Decizia nr. 753/2026

Dosar nr. 302/35/2024

Președinte:

Luiza Maria Păun

- judecător

Andreea Bercaru

- judecător

Andreea Marchidan

- judecător

Lucreția Mihu

- magistrat-asistent

Pe rol soluționarea cauzei având ca obiect recursurile formulate de pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale și Ministerul Finanțelor, reprezentat de DGRPF Cluj-Napoca prin AJFP Bihor, împotriva

Sentinței nr. 228/CA/2024 - P.I . din data de 2 decembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, și de pârâtul Ministerul Sănătății împotriva Încheierii din data de 7 octombrie 2024, ambele pronunțate de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, și împotriva aceleiași sentințe.

Dezbaterile și concluziile părților au avut loc în ședința publică de la termenul de judecată din data de 3 februarie 2026, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când Înalta Curte, având nevoie de timp pentru a delibera, dar și pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea soluției pentru astăzi, 11 februarie 2026, când, în aceeași compunere, a hotărât următoarele:

ÎNALTA CURTE

Asupra recursurilor de față:

1.

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal cu nr. 302/35/2024 la data de 27.06.2024, astfel cum a fost precizată, reclamanta (...) Romania - S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâții

Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale, Ministerul Finanțelor, reprezentat de DGRPF Cluj-Napoca, prin AJFP Bihor, și Ministerul Sănătății anularea în parte a actelor administrative cu caracter normativ contestate, după cum urmează:

1.

anularea Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

din

anexa nr. 1.2

- Anexa asigurat din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ din

Ordinul nr. 1.948/979/819/2020 , respectiv mențiunea: „Facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.“;

2.

anularea Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

din

anexa nr. 1.2

- Anexa asigurat din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ din

Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020 , respectiv mențiunea: „Facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.“;

3.

anularea Notei din

anexa nr. 1.1

- Anexa angajator, secțiunea A - Alte date de identificare a plătitorului din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 118 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ din

Ordinul nr. 203/207/188/2021 , respectiv mențiunile: „Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea

art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal , pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor.

Pentru stabilirea ponderii de cel puțin 80% din cifra de afaceri totală, care reprezintă condiție pentru acordarea facilităților fiscale în domeniul construcțiilor, raportarea se va face la anul calendaristic.

În cazul angajatorilor care îndeplinesc condițiile prevăzute la

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal , facilitățile fiscale referitoare la reducerea cotei de contribuție asiguratorie pentru muncă și la scutirea de la plata contribuțiilor de asigurări sociale, aferente condițiilor deosebite de muncă sau condițiilor speciale de muncă, se aplică numai cu respectarea prevederilor din domeniul ajutorului de stat, după aprobarea schemei de ajutor.“;

4.

anularea Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

din

anexa nr. 1.2

- Anexa asigurat, secțiunea B, pct. B.1, din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ din

Ordinul nr. 203/207/188/2021 , respectiv mențiunea: „Facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.“;

5.

anularea Notei din anexa nr. 1.1 - Anexa angajator, secțiunea A - Alte date de identificare a plătitorului din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 118 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ din

Ordinul nr. 152/153/375/2022 , mențiunile: „Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea

art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal , pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor.

Pentru stabilirea ponderii de cel puțin 80% din cifra de afaceri totală, care reprezintă condiție pentru acordarea facilităților fiscale în domeniul construcțiilor, raportarea se va face la anul calendaristic.

În cazul angajatorilor care îndeplinesc condițiile prevăzute la

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal , facilitățile fiscale referitoare la reducerea cotei de contribuție asiguratorie pentru muncă și la scutirea de la plata contribuțiilor de asigurări sociale, aferente condițiilor deosebite de muncă sau condițiilor speciale de muncă, se aplică numai cu respectarea prevederilor din domeniul ajutorului de stat, după aprobarea schemei de ajutor.“;

6.

anularea Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

din anexa nr. 1.2 - Anexa asigurat, secțiunea B, pct. B.1, din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 118 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ din

Ordinul nr. 152/153/375/2022 , respectiv mențiunea: „Facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.“ La data de 7.10.2024, reclamanta a depus o precizare de acțiune, prin care a arătat că solicită admiterea acțiunii și pentru considerentul că ordinele contestate nu respectă principiul ierarhiei normelor juridice, prevăzut de

art. 4 din Legea nr. 24/2000 .

2.

Soluția instanței de fond Prin Încheierea din data de 7 octombrie 2024, Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale și Ministerul Sănătății, invocată de aceștia prin întâmpinare, dar și excepțiile lipsei de obiect, raportat la capetele de cerere 1 și 2, invocată prin întâmpinare de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale, și lipsei de interes, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății, în cadrul întâmpinării sale, tot ca neîntemeiate.

Prin Sentința nr. 228/CA/2024 - P.I. din data de 2 decembrie 2024, Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată; a anulat în parte

ordinele comune emise de pârâți nr. 1.942/979/819/2020 ,

nr. 2.814/1.536/1.806/2020 ,

nr. 203/207/188/2021

și

nr. 152/153/375/2022

în ceea ce privește mențiunea „Facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.“, cuprinsă în nota privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor din secțiunea B a

anexei nr. 1.2

- Anexa asigurat, din

anexa nr. 6

a fiecărui ordin; a anulat în parte

ordinele comune emise de pârâți nr. 203/207/188/2021

și

nr. 152/153/375/2022

în ceea ce privește nota din secțiunea A a

anexei nr. 1.1

- Anexa angajator din

anexa nr. 6

a fiecărui ordin, referitoare la modul de determinare a ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, fără cheltuieli de judecată, acestea urmând a fi solicitate pe cale separată.

3.

Cererile de recurs deduse judecății

3.1.

Recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătății Pârâtul Ministerul Sănătății a formulat recurs atât împotriva Încheierii din data de 7 octombrie 2024, cât și împotriva sentinței, prin care a solicitat casarea sentinței și a încheierii atacate, și rejudecând cauza, admiterea excepției lipsei calității procesuale a Ministerului Sănătății, cu respingerea cererii ca fiind făcută împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele:

Potrivit

art. 425 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură civilă , motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță la pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității hotărârii, considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Potrivit soluției recurate, instanța a soluționat cauza pe fond, ceea ce presupune că a respins excepțiile invocate de pârâte, fără să motiveze respingerea acestora.

Instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății, asupra excepției inadmisibilității și netimbrării cererii. Deși a reținut în considerentele hotărârii recurate invocarea excepțiilor de către pârâtul Ministerul Sănătății, nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra acestora. Astfel, nu se poate stabili dacă au fost respectate principiul contradictorialității și dreptul pârâtului la apărare, ca parte componentă a dreptului la un proces echitabil, desfășurat cu respectarea tuturor garanțiilor procesuale și a principiilor care guvernează procesul civil.

Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că, în lipsa dispoziției instanței de respingere/încuviințare a excepțiilor invocate, nu se poate stabili dacă au fost respectate principiul contradictorialității și dreptul părții la apărare, ca parte componentă a dreptului la un proces echitabil, desfășurat cu respectarea tuturor garanțiilor procesuale și a principiilor care guvernează procesul civil, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii. (Decizia nr. 3.730 din 17 iunie 2021, pronunțată de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție).

În mod eronat a respins instanța de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății. Cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea unor acte administrative care nu sunt emise de Ministerul Sănătății. Or, admiterea cererii de chemare în judecată în totalitate față de Ministerul Sănătății este o evidentă eroare, ordinele contestate fiind emise de Ministerul Finanțelor Publice, iar Ministerul Sănătății a avut doar calitatea de coinițiator pentru anumite domenii de competență; normele a căror anulare o cere reclamanta nu intră în domeniul de competență al Ministerului Sănătății, având în vedere că normele reglementează determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, iar entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României, respectiv nota din secțiunea B a

anexei nr. 1.2

- Anexa asigurat din

anexa nr. 6

a fiecărui ordin. Temeiul ordinelor contestate este

art. 147 alin. (17) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal , iar punerea în aplicare a

Codului fiscal

se face de către Ministerul Finanțelor Publice si nu intră în sfera de reglementare a Ministerului Sănătății.

În mod eronat a reținut instanța de fond că instituirea prin ordinele în discuție a unor cerințe pentru acordarea facilității fiscale diferite din punctul de vedere al conținutului (și anume restrictive) față de cele stabilite prin legea în executarea căreia au fost emise (respectiv

Legea nr. 227/2015 ) determină nelegalitatea lor, întrucât au fost stabilite cu nesocotirea principiului ierarhiei actelor normative, cuprins în

art. 4 alin. (3) ,

art. 77

și

art. 78 din Legea nr. 24/2000 .

Cu privire la faptul că ordinele comune contestate sunt nelegale, în sensul că adaugă, modifică ori interpretează în mod discreționar dispoziția legală primară, fiind emise fără a se respecta principiul rangului legislativ, se arată că textele contestate nu adaugă la lege, întrucât conținutul lor nu reprezintă o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilităților fiscale, ci derivă din condițiile deja instituite în norma primară, având doar rolul de a clarifica modul în care trebuie să se procedeze în cazul salariaților detașați în țară sau străinătate. Or, după cum se poate observa, normele primare nu intră în sfera de reglementare a Ministerului Sănătății.

La fundamentarea acestuia s-a avut în vedere că pe parcursul implementării măsurilor de sprijin al sectorului construcțiilor, statuate prin modificarea

art. 60 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal , cu modificările și completările ulterioare, au reieșit o serie de disfuncționalități, îndeosebi cu privire la modul în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin, nefiind reglementată situația societăților comerciale nou-înființate, respectiv înregistrate la registrul comerțului începând cu luna ianuarie 2019 și pentru că nu se preciza posibilitatea stabilirii unui mecanism unitar de calcul al cifrei de afaceri pe baza căruia să se aplice facilitățile fiscale.

La adoptarea actului normativ primar s-a avut în vedere și impactul socioeconomic pe care urma să îl aibă acordarea acestor măsuri de sprijin și a rezultat că acesta este un impact pozitiv, întrucât vor fi stimulate investițiile și creșterea economiei sustenabile și, de asemenea, volumul de activitate din sectorul construcțiilor se va majora și, implicit, contribuția acestei ramuri la crearea produsului intern brut. Așadar, raportat la oportunitatea modificării formularului de declarație 112, elaborarea actelor administrative cu caracter normativ a fost determinată de lege și celelalte acte normative ca urmare a modificărilor legislative adoptate de Parlamentul României și de Guvernul României, în domeniul protecției sociale.

În drept, au fost invocate prevederile

art. 488 alin. (1) pct. 6

și

8 din Codul de procedură civilă .

3.2.

Recursul formulat de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale a formulat recurs împotriva sentinței, prin care a solicitat admiterea acestuia și casarea sentinței recurate în sensul respingerii acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele:

Recurentul a arătat că, în sensul jurisprudenței instanței europene, deși motivarea se examinează în raport cu circumstanțele fiecărei cauze, hotărârea trebuie să cuprindă un răspuns specific și explicit la problemele decisive pentru procedura în cauză (Hotărârea CEDO din 15 martie 2007 în Cauza Gheorghe contra României).

Privitor la excepția lipsei calității procesuale pasive se arată că instanța de fond în mod eronat a reținut faptul că recurentul are calitate în prezenta cauză, deoarece este emitent al actului administrativ atacat. Lipsa calității procesuale pasive a recurentului este întemeiată pe dispozițiile

HG nr. 34/2009

privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere că Ministerul Finanțelor Publice se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care aplică strategia și Programul de guvernare în domeniul finanțelor publice. Ministerul Finanțelor Publice aplică Programul de guvernare și contribuie la elaborarea și implementarea strategiei în domeniul finanțelor publice, în exercitarea administrării generale a finanțelor publice, asigurând utilizarea pârghiilor financiare, în concordanță cu cerințele economiei de piață și pentru stimularea inițiativei operatorilor economici.

Ministerul Finanțelor Publice îndeplinește funcția de strategie, prin care se asigură, în conformitate cu politica financiară a Guvernului și cu normele Uniunii Europene, elaborarea strategiei în domeniile de activitate specifice ministerului: fiscal, bugetar, contabilitate publică, reglementări contabile, datorie publică, audit public intern, managementul investițiilor publice, domenii reglementate specific, de reglementare și sinteză, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar pentru realizarea obiectivelor strategice în domeniul finanțelor publice, de concepție bugetară și fiscală.

Potrivit

Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată , politica fiscal-bugetară se derulează pe baza următoarelor principii: principiul transparenței în ceea ce privește stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare și derularea politicii fiscale și bugetare, principiul stabilității, principiul responsabilității fiscale, principiul echității, principiul eficienței și principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice. Potrivit acestor principii, Guvernul are obligația de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent și de a gestiona resursele și obligațiile bugetare, precum și riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziției fiscale pe termen mediu și lung, precum și predictibilitatea politicii fiscal-bugetare pe termen mediu, în scopul menținerii stabilității macroeconomice.

În calitate de coinițiator, competența a fost limitată, constând doar în completarea anexelor acestor ordine care făceau referire la tipurile de asigurați din sistemul public de pensii și la datele pe baza cărora se putea constitui stagiul de cotizare și se putea calcula punctajul aferent pensiei din acest sistem. Ca urmare, avizul dat făcea strict referire la domeniul de competență al acestuia.

Pe fondul cauzei, se arată că modificările legislative care au intervenit și au vizat acordarea de facilități fiscale acestor categorii de salariați au avut în vedere Acordul dintre Guvernul României și Federația Patronatelor Societăților din Construcții, semnat la data de 29 noiembrie 2018, privind măsuri pentru o creștere economică sustenabilă a României, bazată pe investiții, în următorii 10 ani.

Prin acest acord, sectorul construcțiilor a fost declarat sector prioritar, de importanță națională pentru economia românească pe următorii 10 ani, începând cu 1 ianuarie 2019, reprezentând, totodată, unul dintre domeniile prioritare pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Programul de guvernare.

Totodată, în preambulul

OUG nr. 114/2018

se precizează că activitatea de construcții este decisivă pentru realizarea proiectelor de investiții publice și private, având în vedere că în ultimii ani sectorul construcțiilor s-a confruntat cu dificultăți legate de asigurarea cu forță de muncă specializată și de o concurență neloială.

Pentru punerea în aplicare a prevederilor acordului s-au creat premisele pentru completarea cadrului normativ de nivel primar cu posibilitatea de a reglementa prin hotărâre a Guvernului niveluri ale salariului minim brut pe țară garantat în plată diferențiate pe domenii de activitate, unul dintre obiective fiind combaterea muncii la negru și, totodată, stoparea perpetuării dificultăților legate de asigurarea cu forță de muncă specializată în domeniul construcțiilor.

Instanța de fond nu a luat în considerare faptul că pachetul de măsuri implementat prin

OUG nr. 114/2018

(facilitățile fiscale și creșterea nivelului salariului minim brut lunar la 3.000 lei) care au vizat domeniul construcțiilor are ca obiectiv principal sprijinul social al personalului din acest sector printr-un salariu minim crescut, păstrând lucrătorii din România și stimularea reîntregirii familiei prin determinarea lucrătorilor care au părăsit România să se întoarcă în țară. Ca atare, faptul că facilitățile fiscale acordate persoanelor fizice angajate în domeniul construcțiilor, prevăzute la

pct. 5 al art. 60

și

art. 154 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal , cu modificările și completările ulterioare, doar pentru societățile de construcții care desfășoară activitate pe teritoriul României se justifică în mod direct prin criterii obiective, care se referă la atragerea și menținerea forței de muncă în România pentru acest sector prioritar al economiei naționale, raportat la cele acordate în alte state membre ale Uniunii Europene.

În

Codul fiscal

sunt reglementate condițiile cumulative necesare acordării facilităților fiscale, iar prin dispozițiile

art. 60 pct. 5 lit. d)

și

art. 147 alin. (17)

din același act normativ s-a prevăzut că pentru aplicarea scutirii se vor avea în vedere instrucțiunile de completare a formularului 112, instrucțiuni care se stabilesc prin ordin comun al ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății. Prin urmare, ordinele comune date în aplicarea

art. 147 alin. (17) din Codul fiscal

trebuie să conțină toate informațiile necesare completării corecte a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, astfel încât aceasta să asigure instrucțiuni cât mai clare pentru fiecare informație cuprinsă în actul normativ primar, respectiv în

Codul fiscal , deci și din perspectiva modalității de acordare a facilităților fiscale prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2)

din actul normativ menționat.

Astfel, prevederile din instrucțiunile la ordinele comune ale ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății, precum și mecanismul de calcul al cifrei de afaceri precizat la

anexa nr. 6 , ce au temei legal reglementat la

art. 60 pct. 5 lit. d) din Codul fiscal , sunt parte componentă a condițiilor cumulative de aplicare a facilității fiscale. Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că prevederile din ordinele menționate în legătură cu acest aspect nu adaugă la lege, întrucât nu reprezintă o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilităților fiscale, ci derivă din acestea și au doar rolul de a clarifica, în concordanță cu intenția legislativă, modul în care trebuie să se procedeze în cazul salariaților care desfășoară activitate în domeniul construcțiilor.

Ordinul ministrului finanțelor, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 203/207/188/2021

și

Ordinul nr. 152/153/375/2022

pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, respectiv notele din

anexa 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, pct. II Completarea declarației,

anexa 1.1 , secțiunea A - Date privind angajatorii care aplică prevederile

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal

referitoare la calculul cifrei de afaceri potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză au fost emise în aplicarea

art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal

și nu sunt acte subsecvente Ordinului CNSP nr. 239/24.07.2019, așa cum în mod eronat a reținut instanța de fond.

În mod eronat instanța de fond a considerat dispozițiile notei din

anexa 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, pct. II Completarea declarației,

anexa 1.1 , secțiunea A - Date privind angajatorii care aplică prevederile

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal

ca fiind acte subsecvente Ordinului CNSP nr. 239/24.07.2019, deoarece simpla referire la acest ordin nu îi determină calitatea de act subsecvent. În conformitate cu dispozițiile

art. 77 din Legea nr. 24/2000, republicată , ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

În drept, au fost invocate dispozițiile

art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă .

3.3.

Recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanțelor, reprezentat de DGRPF Cluj-Napoca, prin AJFP

Pârâtul Ministerul Finanțelor, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Cluj-Napoca, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței recurate în ceea ce privește anularea actelor atacate și, pe cale de consecință, respingerea acțiunii formulate de reclamantă.

În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele:

Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Instanța de fond face niște afirmații contradictorii, întrucât, deși admite că aceste ordine sunt emise în vederea clarificării normei primare, cu toate acestea, le anulează.

În vederea aplicării scutirii, având ca temei prevederile

art. 60 pct. 5 lit. e) din Legea nr. 227/2015 , cu modificările și completările ulterioare, s-a procedat la includerea în instrucțiunile de completare a formularului 112 a detaliilor referitoare la aplicarea scutirilor fiscale, conform prevederilor legale primare și corespunzător intenției legiuitorului și a acordului care a stat la baza reglementării măsurii.

Astfel, din interpretarea dispozițiilor legale antemenționate reiese că respectivele note din anexele la ordinele comune nu adaugă la lege, ci vin să expliciteze modalitatea în care se poate acorda scutirea instituită de

art. 60 din Codul fiscal .

Așadar, chiar dacă norma de rang superior nu se referă în mod expres la ponderea cifrei de afaceri, acest fapt nu poate echivala cu o încălcare a prevederilor

Codului fiscal

prin norma de rang inferior, norma din ordinele comune nefăcând altceva decât să explice și să precizeze ce se va întâmpla în cazul aplicării acestei prevederi de nivel primar.

Concluzionând, prevederile din ordinele contestate nu încalcă prevederile legislației primare,

Codul fiscal

având prevederi cu un caracter general în materia facilităților fiscale, iar ordinele având rolul de a clarifica anumite aspecte, respectiv modalitatea în care se poate acorda scutirea instituită de

art. 60 din Codul fiscal .

În ceea ce privește revocarea notelor din cuprinsul

anexei nr. 6 din ordinele comune nr. 1.942/979/819/2020 ,

nr. 2.814/1.536/1.806/2020 ,

nr. 203/207/188/2021

și

nr. 152/153/375/2022

se arată că acordarea facilităților fiscale, astfel cum sunt reglementate la

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal , a avut la bază Acordul dintre Guvernul României și Federația Patronatelor Societăților din Construcții, potrivit căruia sectorul construcții este declarat „sector prioritar de importanță națională pentru economia românească pe următorii 10 ani, începând cu 1.01.2019“. Astfel, în spiritul acestui acord, intenția legislativă de acordare a facilităților fiscale a avut în vedere faptul că activitatea de construcții este decisivă pentru realizarea proiectelor de investiții publice și private. De asemenea, printre obiectivele acordului, concretizate sub aspect fiscal cu acordarea unor facilități fiscale angajaților din sectorul construcții, s-a aflat și combaterea dificultăților cu care se confruntă acest sector în asigurarea forței de muncă specializată.

În acest context, pachetul de măsuri implementat prin

OUG nr. 114/2018

(facilitățile fiscale și creșterea nivelului salariului minim brut lunar la 3.000 lei), care au vizat domeniul construcțiilor, are ca obiectiv principal sprijinul social al personalului din acest sector printr-un salariu minim crescut, păstrând lucrătorii din România, și stimularea reîntregirii familiei prin determinarea lucrătorilor care au părăsit România să se întoarcă în țară. Ca atare, faptul că facilitățile fiscale sunt acordate persoanelor fizice angajate în domeniul construcțiilor prevăzute la

pct. 5 al art. 60 ,

art. 138

și

art. 154 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal , cu modificările și completările ulterioare, doar pentru societățile de construcții care desfășoară activitate pe teritoriul României, se justifică în mod direct prin criterii obiective, care se referă la atragerea și menținerea forței de muncă în România pentru acest sector prioritar al economiei naționale, raportat la cele acordate în alte state membre ale Uniunii Europene.

În temeiul prevederilor

art. 60 pct. 5 lit. d) din Legea nr. 227/2015 , astfel cum a fost modificată prin

OUG nr. 114/2018 , preluarea în ordinele comune a detaliilor privind mecanismul cifrei de afaceri reglementat prin acestea, precum și condițiile de aplicare a facilităților fiscale acordate potrivit

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal

clarifică modul de completare a declarației, venind astfel în sprijinul utilizatorilor formularului. Textul notelor contestate nu instituie alte condiții suplimentare pentru acordarea facilităților fiscale, ci aduce numai clarificări asupra modului de calcul al cifrei de afaceri.

De altfel, prin dispozițiile

art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, se precizează că un act normativ poate cuprinde reglementări și din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act, articol încălcat de instanța de fond.

Ordinele comune anulate de instanța de fond nu adaugă la lege, întrucât nu reglementează o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilităților fiscale, ci au rolul doar de a clarifica modul în care trebuie să se calculeze cifra de afaceri în vederea aplicării facilității fiscale.

În

Codul fiscal

sunt reglementate condițiile cumulative necesare acordării facilităților fiscale, iar prin dispozițiile

art. 60 pct. 5 lit. d)

și ale

art. 147 alin. (17)

din același act normativ se prevede că pentru aplicarea scutirii se vor avea în vedere instrucțiunile de completare a formularului 112, instrucțiuni care se stabilesc prin ordin comun al ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și al ministrului sănătății.

Rezultă că ordinul comun trebuie să conțină toate informațiile necesare completării corecte a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, astfel încât acesta să asigure instrucțiuni cât mai clare pentru fiecare informație cuprinsă în actul normativ primar, respectiv în

Codul fiscal , deci și din perspectiva modalității de acordare a facilităților fiscale prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2)

din actul normativ menționat, dispoziții legale încălcate de instanța de fond.

Trebuie menționat și faptul că, potrivit prevederilor

art. 13 alin. (2) din Codul de procedură fiscală , la stabilirea voinței legiuitorului, organul fiscal va ține seama de scopul emiterii actului normativ astfel cum acesta reiese din documentele publice ce însoțesc actul normativ în procesul de elaborare, dezbatere și aprobare.

În același timp, rezultă că textul contestat a fost emis cu respectarea legislației și în concordanță cu dispozițiile

Legii nr. 24/2000, republicată , referitoare la ierarhia actelor normative, având rolul de a clarifica modul de completare a declarației de mai sus fără a adăuga/modifica sau interpreta prevederile legii primare.

Astfel, din interpretarea dispozițiilor legale antemenționate reiese că respectivele note din anexele la ordinele comune nu adaugă la lege, ci vin să expliciteze modalitatea în care se poate acorda scutirea instituită de

art. 60 din Codul fiscal .

Așadar, chiar dacă norma de rang superior nu se referă în mod expres la ponderea cifrei de afaceri, acest fapt nu poate echivala cu o încălcare a prevederilor

Codului fiscal

prin norma de rang inferior, norma din ordinele comune nefăcând altceva decât să explice și să precizeze ce se va întâmpla în cazul aplicării acestei prevederi de nivel primar.

În ceea ce privește Sentința nr. 3/5.01.2022, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, rămasă definitivă prin Decizia nr. 1.801/30.03.2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, se arată că, potrivit

art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ au putere numai pentru viitor.

În drept, au fost invocate dispozițiile

art. 488 alin. (1) pct. 6

și

8 din Codul de procedură civilă .

4.

Apărările formulate în cauză

4.1.

Întâmpinarea depusă de reclamanta (...) Romania - S.R.L.

Reclamanta (...) Romania - S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția rămânerii fără interes în formularea recursurilor privitor la petitele 1-4 din acțiunea introductivă de instanță, iar, în rest, respingerea acestora ca nefondate.

În motivarea întâmpinării s-au arătat următoarele:

Raportat la excepția rămânerii fără interes reclamanta a arătat că prin

Sentința nr. 1.321/2024

pronunțată, în ședința publică din 15/07/2024 în Dosarul nr. 7.335/2/2023, Curtea de Apel București a dispus admiterea în parte a cererii și anularea parțială a secțiunii B.1 din

anexa nr. 1.2 , ce se regăsește în

anexa nr. 6

a

Ordinului nr. 1.942/979/819/2020 , emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României; a notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor, ce se regăsește în secțiunea B.1 din

anexa nr. 1.2

ce se regăsește în

anexa nr. 6

a

Ordinului nr. 2.814/1.536/1.806/2020 , emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României; a notei din secțiunea A,

anexa nr. 1.1 , ce se regăsește în

anexa nr. 6 a Ordinului nr. 203/207/188/2021 , emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că, potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea

art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal , pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizată din întreaga activitate. (Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor.); a notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor, ce se regăsește în secțiunea B.1 din

anexa nr. 1.2

din

anexa nr. 6 a Ordinului nr. 203/207/188/2021 , emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește faptul că facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.

Sentința nr. 1.321/2024

a rămas definitivă ca urmare a pronunțării Deciziei nr. 4.694 /2025 de Înalta Curte de Casație și Justiție în ședința publică din 15/10/2025.

Problematica soluționată corespunde petitelor 1-4 din acțiunea introductivă în cauza pendinte. Or, în condițiile în care demersul judiciar al recurentei-pârâte viza schimbarea soluției instanței de fond din cauza pendinte, în ceea ce privește anularea aceluiași ordin, ce a fost anulat în dosarul menționat, recurenta-pârâtă nu mai poate obține un folos practic prin soluționarea prezentei cereri de recurs, aceasta rămânând fără interes, iar, pe de altă parte, nu se poate solicita anularea unui act anulat printr-o hotărâre definitivă.

Conform dispozițiilor

art. 32 alin. (1) lit. d)

și

art. 33 din Codul de procedură civilă , una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile rezidă în justificarea unui interes, iar interesul de a acționa trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce învestește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil pe tot parcursul soluționării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acțiunii sau formulării căii de atac.

Drept urmare, în condițiile în care în privința următoarelor acte administrative cu caracter normativ contestate, respectiv:

Ordinul nr. 1.942/979/819/2020

pentru aprobarea modelului publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 426 din 21 mai 2020 (în vigoare de la 21 mai 2020 până la 31 octombrie 2020);

Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020

pentru aprobarea modelului publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1005 din 29 octombrie 2020 (în vigoare de la 1 noiembrie 2020 până la 18 februarie 2021);

Ordinul nr. 203/207/188/2021

pentru aprobarea modelului publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 174 din 19 februarie 2021 (în vigoare de la 19 februarie 2021 până la 16 februarie 2022) criticile de nelegalitate au fost definitiv tranșate, iar prevederile contestate au fost anulate prin

Sentința nr. 1.321/2024 , recurenții-pârâți nu mai justifică un interes în promovarea și susținerea recursului de față, întrucât, indiferent de soluția dată, actele administrative cu caracter normativ contestate au fost anulate printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Pe fond, se arată că prin cererile de recurs formulate, recurenții-pârâți au invocat, în esență, aceleași (următoare) critici: acordarea de facilități fiscale a avut în vedere Acordul dintre Guvernul României și Federația Patronatelor Societăților din Construcții din 29 noiembrie 2018, prin care sectorul construcțiilor a fost declarat sector prioritar, de importanță națională pentru economia românească pe următorii 10 ani, începând cu 1 ianuarie 2019; prevederile din instrucțiunile la ordinele comune, precum și mecanismul de calcul al cifrei de afaceri sunt parte componentă a condițiilor cumulative de aplicare a facilității fiscale; instanța nu a avut în vedere faptul că prevederile din ordinele comune nu adaugă la lege, întrucât nu reprezintă o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilității fiscale, ci derivă din acestea și au doar rolul de a clarifica, în concordanță cu intenția legislativă, modul în care trebuie să se procedeze în cazul salariaților care desfășoară activitate în domeniul construcțiilor.

Intimata a arătat că prin cererile de recurs formulate, recurenții-pârâți nu au adus nicio critică - pertinentă și concludentă - aptă să contracareze motivele care au stat la baza pronunțării sentinței recurate.

Având în vedere faptul că prevederile

Ordinului nr. 152/153/375/2022

(cu privire la care nu s-a invocat excepția lipsei de interes) reiau conținutul celorlalte acte administrative cu caracter normativ contestate și reglementează în aceeași formă aspectele criticate, în acord cu prevederile

art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă , pentru justa soluționare a cauzei pendinte, se invocă efectele lucrului judecat raportat la

Sentința nr. 1.321/2024

pronunțată în ședința publică din 15.07.2024, în Dosarul nr. 7.335/2/2023, Curtea de Apel București.

Privitor la criticile ridicate de recurenții-pârâți Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale și Ministerul Sănătății, referitoare la nesoluționarea excepției, respectiv soluționarea eronată a excepției lipsei calității procesuale pasive, se solicită respingerea acestora ca nefondate.

4.2.

Întâmpinarea depusă de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale a depus întâmpinare la recursurile formulate de pârâții Ministerul Sănătății și Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Cluj-Napoca prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, solicitând admiterea acestora, iar, în esență, a reluat susținerile din propria cerere de recurs.

4.3.

Concluziile scrise depuse de pârâtul Ministerul Finanțelor Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor a depus concluzii scrise, în cadrul cărora a solicitat admiterea recursurilor formulate de Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale și de Ministerul Sănătății.

I.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor, potrivit prevederilor

art. 496 - 499 din Codul de procedură civilă

I.1.

Cu privire la lipsa de interes a cererii de chemare în judecată raportat la capetele de cerere 1-4 (anularea Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

din

anexa nr. 1.2

din

anexa nr. 6 din Ordinul nr. 1.942/979/819/2020 ; anularea Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

din

anexa nr. 1.2

din

anexa nr. 6

din

Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020 ; anularea Notei din

anexa nr. 1.1

secțiunea A din

anexa nr. 6 din Ordinul nr. 203/207/188/2021 ; anularea Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

din

anexa nr. 1.2

secțiunea B, pct. B.1 din

anexa nr. 6 din Ordinul nr. 203/207/188/2021 ) Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că susținerile intimatei-reclamante din cuprinsul întâmpinării referitoare la lipsa de interes privesc în esență o lipsă de interes a acțiunii introductive, iar nu a recursurilor declarate de părțile adverse. Ca urmare, Înalta Curte o va avea în vedere la soluționarea cauzei din această perspectivă.

Înalta Curte constată că prin Decizia nr. 4.694 din 15 octombrie 2025 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 7.335/2/2023 au fost respinse recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Finanțelor, Ministerul Sănătății și Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale împotriva

Sentinței civile nr. 1.321 din 15 iulie 2024

pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Prin

Sentința civilă nr. 1.321 din 15 iulie 2024

pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanta societatea Hiss Quick Serv - S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanțelor, Ministerul Muncii și Solidarității Sociale și Ministerul Sănătății; a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, invocată prin întâmpinare, și s-a respins cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă; a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii și Protecției Sociale, invocată de acest pârât prin întâmpinare; a fost respinsă. ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității formulării acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, invocate de pârâtul Ministerul Sănătății prin întâmpinare, și s-a dispus anularea parțială a:

1.

anexei nr. 6 a Ordinului nr. 611/138/127/2019

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că facilitățile fiscale prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

nu se acordă pentru veniturile din salarii și asimilate salariilor realizate de salariații detașați;

2.

anexei nr. 6 a Ordinului nr. 2.165/837/743/2019

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că facilitățile fiscale prevăzute la

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal

nu se acordă pentru veniturile din salarii și asimilate salariilor realizate de salariații detașați;

3.

secțiunii A din

anexa nr. 1.1 , ce se regăsește în

anexa nr. 6 a Ordinului nr. 3.063/1.376/1.430/2019

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că mecanismul de calcul al cifrei de afaceri este cel stabilit prin Ordinul președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză, elaborat în temeiul

art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal , modificat și completat prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2019

pentru modificarea și completarea unor acte normative care privesc stabilirea unor măsuri în domeniul investițiilor;

4.

Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor, ce se regăsește în

anexa nr. 1.2 , secțiunea A din

anexa nr. 6 a Ordinului nr. 3.063/1.376/1.430/2019

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României;

5.

secțiunii B.1 din

anexa nr. 1.2 , ce se regăsește în

anexa nr. 6 a Ordinului nr. 1.942/979/819/2020

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României;

6.

Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor, ce se regăsește în secțiunea B.1 din

anexa nr. 1.2

ce se regăsește în

anexa nr. 6

a

Ordinului nr. 2.814/1.536/1.806/2020

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României;

7.

Notei din secțiunea A,

anexa nr. 1.1 , ce se regăsește în

anexa nr. 6 a Ordinului nr. 203/207/188/2021

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește mențiunea că potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea

art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal , pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizată din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor;

8.

Notei privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor, ce se regăsește în secțiunea B.1 din

anexa nr. 1.2

din

anexa nr. 6 a Ordinului nr. 203/207/188/2021

emis de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, în ceea ce privește faptul că facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.

Conform prevederilor

art. 23 din Legea nr. 554/2004 , hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor; prin aceasta nu se înțelege însă, cum invocă recurentul Ministerul Finanțelor, că nu sunt obligatorii în cadrul unui proces pendinte, ci că nu mai pot fi invocate sau avute în vedere pentru situațiile juridice soluționate definitiv.

Ca urmare, față de aducerea la cunoștința instanței de recurs a existenței unei hotărâri judecătorești definitive de anulare a dispozițiilor menționate (petitele 508 din hotărârea menționată), Înalta Curte constată lipsa de folos material a acțiunii reclamantei, cât timp dispoziția normativă atacată a fost deja anulată, iar pârâții nu se pot prevala de inopozabilitatea acesteia, fiind părți în cauza de mai sus.

Ca urmare, Înalta Curte constată că se impune, din această perspectivă, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acestor capete de cerere, ca lipsite de interes.

I.2.

În ceea ce privește criticile procedurale invocate de recurentul-pârât Ministerul Sănătății împotriva Încheierii din data de 7 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, și de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale Raportat la critica legată de lipsa calității procesuale pasive, Înalta Curte constată cu titlu prealabil, în temeiul

art. 489 alin. (2) din Codul de procedură civilă , că se încadrează în motivul de casare prevăzut de

art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă , neindicat explicit de către recurenți.

Apoi, chiar dacă recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale nu a atacat explicit încheierea menționată, criticile sale se referă la modalitatea soluționării de către prima instanță a excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

Înalta Curte constată că recurentul-pârât Ministerul Sănătății invocă în mod eronat omisiunea primei instanțe de a se pronunța cu privire la excepția lipsei calității sale procesuale pasive, această excepție fiind de altfel soluționată prin încheierea recurată de către acest recurent prim mențiune expresă.

În mod similar, nici critica referitoare la omisiunea primei instanțe de a soluționa excepția netimbrării nu este fondată, cât timp prin încheierea recurată, prima instanță a constatat legala timbrare a cererii de chemare în judecată.

În fine, legat de invocarea de către recurentul-pârât Ministerul Sănătății a omisiunii primei instanțe de a soluționa excepția inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că o asemenea excepție nu a fost invocată de către acesta.

Revenind la aspectul legat de calitatea procesuală pasivă, se constată că această critică este nefondată, așa cum a statuat prima instanță, din perspectiva obiectului acțiunii și a emitenților actelor normative a căror anulare parțială se solicită; calitatea procesuală pasivă este determinată de calitatea recurenților-pârâți de emitenți ai ordinelor contestate, chiar dacă nu sunt unici emitenți.

Actele normative vizate de criticile de nelegalitate sunt

Ordinul nr. 1.948/979/819/2020 ,

Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020 ,

Ordinul nr. 152/153/375/2022 , ordine comune emise de către Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii și Ministerul Sănătății.

Ca urmare, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a reținut în mod corect că ambii pârâți au fost parte în proces în considerarea implicării lor directe în emiterea ordinului comun care a stat la baza instrucțiunilor contestate. Deși instituțiile recurente nu sunt autoare exclusive ale actului administrativ, calitatea acestora de coinițiatoare și semnatare ale ordinului comun le conferă calitate procesuală pasivă, în conformitate cu dispozițiile

art. 20 din Legea nr. 554/2004 . Argumentele invocate de recurentul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale, întemeiate pe

HG nr. 34/2009 ,

Legea nr. 69/2010 ,

HG nr. 23/2022

și

OUG nr. 57/2019 , nu sunt de natură să înlăture această concluzie, întrucât nu exclud competența MMSS în materia reglementării facilităților fiscale aplicabile salariaților din construcții, ci doar delimitează atribuțiile generale ale ministerului în raport cu alte instituții.

Ca urmare, Înalta Curte constată caracterul nefondat al recursului formulat de pârâtul Ministerul Sănătății împotriva Încheierii din data de 7 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, și al criticilor procedurale invocate de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale.

I.3.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de

art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă , invocat de recurenții Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale și de pârâtul Ministerul Finanțelor, reprezentat de DGRPF Cluj-Napoca, prin AJFP Bihor Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile

art. 425 din Codul de procedură civilă , are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților, punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile

art. 425 din Codul de procedură civilă , sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile

art. 22 alin. (2) din Codul de procedură civilă , revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția adoptată; Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă dispozițiile

art. 22 alin. (2)

și

art. 425 din Codul de procedură civilă . Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță. De altfel, se constată că prin argumentele aduse pe această cale se invocă în esență o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de

art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă

invocat în cuprinsul recursului, dar nemotivarea insuficientă nu poate fi reținută raportat la sentința atacată. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea.

Astfel, așa cum s-a statuat în paragraful 20 al Deciziei pronunțate în Cauza

Gheorghe Mocuța împotriva României:

În continuare, Curtea reiterează că, deși

articolul 6 § 1

obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria A nr. 288). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria A nr. 303-B).

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei.

Ca urmare, motivul de casare prevăzut de

art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă

este nefondat.

I.4.

În ceea ce privește criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de

art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă

raportat la celelalte capete de cerere, referitoare la anularea în parte a

Ordinului comun nr. 152/153/375/2022

emis de pârâți, respectiv a mențiunii „Facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României“ cuprinse în Nota privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 118 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ - anexa nr. 1.2 - Anexa asigurat - secțiunea B - pct. B.1 și în ceea ce privește Nota din

anexa nr. 6

- Instrucțiuni de completare a formularului 118 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ - anexa nr. 1.1 - Anexa angajator - secțiunea A - Alte date de identificare a plătitorului referitoare la modul de determinare a ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții Înalta Curte constată că motivele de recurs formulate de pârâți sunt nefondate.

Fără a putea reține nici autoritatea de lucru judecat și nici efectul pozitiv al puterii de lucru judecat al hotărârii judecătorești definitive raportat la care s-a constatat lipsa de interes a primelor capete de cerere (Decizia nr. 4.694 din 15 octombrie 2025, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 7.335/2/2023), Înalta Curte constată că existența acesteia ca fapt juridic nu poate fi ignorată, fiind aplicabile prevederile

art. 435 alin. (2) din Codul de procedură civilă

referitoare la opozabilitatea hotărârii:

(2)

Hotărârea este opozabilă oricărei terțe persoane atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condițiile legii, dovada contrară.

Astfel, nefiind întrunită identitatea de părți reclamante, nu se poate atrage aplicabilitatea prevederilor

art. 430 din Codul de procedură civilă , dar nici nu poate fi ignorată existența hotărârii judecătorești definitive, care este opozabilă terților până la proba contrară.

Din perspectiva pârâților autorități emitente, este aplicabil principiul relativității hotărârii judecătorești, în sensul că hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte față de părți și succesorii acestora, acestea neputându-se prevala de necunoașterea existenței hotărârii și nici de interpretarea stricto sensu a

art. 23 din Legea nr. 554/2005 . Deși legea prevede că efectul general obligatoriu se produce numai pentru viitor, începând cu data publicării hotărârii judecătorești definitive, pentru autoritatea emitentă a actului administrativ normativ anulat, hotărârea judecătorească produce efecte de la data rămânerii definitive; prin urmare, odată anulat un act administrativ cu caracter normativ, chiar dacă hotărârea judecătorească definitivă nu a fost încă publicată, autoritatea competentă în materia respectivă nu mai poate adopta acte sau măsuri administrative individuale în aplicarea normelor anulate, această interpretare decurgând din aplicarea principiilor bunei-credințe și caracterului echitabil al procedurii administrative, ca elemente ale dreptului la o bună administrare.

Ca urmare, cum textele normative din ultimele două acte atacate reglementează aceleași aspecte precum cele anulate prin hotărârea amintită, raționamentul primei instanțe de anulare a acestora este unul legal, care se confirmă prin considerentele expuse și nu este răsturnat prin argumente noi contrare.

Reclamanta a solicitat prin acțiunea pendinte anularea unor prevederi cuprinse în ordinele nominalizate, apreciind că acestea sunt contrare dispozițiilor legale prin excluderea de la beneficiul scutirii de la plata impozitului pe salariu a salariaților detașați în afara României.

Astfel, prin

Ordinul comun nr. 152/153/375/2022

(publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 159 din 17.02.2022) pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, emis de pârâți, sub aspectul facilităților fiscale pentru domeniul construcțiilor, prevăzute de

art. 60 pct. 5 ,

art. 138^1 ,

art. 154 alin. (1) lit. r)

și

art. 220^3 alin. (2) din Codul fiscal , s-a stabilit că:

Facilitățile fiscale nu se acordă persoanelor fizice care sunt detașate în afara României.

Norma este cuprinsă în Nota privind facilitățile fiscale pentru domeniul construcțiilor din secțiunea B a

anexei nr. 1.2

- Anexa asigurat din

anexa nr. 6 , reglementarea, ce are un caracter continuu, aplicându-se începând cu veniturile aferente lunii aprilie 2020 și până la veniturile aferente lunii august 2022 inclusiv (conform

Ordinului comun nr. 1.667/2.194/772/4.079/2022

din 19.09.2022).

Prin

Ordinul nr. 152/153/375/2022

s-au prevăzut și următoarele dispoziții, în cadrul notei din secțiunea A a anexei nr. 1.1 - Anexa angajator din

anexa nr. 6 :

Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea

art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal , pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale realizate din întreaga activitate.

Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor.

Pentru stabilirea ponderii de cel puțin 80% din cifra de afaceri totală, care reprezintă condiție pentru acordarea facilităților fiscale în domeniul construcțiilor, raportarea se va face la anul calendaristic.

În materia scutirii de la plata impozitului pe venit,

art. 66 din

OUG nr. 114/2018

privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene a modificat și completat

art. 60 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal

referitor la regimul scutirii unor categorii de contribuabili de la plata impozitului pe venit:

La

articolul 60, după punctul 4

se introduce un nou punct, punctul 5, cu următorul cuprins:

5.

persoanele fizice, pentru veniturile realizate din salarii și asimilate salariilor prevăzute la

art. 76 alin. (1)-(3) , în perioada 1 ianuarie 2019-31 decembrie 2028 inclusiv, pentru care sunt îndeplinite următoarele condiții:

a)

angajatorii desfășoară activități în sectorul construcții care cuprind: [...]

b)

angajatorii realizează cifră de afaceri din activitățile menționate la lit. a) în limita a cel puțin 80% din cifra de afaceri totală, calculată cumulat de la începutul anului, inclusiv luna în care aplică scutirea;

c)

veniturile brute lunare din salarii și asimilate salariilor prevăzute la

art. 76 alin. (1)-(3) , realizate de persoanele fizice pentru care se aplică scutirea, sunt cuprinse între 3.000 și 30.000 lei lunar inclusiv și sunt realizate în baza contractului individual de muncă;

d)

scutirea se aplică potrivit instrucțiunilor la ordinul comun al ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii, familiei, protecției sociale și persoanelor vârstnice și al ministrului sănătății, prevăzut la

art. 147 alin. (17) , iar Declarația privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate reprezintă declarație pe propria răspundere pentru îndeplinirea condițiilor de aplicare a scutirii

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că modificarea legislativă nu distinge asupra naturii veniturilor, în sensul existenței unei excepții în ceea ce privește veniturile din salarii și asimilate salariilor realizate de salariații detașați pe teritoriul României sau în afara României.

Înaltă Curte reține, așadar, că, sub pretextul clarificării în concordanță cu intenția legislativă a modului în care trebuie să se procedeze în cazul salariaților care desfășoară activitate în domeniul construcțiilor, astfel cum a fost modificat prin

OUG nr. 114/2018 , prin ordinul atacat se condiționează suplimentar față de lege recunoașterea dreptului de a beneficia de această facilitate salariaților detașați, impunând condiția ca aceștia să desfășoare activitate pe teritoriul României.

Instituirea unei noi cerințe pentru acordarea facilităților fiscale este de natură a afecta însuși dreptul substanțial recunoscut de lege persoanelor fizice care realizează venituri din salarii și asimilate salariaților, în baza contractelor individuale de muncă încheiate cu angajatori care desfășoară activități în sectorul construcții și care se încadrează în condițiile prevăzute de

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal . Mențiunile prin care se condiționează acordarea facilităților fiscale de desfășurare a activității pe teritoriul României reprezintă o restricționare neprevăzută de legea primară.

În forma în vigoare în perioada 2019-2022,

art. 60 pct. 5 din Codul fiscal

nu impunea o astfel de limitare, iar introducerea acesteia prin acte administrative subsecvente contravine principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 .

Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care îl guvernează de nivel superior.

Astfel,

art. 1 alin. (5) din Constituție

stabilește că: „În România, respectarea

Constituției , a supremației sale și a legilor este obligatorie.“

Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice - emitenții actelor normative. Cadrul normativ subsecvent

Constituției

a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative.