Decizia nr. 65/1995

Curtea Constituțională a fost sesizată la 31 mai 1995 de către 26 de senatori, și anume: Cristian Dumitrescu, Ioan Turlacu, Costel Gheorghiu, Andrei Tugulea, Dumitru Ceraceanu, Dan Constantin Vasiliu, Mircea Boulescu, Ovidiu Corneliu Popescu, Mihail Iurcu, Ștefan Traian Mocuta, Vasile Strambu, Alexandru Paleologu, Vasile Vetisanu, Dumitru Calueanu, Nicolae Manolescu, Ștefan Radoff, Ioan-Paul Popescu, Florin Buruiana, Emilian Buzica, Tiberiu Vladislav, Constantin Moiceanu, Sabin Ivan, Ionel Aichimoaie, Sorin-Adrian Vornicu-Nichifor, Ioan Manea, Matei Boila, cu neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 cu privire la condițiile de creștere a salariilor în anul 1995 la regii autonome și societăți comerciale cu capital majoritar de stat, considerind ca această lege contravine prevederilor art. 114 alin. (1), (2) și (4), art. 74, art. 72 și art. 38 alin. (5) din Constituție.

În sesizare se arata, în esenta, ca prin legea de aprobare a ordonanței de urgenta au fost incalcate prevederile art. 114 alin. (4) din Constituție care condiționeaza emiterea ordonanței de urgenta de existenta unei situații excepționale, întrucît o asemenea situație nu exista la data emiterii ordonanței, Guvernul putind solicita adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi în procedura de urgenta, inclusiv prin angajarea răspunderii sale politice în fața Parlamentului, potrivit art. 114 alin. (1), art. 74 alin. (3) sau art. 113 din Constituție, iar situațiile invocate în justificarea ordonanței fiindu-i imputabile. De asemenea, se susține ca legea de aprobare a ordonanței de urgenta ar avea un caracter organic, astfel încât prin adoptarea ei cu majoritate simpla s-ar fi încălcat dispozițiile art. 74 alin. (1) din Constituție referitoare la majoritatea absolută necesară pentru adoptarea unei legi organice. Totodată, se apreciază ca atât ordonanța, cît și legea de abilitare contravin prevederilor art. 38 alin. (5) din Constituție privind garantarea dreptului la negocieri colective în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective de muncă.

Sesizarea este facuta în forma scrisă și este motivată, astfel ca sunt respectate cerințele prevăzute de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 47/1992.

În temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, s-au solicitat puncte de vedere președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Potrivit punctului de vedere al președintelui Camerei Deputaților, Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, ce face obiectul legii de aprobare cu a carei neconstituționalitate a fost sesizată Curtea, a urmărit stabilirea unor criterii economice obiective, care să condiționeze creșterea salariilor și sa prevină relansarea inflației.

De asemenea, se considera ca interpretarea data în sesizare dispozițiilor art. 114 alin. (4) din Constituție, în sensul inexistentei unor cazuri excepționale care să justifice litera ordonanței, este inexactă.

Emiterea unei ordonanțe de urgență nu este impusa de apariția unor împrejurări extraordinare care ar determina instituirea stării de urgenta ori a stării de asediu, a căror proclamare intră în competența Președintelui României.

Potrivit aceluiași punct de vedere, caracterul excepțional al ordonanței deriva din punerea în pericol a programului de guvernare, în lipsa unor rapide reglementări juridice care nu pot fi instituite decît pe calea ordonanței de urgenta. De aceea, se apreciază ca determinarea situațiilor excepționale pentru emiterea ordonanței de urgenta aparține Guvernului, Parlamentul urmînd sa valideze sau sa invalideze reglementările juridice introduse pe aceasta cale în ordinea de drept. În acest sens, Guvernul a apreciat ca excepționala situația în care unele regii autonome și societăți comerciale cu capital majoritar de stat au tendinta de a negocia importante cresteri de salarii, cu consecințe directe asupra creșterii prețurilor, fără existenta unei motivatii economice obiective. În continuare, se arata ca Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 se referă la stabilirea unor criterii economice obiective, în funcție de care pot crește salariile la regiile autonome și societățile comerciale cu capital majoritar de stat, la măsuri de recuperare a fondurilor cheltuite nelegal cu plata salariilor, la stabilirea unor impozite suplimentare, precum și la sancțiuni contravenționale. Aceste aspecte nu aparțin domeniilor prevăzute de art. 72 alin. (3) din Constituție, spre a fi reglementate prin lege organică, conform dispozițiilor art. 74 alin. (1) din Constituție, astfel ca sunt aplicabile dispozițiile alin. (2) al aceluiași articol.

În concluzie, președintele Camerei Deputaților apreciază ca obiecțiile de neconstituționalitate invocate sunt inadmisibile.

Guvernul, în punctul sau de vedere, arata ca situația de excepție în care a fost pus consta în pericolele pe care le-ar fi creat, pentru economia naționala și pentru nivelul de trai al populației, relansarea inflației ca urmare a creșterii salariilor în afară unor criterii de performanță care să permită o asemenea creștere. În sinteza, se menționează că până la începutul anului 1995, procesul de negociere, implicit de creștere a salariilor la regiile autonome și societățile comerciale cu capital majoritar de stat, era reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 13/1994. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare pentru aprobarea acestei ordonanțe, efectele sale au fost limitate numai pentru anul 1994 "neacceptându-se incidența ei și după 1 ianuarie 1995", deoarece s-a estimat ca măsurile introduse prin aceasta ordonanța vor determina "atât la nivelul patronatului, cît și al sindicatelor, un comportament economic rațional, firesc" și ca noii manageri numiți "vor reusi sa mențină aceeași conduita economică bazată pe eficienta și productivitate, ca elemente esențiale de fundamentare a creșterii salariilor". Realitatea a infirmat categoric aceste asteptari, sindicatele au exercitat presiuni pentru mărirea salariilor la regiile autonome și societățile comerciale cu capital majoritar de stat, fără sa mai țină seama de rezultatele economice, iar managerii sau consiliile de administrație fie au fost incapabili de a stopa aceste tendinte, fie le-au incurajat. Astfel, la nivel de ramura sau grupuri de unități, au fost negociate salarii de baza minime de 180.000 lei brut lunar, față de 65.000 lei lunar cît era "salariul de baza minim brut pe țara, la data respectiva". În general negocierile de la începutul anului 1995 au condus la cresteri ale salariilor medii cu 43%, 45% sau chiar 50%, deși nu a crescut corespunzător performanta economică, astfel ca aceste cresteri de salarii "nu au putut fi asigurate decît pe seama creșterii prețurilor". Sub aspect economic, o asemenea situație ar fi condus la "creșterea importurilor de bunuri, cu efecte negative asupra cursului de schimb", la dublarea deficitului bugetului de stat, "făcând imposibila majorarea pensiilor și a celorlalte venituri suportate din bugetul public național, corespunzător cu noul nivel al prețurilor", la creșterea inflației și la "reducerea veniturilor reale ale populației cu peste 10%, periclitând securitatea socială și procesul de relansare a economiei naționale". Totodată, se considera ca dacă Guvernul nu ar fi acționat rapid, prin emiterea Ordonanței de urgenta nr. 1/1995, în mediul economic ar fi apărut tensiuni "ce riscau sa devină cu usurinta incontrolabile", apreciindu-se ca este "o situație cu efecte negative asupra evoluției economico-sociale a tarii", deci o situație de excepție.

Cu privire la motivul de neconstituționalitate legat de faptul ca legea de aprobare a ordonanței de urgenta a Guvernului a fost adoptată cu votul majorității simple, deși ordonanța ar avea un caracter de lege organică și deci putea fi aprobată numai cu votul majorității absolute prevăzute de art. 74 alin. (1) din Constituție, Guvernul considera ca dispozițiile ordonanței nu vizează, asa cum se susține în sesizare, regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială, stabilit de art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituție. În acest sens, se considera ca domeniul rezervat legii organice cuprinde, în esenta, "cadrul general al nașterii, modificării și încetării raportului de muncă, reglementările generale referitoare la salarii, sporuri și alte asemenea drepturi derivate din contractul de muncă, normele generale de organizare a sindicatelor, principiile și drepturile referitoare la protecția socială, cadrul general al jurisdicției muncii". Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu stabilește însă un asemenea regim general al raporturilor de muncă, ci, prin conținutul sau, "se precizează numai regulile care trebuie avute în vedere cu ocazia negocierii cresterilor de salarii în anul 1995", astfel încât să se asigure o baza reală de marire a salariilor, cu evitarea declanșării unui puternic efect inflationist. Se precizează, de asemenea, ca "astfel de reguli sunt avute în vedere în toate țările, fiind concretizate fie prin acte normative, fie prin acorduri generale încheiate între Guvern și partenerii sociali, fie prin scrisori de cadraj referitoare la creșterea salariilor din unitățile din sectorul public". De aceea, legea de adoptare neavînd un caracter organic, nu sunt incidente prevederile constituționale referitoare la votarea unor asemenea legi.

În legătură cu cel de-al treilea motiv de neconstituționalitate privind încălcarea prevederilor art. 38 alin. (5) din Constituție, potrivit cărora negocierile colective în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective sunt garantate, se arata ca Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu conține dispoziții "care anulează dreptul de negociere". Dimpotriva, Guvernul considera ca, prin prevederile sale, ordonanța "a așezat procesul de negociere pe baze reale", în concordanta și cu prevederile art. 4 din Legea nr. 14/1991, potrivit cărora salariile se stabilesc "în funcție de posibilitățile financiare ale persoanei care angajează". În aceste condiții se considera ca "ordonanța de urgență a fost emisă pentru a oferi ambelor părți criteriile rationale pe baza cărora să se desfășoare negocierile și nicidecum eliminarea acestora", adică condițiile de eficienta economică pentru o creștere reală și stabilă a salariilor, cu atât mai mult cu cît au fost avute în vedere unele situații specifice legate de modul de determinare a drepturilor salariale în anul 1994.

În concluzie, având în vedere și prevederea constituțională înscrisă în art. 134 alin. (2) lit. a), Guvernul apreciază Ordonanța de urgenta nr. 1/1995 ca "strict necesară" și "pe deplin constituțională", considerind nefondata obiecția de neconstituționalitate.

Președintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.

Curtea Constituțională, în temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competența să soluționeze sesizarea care a fost înaintată cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituție și ale art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ,

ținând seama de sesizare, de punctele de vedere exprimate de președintele Camerei Deputaților și de Guvern, de raportul întocmit de judecătorul-raportor, precum și de prevederile Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, raportate la dispozițiile Constituției și ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Primul motiv de neconstituționalitate invocat în sesizare se referă la faptul ca Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu ar fi fost emisă cu respectarea prevederilor art. 114 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora Guvernul poate adopta asemenea ordonanțe numai în cazuri excepționale. În acest sens, se considera ca asemenea ordonanțe sunt constituționale doar în situația în care "în mod obiectiv nu a fost posibila adoptarea unei legi de abilitare.... sau a unei legi cu procedura de urgenta, care să angajeze răspunderea Guvernului", cu atât mai mult cu cît Parlamentul se afla în sesiune obișnuită. De asemenea, se arata ca "fenomenul negativ pe care Guvernul își propune sa-l înlăture prin aceasta ordonanța era de mult cunoscut și se datorează carentelor din economie, care oricum nu se inlatura pe aceasta cale".

Criticile formulate nu sunt întemeiate. Constituția nu precizează conținutul notiunii de "cazuri excepționale", astfel încât ea trebuie interpretată sistematic, atât în logica instituției delegării legislative, consacrată în art. 114, cît și a edificiului constituțional în ansamblul sau.

Prin cazuri excepționale, în sensul art. 114 alin. (4) din Constituție, se înțelege acele situații care nu se pot încadra în cele avute în vedere expres de lege. În consecința, dacă legiuitorul nu a instituit o norma specifică unei circumstanțe excepționale, ar fi contrar insesi voinței acestuia ca regulile existente să fie aplicate cazurilor excepționale la care se referă art. 114 alin. (4) din Constituție. Având în vedere aceasta, interesul public lezat de caracterul anormal și excesiv al cazurilor excepționale justifica intervenția Guvernului pe calea ordonanței de urgenta, în temeiul art. 114 alin. (4) din Constituție. De aceea, o astfel de măsura se poate fundamenta numai pe necesitatea și urgenta reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

În consecința, ordonanță de urgență nu este condiționată de posibilitatea utilizării altor mijloace constituționale, cum ar fi delegarea legislativă, ori de faptul ca apariția cazului excepțional putea fi prevenita din vreme, asa cum se susține în sesizare, ori de satisfacerea cerințelor programului de guvernare, asa cum se susține în punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților.

În cazul Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, interesul public invocat l-a constituit preintimpinarea relansarii inflației care, prin consecințele sale, lezeaza esențial dezvoltarea generală a societății, îndeosebi sub aspect economic și al nivelului de trai al cetățenilor celor mai defavorizati în procesul actual al tranzitiei. Aceste consecințe justifica interesul public pentru evitarea lor, în situațiile excepționale arătate.

Al doilea motiv de neconstituționalitate, de asemenea, nu este întemeiat, deoarece Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, implicit legea prin care aceasta a fost aprobată, nu se referă la "regimul general privind raporturile de muncă", avut în vedere de art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituție, ci la anumite măsuri stabilite doar pentru anul 1995. Ordonanța se referă, în acest sens, la instituirea unor criterii economice, în funcție de care pot crește salariile și aceasta numai în ceea ce privește regiile autonome și societățile comerciale cu capital majoritar de stat, astfel încât legea de aprobare având caracterul unei legi ordinare, adoptarea ei s-a făcut cu respectarea prevederilor art. 74 din Constituție.

În legătură cu cel de-al treilea motiv de neconstituționalitate, legat de dispozițiile art. 38 alin. (5) din Constituție, ce garantează dreptul la negocieri colective în materie de muncă și, respectiv, caracterul obligatoriu al convențiilor colective, critica formulată nu este justificată. Convențiile colective nu se pot încheia decît cu respectarea legii. Aceste convenții sunt izvor de drept, dar forta lor juridică nu poate fi superioară legii, deoarece s-ar încalcă un principiu fundamental al statului de drept, și anume, primordialitatea legii în reglementarea relațiilor sociale. În acest sens, art. 16 alin. (2) din Constituție prevede că nimeni nu este mai presus de lege, art. 51 din Constituție instituie, ca o îndatorire fundamentală, obligația respectării legii, iar potrivit art. 58 alin. (1) din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii. În consecința, negocierea convențiilor colective nu se poate face decît cu respectarea dispozițiilor legale existente, deci inclusiv a celor instituite prin legea de aprobare a Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 1/1995.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 38 alin. (5), art. 72, art. 74, art. 114 și art. 144 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 17 - 20 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

D E C I D E:

1. Constata ca Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 cu privire la condițiile de creștere a salariilor în anul 1995 la regii autonome și societăți comerciale cu capital majoritar de stat este constituțională.

2. Prezenta decizie se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Deliberarea a avut loc la data de 20 iunie 1995 și la ea au participat: Ioan Muraru, președinte, Costica Bulai, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu și Victor Dan Zlatescu, judecători.