Decizia nr. 202/2002

Nicolae Popa - președinte

Costica Bulai - judecător

Nicolae Cochinescu - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Șerban Viorel Stanoiu - judecător

Lucian Stangu - judecător

Ioan Vida - judecător

Gabriela Ghita - procuror

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent

Pe rol se afla soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002

privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 288/2002 , excepție ridicată de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean în Dosarul nr. 614/2002 al Judecătoriei Deva.

La apelul nominal se prezintă titularul Cabinetului individual de avocatura Viorel Muntean, lipsind partea Administrația Financiară Deva, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

În susținerea excepției de neconstituționalitate autorul invoca încălcarea prevederilor art. 11 și 20 din Constituție prin raportare la art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană a drepturilor omului privind dreptul persoanei la un proces echitabil. Prevederile convenției nu se limitează la garantarea dreptului persoanei de a se adresa justiției, ci privesc și garantarea executării hotărârilor judecătorești, altfel dreptul persoanei ar fi unul iluzoriu, lipsit de speranta punerii în aplicare a drepturilor dobândite pe calea justiției.

Autorul excepției mai arata ca prin

Ordonanța Guvernului nr. 22/2002

se instituie o procedură specială în considerarea calității de debitor a instituțiilor publice, procedura ce inlatura dreptul creditorului de a urmări silit bunurile aparținând domeniului privat al statului, supuse regimului de drept comun. De asemenea, posibilitatea statului de a amana aprobarea sumelor din bugetele instituțiilor publice necesare executării obligațiilor de plată față de creditori aduce atingere dreptului acestora din urma de a apela la forta de constrângere a statului pentru executarea hotărârilor prin care se constata debitul. Mai mult, prin faptul că nu se prevede un termen în interiorul căruia ordonatorii de credite să fie obligați sa dispună măsurile ce se impun pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii, autorul excepției considera ca sunt incalcate prevederile Convenției europene a drepturilor omului privind termenul rezonabil de soluționare a litigiilor deduse justiției.

În susținerea excepției se mai arata ca sunt incalcate dispozițiile constituționale ale art. 16 privind egalitatea în drepturi, ale art. 21 referitoare la liberul acces la justiție, ale art. 41 privind ocrotirea în mod egal a proprietății private, precum și dispozițiile art. 48 care vizează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică la repararea pagubei.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca fiind nefondata, arătând ca

Ordonanța Guvernului nr. 22/2002

se întemeiază pe normele de drept comun, reglementate de Codul de procedură civilă, în materia executării silite. Prin urmare, ordonanța nu creează un sistem de favorizare a instituțiilor publice, ci stabilește obligații concrete în sarcina ordonatorilor de credite sa dispună toate măsurile ce se impun, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii. Se apreciază că nu este îngrădit liberul acces la justiție, întrucât creditorii au la dispoziție dreptul de a acționa pe calea executării silite sau pot formula contestații în termenele prevăzute de lege. Singura excepție de la dreptul comun o reprezintă executarea silită prin poprire, care nu este posibila în cazul în care debitor este o instituție publică, dat fiind interesul general care este astfel ocrotit.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, retine următoarele:

Prin Încheierea din 7 martie 2002, pronunțată în Dosarul nr. 614/2002, Judecătoria Deva a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002

privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, excepție ridicată de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean, intimați în procesul având ca obiect contestația la executare formulată de Administrația Financiară Deva.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul excepției susține, în esenta, ca dispozițiile legale atacate contravin dispozițiilor Constituției și ale Convenției europene a drepturilor omului, deoarece:

- prin

Ordonanța Guvernului nr. 22/2002

s-a instituit o procedură executionala specială, care favorizează instituțiile bugetare și inlatura, practic, "dreptul creditorului urmăritor la a urmări silit sumele disponibile din conturile instituțiilor publice debitoare ori bunuri din inventarul lor, aparținând domeniului privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale";

- dispozițiile legale criticate încalcă dreptul creditorului la un proces echitabil, în înțelesul pe care îl da acestei notiuni Curtea Europeană a Drepturilor Omului, căci procesul nu poate fi considerat echitabil dacă hotărârea judecătorească nu poate fi executată datorită protecției legale de care se bucura creditorul;

- prin dispozițiile legale criticate se creează o discriminare între instituțiile debitoare și creditori, incalcandu-se astfel principiul constituțional al egalității în drepturi;

- prin dispoziția care lasă la discretia ordonatorilor principali de credite asigurarea sumelor destinate îndeplinirii obligațiilor stabilite prin titluri executorii se împiedica accesul creditorilor la justiție;

- se încalcă dreptul de proprietate al creditorului;

- se nesocoteste dreptul creditorului la repararea pagubei pricinuite printr-un act administrativ ilegal.

Instanța de judecată apreciază ca excepția de neconstituționalitate este intemeiata.

În conformitate cu dispozițiile

art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , republicată, încheierea de sesizare a Curții Constituționale a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a transmite punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate în cauza.

Președintele Camerei Deputaților considera excepția ca fiind neîntemeiată, motivand ca " Ordonanța Guvernului nr. 22/2002

nu scutește instituțiile publice de executarea obligațiilor de plată ale acestora, ci instituie obligații concrete în sarcina ordonatorilor principali de credite pentru efectuarea plăților respective". Se apreciază că nu se încalcă prevederile constituționale privind accesul la justiție, deoarece "creditorul are posibilitatea de a se adresa justiției, atât pentru recunoașterea dreptului, cat și pentru executarea obligației", iar prin reglementarea criticata "instituțiile publice nu sunt puse mai presus de lege".

Guvernul României arata ca "textul ordonanței nu conține nici o referire la interdicția executării asupra bunurilor din patrimoniul instituțiilor publice aparținând domeniului privat, care rămân supuse în continuare dispozițiilor de drept comun privind executarea silită.

De altfel, singura derogare pe care o instituie ordonanța de la dreptul comun privind executarea silită se referă numai la executarea silită prin poprire, iar în cadrul acesteia nu face decât sa impună obligația respectării destinației creditelor bugetare, stabilind ca regula posibilitatea satisfacerii creanțelor numai de la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectiva. În rest, întreaga procedura de drept comun a executării silite, inclusiv căile de atac și termenele prevăzute în Codul de procedură civilă, rămân aplicabile".

Președintele Senatului nu a transmis punctul sau de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere exprimate de președintele Camerei Deputaților și de Guvern, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile

Legii nr. 47/1992 , retine următoarele:

Curtea Constituțională constata ca a fost legal sesizată și este competența, potrivit dispozițiilor art. 144 lit. c) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1), ale

art. 2, 3, 12 și 23 din Legea nr. 47/1992 , republicată, să soluționeze excepția de neconstituționalitate ridicată.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

Ordonanței Guvernului nr. 22/2002 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 288 din 15 mai 2002 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 23 mai 2002, și au următorul conținut:

- Art. 1: "Executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectiva.";

- Art. 2: "Ordonatorii principali de credite bugetare au obligația sa dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii."

- Art. 3: "În procesul executării silite a sumelor datorate de către instituțiile publice în baza unor titluri executorii trezoreria statului poate efectua numai operațiuni privind plati dispuse de către ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare și a destinațiilor aprobate potrivit legii."

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține ca dispozițiile legale menționate sunt contrare dispozițiilor art. 11, art. 16 alin. (2), art. 21, art. 41 alin. (2) și art. 48 din Constituția României, precum și ale art. 6 paragraful 1 prima fraza din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, al căror conținut este următorul:

- Art. 11: "(1) Statul român se obliga sa îndeplinească întocmai și cu buna-credința obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

(2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern".;

- Art. 16 alin. (2): "Nimeni nu este mai presus de lege.";

- Art. 21: "(1) Orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.";

- Art. 41 alin. (2): "Proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetățenii străini și apatrizii nu pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor.";

- Art. 48: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este indreptatita să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.

(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârșite în procesele penale.";

- Art. 6 paragraful 1 prima fraza din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale: "Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanța independenta și impartiala, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzatii în materie penală îndreptate împotriva sa."

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constata ca aceasta este neîntemeiată și urmează să fie respinsă.

Potrivit art. 136 alin. (1) din Constituția României, formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege.

În concordanta cu aceasta norma constituțională, prin

Legea nr. 72/1996

privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, s-au stabilit reguli cu caracter general privind utilizarea de către instituțiile publice a sumelor alocate de la bugetul de stat în vederea acoperirii cheltuielilor impuse de funcționarea acestora. Astfel, legea prevede:

- Art. 15. alin. (3): "Cheltuielile prevăzute în capitolele și articolele de cheltuieli au destinație precisa și limitată.";

- Art. 29 alin. (3): "Creditele bugetare, aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară anuală, nu pot fi utilizate pentru finanțarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea cheltuielilor altui capitol.";

- Art. 34 alin. (5): "Ordonatorii de credite au obligația de a angaja și utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale.";

- Art. 80: "(1) Sumele aprobate prin bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, în limita cărora se pot efectua cheltuieli, reprezintă credite bugetare, care nu pot fi depășite.

(2) Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate.

(3) Utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrage, în condițiile legii, răspunderea celor vinovați."

Curtea constata ca prin

Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 , atacată pe calea excepției de neconstituționalitate, s-au reglementat condițiile în care se realizează executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu respectarea principiilor prevăzute în Constituție și în Legea finanțelor publice, evocate mai sus.

Ordonanța nu împiedica executarea silită a obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, cum, fără temei, se susține în motivarea excepției, ci, dimpotriva, face posibila aceasta executare, prin obligarea ordonatorilor de credite de a lua "toate măsurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii".

Indiscutabil, ordonanța instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse bănești ale instituțiilor publice, ci numai asupra acelora alocate de la buget în acest scop. Aceasta limitare nu este însă contrară Legii fundamentale, ci, asa cum s-a arătat, este concordanta cu principiile consacrate de aceasta, neaducand nici o restrangere accesului liber la justiție sau dreptului la un proces echitabil.

Curtea retine ca interzicerea executării silite asupra altor fonduri bănești decât cele alocate de la bugetul de stat în acest scop nu constituie o discriminare a creditorului în favoarea statului, asa cum se susține în motivarea excepției, ci o norma de protecție de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituții publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu. Asemenea măsura de protecție a debitorului nu este singulara în legislația executionala, fiind de amintit în acest sens prevederile

art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 11/1996 , prin care se prevede exceptarea de la urmărirea silită a unor bunuri ale debitorului și ale familiei acestuia.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 144 lit. c) din Constituție, precum și ale art. 13 alin. (1) lit. A.c) și al

art. 23 din Legea nr. 47/1992 , republicată, cu majoritate de voturi,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței Guvernului nr. 22/2002

privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 288/2002 , excepție ridicată de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean în Dosarul nr. 614/2002 al Judecătoriei Deva.

Definitivă și obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 4 iulie 2002.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,

prof. univ. dr. NICOLAE POPA

Magistrat-asistent,

Mihaela Senia Costinescu

OPINIE SEPARATĂ

Contrar soluției adoptate cu votul majorității membrilor Curții, apreciem ca excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002

este intemeiata și se impunea admiterea ei pentru următoarele motive:

Potrivit dispozițiilor legale criticate prin excepția de neconstituționalitate, nici o obligație de plată a instituțiilor publice, stabilită în acte ce constituie titlu executoriu (inclusiv printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă și investită cu formula executorie), nu se poate executa decât "din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectiva".

Din aceste dispoziții restrictive rezultă dificultăți deosebite în legătură cu executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor bugetare, fiind lezate, în mod evident, drepturile și interesele legitime ale creditorilor. Sumele din care se poate realiza executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice trebuie să fie prevăzute în bugetele acestora, chiar la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectiva. Bugetul de venituri și cheltuieli al fiecărei instituții publice se elaborează și se aproba în anul anterior anului de exercițiu financiar la care se referă. La acea data nu se cunosc eventualele titluri executorii prin care ulterior vor fi stabilite anumite obligații de plată și, astfel, în mod obiectiv este imposibila includerea în buget a cheltuielilor corespunzătoare acelor obligații de plată. Chiar dacă se cunoaște existenta anumitor debite certe, ce sunt sau vor fi cuprinse la date previzibile în titluri executorii, este lăsată la libera apreciere și voința a celui care elaborează sau aproba bugetul, dacă vrea sau nu sa includă în buget sumele necesare lichidării debitelor respective, acesta având posibilitatea sa împiedice definitiv sau într-o perioadă de timp îndelungată executarea obligațiilor de plată. O alta restrangere a posibilităților de executare rezultă din faptul ca, chiar și în situația în care la anumite titluri de cheltuieli din bugetul instituției publice debitoare exista disponibilitati, acestea nu pot constitui surse de executare dacă nu sunt la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată. Practic, potrivit dispozițiilor legale examinate, executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice se poate realiza numai dacă exista bunavointa, în acest sens, a conducătorilor instituțiilor respective, executarea silită prevăzută de art. 371^1 alin. 2 din Codul de procedură civilă fiind exclusa.

Potrivit dispozițiilor art. 371^3 din Codul de procedură civilă, "Veniturile și bunurile debitorului pot fi supuse executării silite dacă, potrivit legii, sunt urmaribile și numai în măsura necesară pentru realizarea drepturilor creditorilor.

Bunurile supuse unui regim special de circulație pot fi urmărite numai cu respectarea condițiilor prevăzute de lege".

Prevederile

art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002

exclud posibilitatea aplicării și a acestor dispoziții ale dreptului comun față de instituțiile publice debitoare.

Dificultățile create în legătură cu executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, ca și derogarea ori neconcordanta regulilor de executare a acestor obligații cu normele din dreptul comun, nu constituie probleme de constituționalitate, legiuitorul fiind în drept, potrivit prevederilor art. 125 alin. (3) din Constituție, sa stabilească reguli de procedura distincte pentru situații speciale. Aceste dificultăți le-am prezentat doar pentru a demonstra caracterul anacronic al dispozițiilor legale supuse controlului de constituționalitate, precum și consecințele dăunătoare pe care le provoacă reglementarea, chiar și a unor aspecte ale procedurii de executare a creanțelor, contrare dispozițiilor ori principiilor Constituției.

Opțiunea libera a legiuitorului pentru stabilirea normelor de competența și de procedura nu indreptateste adoptarea unei reglementări care să contravină vreunei dispoziții constituționale.

Consideram ca dispozițiile

art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002

contravin prevederilor art. 41 alin. (2) teza întâi din Constituție, potrivit cărora "Proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular". De vreme ce, potrivit regulilor generale din dreptul comun, în cazul celorlalte categorii de debitori, pe calea executării silite pot fi urmărite, în vederea stingerii debitelor, toate veniturile și bunurile neexceptate de lege, executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice se poate realiza doar dintr-o singura sursa bănească, prevăzută în bugetul de venituri și cheltuieli. Astfel, în cazul instituțiilor publice debitoare, sunt excluse de la executare toate bunurile și toate resursele financiare (veniturile) neevidentiate în capitolul cheltuieli din buget, la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectiva, chiar dacă acestea constituie elemente de patrimoniu din proprietatea privată a instituțiilor publice respective. Aceasta reglementare derogatorie instituie un tratament juridic neconstitutional diferențiat, o protecție specială sporită a proprietății private a instituțiilor publice în dăuna altor subiecte de drept, titulare de creanțe certe, lichide și exigibile.

Reluand ideea libertății legiuitorului în a stabili reguli de procedura diferite pentru situații deosebite, acceptam ca în cazul instituțiilor publice debitoare sfera veniturilor și a bunurilor exceptate de la urmărire pe calea executării silite trebuie reglementată prin lege altfel decât în cazul altor debitori, persoane fizice sau juridice. Astfel, se impune, în primul rând, exceptarea bunurilor ce constituie proprietatea publică a statului ori a autorităților administrației publice locale, acestea fiind inalienabile. De asemenea, trebuie exceptate resursele financiare și bunurile indispensabile pentru buna funcționare și pentru realizarea scopului și atribuțiilor legale ale instituțiilor publice. Exceptarea, însă, la modul general a tuturor bunurilor din proprietatea privată a instituțiilor publice, precum și a tuturor veniturilor acestora, în mod incontestabil, este contrară dispozițiilor constituționale referitoare la ocrotirea în mod egal de lege a proprietății private, indiferent de titular.