revizuirea rezultatelor evaluării intermediare a tratamentului statistic în Etapa 2: Pregătirea unui studiu de Fezabilitate & Fundamentare. Pe măsură ce proiectul de contract de PPP sau de Concesiune este gata, actualizați lista cu noi categorii pentru a include analiza proiectului de clauze contractuale pe baza SEC 2010, a MDBDP 2022 pentru contractul de Concesiune și a Ghidului privind Tratamentul Statistic al PPP- urilor (2016) pentru contractul de PPP.

2. Se recomandă să se informeze și să se împărtășească informațiile despre proiect cu INS pentru a obține o părere opțională din partea acestora. în această etapă nu se poate obține nicio opinie oficială din partea INS.

Cine este responsabil?

Autoritatea Contractantă, cu ajutorul consilierilor și a îndrumărilor din partea INS.

Este opțional, însă se recomandă ca UMIP să verifice dacă Autoritatea Contractantă a efectuat evaluarea tratamentului statistic în conformitate cu normele și informațiile disponibile. Rețineți că UMIP nu poate lua nicio decizie definitivă cu privire la tratamentul statistic al proiectului, ci mai degrabă poate verifica dacă evaluarea necesară a fost efectuată în mod corespunzător de către Autoritatea Contractantă.

Care este rezultatul?

Împreună cu alte componente ale studiului de fundamentare, aceasta va contribui la fundamentarea deciziei de lansare a procedurii de atribuire și a impact viitor prezumat al proiectului asupra datoriei publice și deficitului bugetar.

2.2.4.

Reconfirmarea și actualizarea Evaluării Tratamentului Statistic în Faza 4 a Etapei 3: Atribuirea PPP-ului

După finalizarea studiului de Fezabilitate & Fundamentare, elaborarea proiectului de contract de PPP sau de Concesiune și luarea deciziei de a trece la etapa de atribuire, proiectul de contract de PPP sau de Concesiune este pus la dispoziția potențialilor ofertanți ca parte a documentației de atribuire. întrucât, în această etapă autoritatea contractantă interacționează cu potențialii ofertanți și pot fi aduse anumite modificări la propunerea de alocare a riscurilor, orice modificări trebuie revalidate în ceea ce privește impactul lor asupra clauzelor proiectului de contract de PPP sau de Concesiune și asupra tratamentului statistic al proiectului. Dacă oricare dintre modificări influențează în mod negativ tratamentul statistic, acest lucru ar trebui să contribuie la fundamentarea consultărilor ulterioare cu potențialii ofertanți.

Rezultatul acestui proces de (re)validare a tratamentului statistic preconizat rezultat în cursul procedurii de atribuire va fi o verificare finală anterioară deciziei de semnare a contractului de PPP sau de Concesiune.

Ce

Reconfirmarea și actualizarea Evaluării Tratamentului Statistic în Faza 4 a Etapei 3: Atribuirea PPP-ului

Când

În cursul fazei de consultare și de atribuire.

Obiectiv

Actualizarea și finalizarea evaluării impactului preconizat al proiectului asupra datoriei publice și deficitului bugetar.

Cum

1. Actualizarea evaluării tratamentului statistic (Faza 1 a Etapei 3) pe baza dialogului cu ofertanții.

2. Verificarea tratamentului statistic preconizat înainte de a proceda la încheierea contractului de PPP sau de Concesiune.

Cine este responsabil

Autoritatea Contractantă, cu ajutorul consultanților și a îndrumărilor din partea INS.

Rezultat

Tratamentul statistic al proiectului.

2.2.5.

Evaluarea finală a tratamentului statistic în Faza 5 a Etapei 3: Atribuirea PPP-ului

Decizia privind tratamentul statistic al proiectului este luată de INS și, în ultimă instanță, de către Eurostat, dacă INS decide să se adreseze acestuia din urmă pentru avizare, pe baza contractului de PPP sau de Concesiune încheiat.*11) Autoritatea contractantă are obligația de a furniza o copie a contractului de PPP sau de concesiune semnat către INS în termen de 30 de zile de la semnarea contractului. INS ar trebui să analizeze documentația de PPP sau de Concesiune și să decidă dacă proiectul de PPP sau de Concesiune trebuie clasificat ca proiect în bilanț sau în afara bilanțului, în conformitate cu regulile statistice prevăzute în Sec 2010, MGDD și Ghidul Eurostat pentru Tratamentul Statistic al PPP-urilor/ EPEC.

*11) Eurostat poate modifica tratamentul contabil al unui proiect în cazul în care încadrarea inițială a proiectului se dovedește a fi greșită.

Totuși, întrucât contractul este deja încheiat, este tardiv a mai fi modificate clauzele contractului de PPP sau de Concesiune în vederea schimbării tratamentul său statistic. Prin urmare, este esențial să se efectueze o evaluare internă finală a tratamentului statistic preconizat anterior adoptării unei decizii de a încheia contractul de PPP sau de Concesiune.

Cu toate acestea, după cum s-a subliniat anterior, având în vedere că tratamentul statistic este probabil să fie un factor determinant pentru administrația publică română în decizia sa de a demara procedura de atribuire a PPP-ului și a concesiunii și de a încheia un contract de PPP sau de Concesiune, se recomandă prezența timpurie a INS. în plus, având în vedere că tratamentul statistic va fi verificat în cele din urmă de Eurostat, care este arbitrul final în această privință, INS are posibilitatea de a solicita punct de vedere ex-ante al Eurostat în cazul în care există incertitudini privind tratamentul statistic al contractului de PPP sau de Concesiune pe care nu le poate soluționa în etapa finală. Trebuie remarcat că, dacă INS decide să solicite punctul de vedere al Eurostat, această decizie trebuie luată în considerare în calendarul proiectului, deoarece primirea răspunsului de la Eurostat poate dura până la două luni, în timp ce, în conformitate cu legislația PPP-urilor, timpul disponibil pentru evaluare poate fi limitat. Rețineți că orice punct de vedere al INS/Eurostat în etapa precontractuală nu obligă în nici un fel autoritățile respective;tratamentul statistic oficial poate fi pronunțat numai după semnarea contractului.

În mod normal, decizia finală cu privire la tratamentul statistic rămâne valabilă pe întreaga durată a contractului de PPP sau de Concesiune. Totuși, dacă există modificări ale contractului de PPP sau de Concesiune ulterior semnării sale, este important să se analizeze dacă tratamentul statistic inițial al proiectului a fost afectat de aceste modificări și, în caz afirmativ, tratamentul statistic trebuie reevaluat pentru a reflecta aceste modificări. Prin urmare, chestiunea tratamentului statistic trebuie să fie, totodată, un factor avut în vedere cu ocazia adoptării deciziilor privind orice modificare a contractului de PPP sau de Concesiune.

Ce?

Evaluarea finală a tratamentului statistic în Faza 5 a Etapei 3: Atribuirea PPP-ului

Când?

După încheierea contractului de PPP sau de Concesiune.

Care este obiectivul?

Actualizarea și finalizarea evaluării efectului preconizat al proiectului asupra datoriei publice și deficitului bugetar.

Cum?

Copia contractului de PPP sau de Concesiune semnat va fi trimisă la INS pentru evaluarea finală a tratamentului statistic.

Cine este responsabil?

INS și Eurostat.

Care este rezultatul?

Tratamentul statistic al proiectului.

Figura 3: Evaluarea tratamentului statistic în procesul

de pregătire și de achiziție a PPP-urilor

În concluzie, în cadrul procesului de pregătire și de achiziție a proiectelor de PPP sau de Concesiune ar trebui să se evalueze tratamentul statistic:

1)

În mod preliminar, ca parte a studiului de prefezabilitate, pe baza informațiilor inițiale disponibile cu privire la proiect (de către autoritatea contractantă, în prezența INS);

2)

La început, ca parte a Studiului de Fundamentare, pe bază de informații mai detaliate cu privire la proiect și pe baza alocării propuse a riscurilor și, odată ce proiectul de contract de PPP sau de Concesiune este pregătit, anterior deciziei de a trece la etapa de atribuire și anterior lansării procedurii de atribuire (de către autoritatea contractantă cu sprijinul consilierilor și în prezența INS); și

3)

În timpul procedurii de atribuire, înainte de semnarea contractului, dacă se efectuează modificări ale dispozițiilor contractuale în timpul consultărilor cu potențialii ofertanți (de către Autoritatea Contractantă cu sprijinul consultanților și în prezența INS) și după semnarea versiunii finale a contractului de PPP sau de Concesiune (această etapă finală este reprezentată de evaluarea și tratamentul statistic oficial emis de către INS și, dacă INS solicită acest lucru, de către Eurostat).

2.3.

Consecințe privind pregătirea proiectelor de PPP și de Concesiune

Concentrarea excesivă asupra asigurării faptului că proiectul nu intră în bilanțul administrației publice poate dăuna pregătirii proiectului și poate determina administrația publică să utilizeze abordarea PPP-ului sau a Concesiunii în situații în care achizițiile publice tradiționale ar fi fost mai adecvate. în unele cazuri, este posibil să nu fie suficient de avantajoasă implicarea sectorului privat sau un proiect poate oferi un raport calitate-preț slab dacă este achiziționat sub formă de PPP sau de Concesiune, printre alte motive. în cele din urmă, și cel mai important, concentrarea excesivă asupra înregistrării extrabilanțiere poate crea iluzia suportabilității. Trebuie subliniat faptul că, indiferent de tratamentul statistic al unui proiect, un proiect de PPP sau de Concesiune implică angajamente financiare pe termen lung care afectează în mod inevitabil bugetul administrației publice.

Pentru mai multe informații si îndrumări cu privire la analiza suportabilității, vă rugăm să consultați Ghidul Național privind Evaluarea Suportabilității PPP-urilor