Decizia nr. 691/2024

Marian Enache

- președinte

Mihaela Ciochină

- judecător

Cristian Deliorga

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Laura-Iuliana Scântei

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Simina Popescu-Marin

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea concurenței nr. 21/1996 , excepție ridicată de Societatea Maspex România - S.R.L., cu sediul în Vălenii de Munte, județul Prahova, în Dosarul nr. 3.269/2/2015* al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 797D/2022.

2.

La apelul nominal răspund, pentru autoarea excepției, domnul Valentin Berea, avocat în cadrul Baroului București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, și doamna Andrada Rusan, avocat în cadrul Baroului București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. De asemenea, pentru partea Consiliul Concurenței, răspunde doamna Iulia Dăsculțu, inspector de concurență, cu delegație depusă la dosar. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul domnului Valentin Berea, avocatul autoarei excepției, care, cu titlu prealabil, solicită analiza posibilității conexării Dosarului nr. 797D/2022 cu Dosarul nr. 332D/2022, având același obiect. Președintele Curții precizează că, având în vedere stadiul diferit al soluționării dosarelor nr. 797D/2022 și nr. 322D/2022, acesta din urmă aflându-se în faza procedurală a redactării raportului, conexarea nu poate fi pusă în discuție.

4.

Pe fondul excepției de neconstituționalitate, avocatul autoarei excepției solicită admiterea criticilor de neconstituționalitate, formulate în raport cu dispozițiile

art. 21

și ale

art. 23 alin. (12) din Constituție , sens în care arată că este neconstituțională interpretarea extensivă a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 , dată de Consiliul Concurenței și de instanța judecătorească, conform căreia noțiunea de „decizie“ ar include și minuta care consemnează rezultatul deliberării Plenului Consiliului Concurenței. În susținerea acestei critici invocă aspecte din jurisprudența Curții Constituționale potrivit căreia, indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituțională hotărăște că numai o anumită interpretare este conformă cu

Constituția , prezumția de constituționalitate a textului se menține în această interpretare. Astfel, pentru respectarea principiului legalității, a accesului liber la justiție și a dreptului la un proces echitabil trebuie înlăturată interpretarea potrivit căreia minuta - act preparator - este echivalată deciziei Consiliului Concurenței - act administrativ, motivat, susceptibil de a fi contestat în justiție -, având în vedere și consecințele de ordin practic în ceea ce privește prescripția aplicării sancțiunii. Echivalarea minutei cu decizia creează premisele unei situații în care aplicarea sancțiunii nu poate fi considerată prescrisă. În schimb, interpretarea potrivit căreia doar decizia Consiliului Concurenței este actul apt să producă efecte juridice poate conduce la concluzia că aplicarea sancțiunii este prescrisă.

5.

În continuare, pentru autoarea excepției, doamna avocat Andrada Rusan arată că

Decizia Curții Constituționale nr. 58 din 26 ianuarie 2021 , prin care a fost soluționată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 , nu are incidență în prezenta cauză, deoarece a vizat o altă situație juridică. Arată că, în lumina dispozițiilor

art. 23 alin. (12) din Constituție

și ale

art. 7 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale , este interzisă aplicarea legii într-o manieră extensivă, contrară intereselor acuzatului.

Legea concurenței

și reglementările secundare în materia concurenței stabilesc expres că decizia este actul prin care se constată și se aplică sancțiunea pentru încălcarea dreptului concurenței, conținutul acestui act fiind clar reglementat. În aceste condiții, interpretarea extensivă a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 , în sensul asimilării minutei cu decizia, adaugă nepermis la lege și nu oferă predictibilitate subiecților vizați. Or, în reglementarea răspunderii contravenționale, asimilată răspunderii penale, statul este ținut de respectarea principiului legalității și nu poate extinde sfera de aplicabilitate a normei restrictive de drepturi pentru situații pretins similare sau pentru considerente de oportunitate ori care vizează administrarea justiției, având în vedere și regulile in malam partem și in dubio pro reo. De asemenea, susține încălcarea accesului liber la justiție și a dreptului la un proces echitabil, deoarece minuta de deliberare nu se comunică părților, nu prevede calea de atac, instanța judecătorească competentă în soluționarea acesteia și nici termenul în care poate fi exercitată. În esență, arată că, deși stabilește o sancțiune, minuta nu conferă celui sancționat posibilitatea de a o contesta.

6.

Reprezentanta Consiliului Concurenței solicită respingerea excepției, în principal, ca inadmisibilă, deoarece criticile de neconstituționalitate nu sunt îndreptate împotriva conținutului normativ al prevederilor legale ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate, ci se referă la o problemă de interpretare și de aplicare a acestor prevederi. În subsidiar, solicită respingerea excepției ca neîntemeiată, deoarece nu poate fi reținută critica potrivit căreia Înalta Curte de Casație și Justiție a interpretat extensiv prevederile

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 , conferind minutei de deliberare natura de act administrativ - decizie. Arată că minuta de deliberare este reglementată de legislația secundară privind autoritatea de concurență și de dispozițiile

art. 19 alin. (1) din Legea nr. 21/1996

care prevăd atribuția Consiliului Concurenței de a delibera și lua decizii în plen. La momentul deliberării, al cărei rezultat se consemnează în minută, are loc manifestarea de voință cu privire la constatarea sau nu a încălcării regulilor de concurență și se aplică sancțiunea aferentă. Un astfel de act nu are aptitudinea de a produce efecte juridice, ci el trebuie să îmbrace forma necesară, să fie motivat și comunicat părților. Precizează că în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că deliberarea este un moment important, însă aceasta nu metamorfozează minuta într-un act administrativ distinct, de sine stătător, apt să genereze efecte juridice, așa cum este decizia. Referitor la instituția prescripției aplicării sancțiunii, arată că aceasta sancționează pasivitatea autorității, iar autoritatea nu poate fi considerată pasivă la momentul deliberării. Depune note scrise.

7.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, sens în care arată că, în esență, criticile formulate vizează în mod clar aspecte privind interpretarea și aplicarea normei juridice de către instanța judecătorească în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

8.

Prin Încheierea din 18 februarie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.269/2/2015*, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea concurenței nr. 21/1996 . Excepția a fost ridicată de Societatea Maspex România - S.R.L., cu sediul în Vălenii de Munte, județul Prahova, într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unei decizii de sancționare, emisă de Consiliul Concurenței.

9.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că prevederile legale criticate referitoare la deciziile Consiliului Concurenței sunt neconstituționale, deoarece, în măsura în care sunt interpretate extensiv, în sensul asimilării minutei ce consemnează rezultatul deliberărilor Plenului Consiliului Concurenței în sfera de cuprindere a noțiunii de decizie a Consiliului Concurenței, acestea încalcă principiile legalității, procesului echitabil și liberului acces la justiție. Autoarea excepției face referire la cerințele de fond și formă pe care trebuie să le întrunească decizia de sancționare a Consiliului Concurenței, astfel cum acestea rezultă din

Legea nr. 21/1996

și din

Regulamentul

privind constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor de către Consiliul Concurenței, pus în aplicare prin

Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 668/2011 , precum și din considerentul (14) din Preambulul Directivei (UE) 2019/1 din 11 decembrie 2018 privind oferirea de mijloace autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și privind garantarea funcționării corespunzătoare a pieței interne, din care rezultă că actul prin care se constată și se sancționează încălcări ale legislației de concurență trebuie să îmbrace forma unei decizii motivate, comunicate și susceptibile de recurs judiciar. În aceste condiții, în măsura în care, printr-o interpretare extensivă, actele de sancționare ale Consiliului Concurenței nu ar fi limitate doar la decizii (acte motivate, comunicate, executorii și susceptibile de recurs judiciar), ci ar putea fi extinse și la minuta ce consemnează rezultatul deliberării Plenului Consiliului Concurenței (act care nu este reglementat expres în Legea concurenței, nu are caracter public, nu se comunică, nu este executoriu și nu poate fi supus recursului judiciar), regimul sancționator instituit nu îndeplinește condițiile de previzibilitate, transparență și neretroactivitate impuse de principiul constituțional al legalității.

10.

Interpretarea extensivă - conform căreia și minuta ar fi asimilabilă conținutului juridic avut în vedere de

art. 26 alin. (4) din Legea concurenței nr. 21/1996

- adaugă în mod nepermis la lege și, astfel, contravine vădit principiului legalității.

11.

Din perspectiva autoarei excepției, numai decizia - motivată, executorie, comunicată întreprinderii, susceptibilă de a fi atacată în termen de 30 de zile de la comunicare - poate reprezenta actul administrativ prin care se constată și se sancționează eventuale încălcări ale

Legii concurenței nr. 21/1996 , în timp ce minuta ce consemnează rezultatul deliberărilor Consiliului Concurenței - operațiune prealabilă și preparatorie deciziei - nu poate fi subsumată unei decizii de constatare și sancționare. Astfel, se arată că minuta nu este un act administrativ prin care să poată fi stabilită o sancțiune pentru nerespectarea prevederilor din

Legea concurenței , nu determină per se declanșarea niciunui drept procesual ori mecanism de contestare a consecințelor acesteia de către subiectul vizat. Astfel, asimilarea minutei unei veritabile decizii reprezintă și o încălcare a principiului constituțional fundamental al accesului la justiție, precum și a dreptului la un proces echitabil.

12.

În consecință, autoarea excepției susține că este neconstituțională orice interpretare extensivă a

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996

care, în cazul unor acte ori operațiuni preparatorii, precum minutele, ar avea drept rezultat atribuirea acelorași consecințe juridice ca în cazul deciziilor de sancționare stricto sensu, cu implicații în ceea ce privește soluția ce va fi dată cu privire la prescripția dreptului Consiliului Concurenței de a sancționa o întreprindere.

13.

În susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate aspecte din jurisprudența Curții Constituționale (spre exemplu,

Decizia nr. 233 din 7 aprilie 2021 ), a Curții Europene a Drepturilor Omului (spre exemplu, Hotărârea din 27 septembrie 2011, pronunțată în Cauza Menarini Diagnostics împotriva Italiei, paragrafele 38-42) și a Curții de Justiție a Uniunii Europene (Hotărârea din 21 ianuarie 2021, pronunțată în Cauza C-308/19 Consiliul Concurenței împotriva Whiteland Import Export - SRL).

14.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate, contrar

art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

15.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

16.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse de partea Consiliul Concurenței, susținerile avocaților autoarei excepției, susținerile reprezentantei Consiliului Concurenței, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

17.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

18.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 26 alin. (4) din Legea concurenței nr. 21/1996 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, care au următorul cuprins: „Deciziile Consiliului Concurenței sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual prin care se constată încălcarea prevederilor prezentei legi și se aplică sancțiunile corespunzătoare, se dispun măsurile necesare restabilirii mediului concurențial, se soluționează plângerile formulate în baza dispozițiilor prezentei legi, precum și cererile și notificările privind concentrările economice.“

19.

În opinia autoarei excepției, prevederile legale criticate încalcă dispozițiile din

Constituție cuprinse în art. 21

privind accesul liber la justiție și

art. 23 alin. (12)

potrivit cărora „Nicio pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condițiile și în temeiul legii“.

20.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, prin criticile formulate, se susține încălcarea dispozițiilor

art. 21

și ale

art. 23 alin. (12) din Constituție , în măsura în care prevederile

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996

referitoare la deciziile Consiliului Concurenței sunt interpretate extensiv, în sensul asimilării minutei ce consemnează rezultatul deliberărilor Plenului Consiliului Concurenței în sfera de cuprindere a noțiunii de decizie a Consiliului Concurenței.

21.

Sub acest aspect, Curtea constată că, în realitate, ceea ce a determinat ridicarea excepției de neconstituționalitate este modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 , iar criticile formulate nu evidențiază o reală contradicție între textele de lege care formează obiectul excepției și dispozițiile din

Legea fundamentală

invocate.

22.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că interpretarea normelor de lege este operațiunea de stabilire a conținutului și a sensului la care acestea se referă și este o etapă absolut necesară în vederea aplicării corecte a legii la situația de fapt concretă din cauză, instanța de judecată fiind ținută să aplice în acest scop metodele de interpretare a normelor juridice. Așa cum a stabilit Curtea Constituțională în mod constant în jurisprudența sa, interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii. Totodată, Curtea a statuat că, în conformitate cu principiile enunțate în teoria generală a dreptului, norma juridică se interpretează în mod sistematic, prin coroborare cu alte dispoziții normative care țin de aceeași instituție juridică sau de aceeași ramură de drept. Rațiunea procedeelor sistematice de interpretare se întemeiază pe natura sistemică a ansamblului normelor de drept, în care normele se află într-o legătură funcțională, caracteristică elementelor unei structuri. Așa fiind, fiecare normă se completează prin celelalte și își dezvăluie întregul sens în cadrul sistemului de norme care este dreptul. În acest context, norma criticată nu poate fi privită în mod individual, izolat, ci se va interpreta în mod sistematic, prin coroborare cu celelalte prevederi normative din actul în care se regăsește (a se vedea în acest sens

Decizia nr. 144 din 13 martie 2019 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 292 din 16 aprilie 2019, paragraful 68). De asemenea, în ipoteza în care ar subzista o greșită interpretare și aplicare a legii, aceasta poate fi remediată prin recurgerea la controlul judiciar, iar acceptarea unui punct de vedere contrar ar echivala cu încălcarea competenței instanțelor judecătorești, Curtea Constituțională exercitând competențe specifice acestora, transformându-se din instanță constituțională în una de control judiciar (a se vedea în acest sens și

Decizia nr. 276 din 10 mai 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 28 iulie 2016, paragrafele 20 și 21, sau

Decizia nr. 2 din 18 ianuarie 2018 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 399 din 9 mai 2018, paragraful 19).

23.

În consecință, problema de drept invocată de autoarea excepției de neconstituționalitate și dedusă spre soluționare Curții Constituționale este în realitate una de interpretare și de aplicare a normelor de lege la situația individualizată a speței, iar clarificarea împrejurărilor cauzei și determinarea prevederilor de lege incidente revin competenței exclusive a instanțelor de judecată învestite cu soluționarea litigiilor, precum și, eventual, a instanțelor de control judiciar, nefiind de resortul contenciosului constituțional. În cazul în care practica judiciară vădește o interpretare neunitară,

Constituția , prin

art. 126 alin. (3) , atribuie Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar nu Curții Constituționale, competența de a stabili interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești.

24.

Având în vedere că, potrivit

art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, iar nu asupra modului de interpretare și aplicare a legii în concret la o cauză, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 , astfel cum a fost formulată, este inadmisibilă, urmând să fie respinsă ca atare.

25.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 26 alin. (4) din Legea concurenței nr. 21/1996 , excepție ridicată de Societatea Maspex România - S.R.L., cu sediul în Vălenii de Munte, județul Prahova, în Dosarul nr. 3.269/2/2015* al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 decembrie 2024.