Decizia nr. 71/1996

Ioan Muraru - președinte

Costica Bulai - judecător

Viorel Mihai Ciobanu - judecător

Mihai Constantinescu - judecător

Lucian Stangu - judecător

Ioan Griga - procuror

Doina Suliman - magistrat-asistent

Pe rol soluționarea recursului declarat de Stanescu Rosca Sorin și de Ardeleanu Cristina împotriva Deciziei nr. 12 pronunțată la data de 7 februarie 1996 de Curtea Constituțională.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 30 aprilie 1996 și au fost consemnate în încheierea din aceeași dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea Constituțională a aminat pronunțarea la data de 14 mai 1996 și apoi la data de 23 mai 1996.

CURTEA,

examinînd actele și lucrările dosarului, constata:

Prin Decizia nr. 12 din 7 februarie 1996, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

privind regimul pașapoartelor și al călătorilor în străinătate, invocată de Stanescu Rosca Sorin și de Ardeleanu Cristina, în Dosarul nr. 1.146/1995 al Curții de Apel București, Secția de contencios administrativ.

Potrivit

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

"se refuza eliberarea pasaportului, iar când acesta a fost eliberat se dispune retragerea sau anularea acestuia", între altele și atunci "când împotriva persoanei în cauza a început urmărirea penală".

Prin raportarea acestor dispoziții la prevederile art. 150 alin. (1) din Constituție, în sesizare se considera ca ele sunt abrogate, fiind contrare art. 25 și art. 49. De asemenea, avîndu-se în vedere art. 11 alin. (2) și art. 20 din Constituție se arata ca dispozițiile

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

contravin art. 13 și art. 29 pct. 2 din Declarația Universala a Drepturilor Omului, art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenției europene a drepturilor omului și art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.

Decizia recurată a reținut ca dispozițiile

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

nu sunt contrare prevederilor constituționale, nefiind deci incidente dispozițiile art. 150 alin. (1) din Constituție, pentru următoarele motive:

- dispozițiile

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

nu încalcă art. 25 alin. (1) din Constituție potrivit căruia "dreptul la libera circulație, în țara și în străinătate, este garantat", condițiile exercitării acestui drept fiind stabilite prin lege. Se distinge astfel între existenta dreptului și exercitarea lui în condițiile stabilite de lege, precizîndu-se că nu revine Curții sarcina de a controla respectarea acestor prevederi legale în procesul de aplicare;

- comparând, în substanța și în forma lor, prevederile

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

cu cele ale art. 49 alin. (1) din Constituție, se constată că restricțiile aduse exercițiului dreptului la libera circulație sunt prevăzute într-un act normativ asimilat legii, preconstitutional, dar care nu este abrogat în puterea art. 150 alin. (1) din Constituție;

- raportarea textului atacat la art. 49 alin. (2) din Constituție duce la concluzia ca verificarea proportionalitatii măsurilor de restringere a exercițiului dreptului la libera circulație, în funcție de împrejurările care motiveaza restrîngerea-apărarea siguranței naționale, a "ordinii, a sănătății ori a moralei publice etc. -, nu este o problemă susceptibilă de apreciere de către Curtea Constituțională"; ca problema de fapt, strict determinata, ea urmează să fie verificata de către autoritatea care, potrivit legii, este competența sa rezolve acțiunea celui care se considera vătămat prin aplicarea măsurilor de restringere a exercițiului dreptului sau;

- comparând reglementările din documentele internaționale, invocate de autorii excepției de neconstituționalitate, cu cele ale Constituției României și cu textul atacat ca neconstitutional, rezultă "forma tipica a relatiei de coexistenta între normele internaționale în materie și cele naționale, care, prin excelenta, nu presupune raporturi de contrarietate".

În motivele de recurs invocate se arata ca:

1) art. 25 alin. (1) din Constituție constituie temei pentru eventualele restringeri ale dreptului la libera circulație, însă cu un corectiv: legea care stabilește condițiile de exercitare a acestui drept fundamental trebuie să fie conformă cu Constituția, legitimitate pe care textul de lege atacat nu o îndeplinește;

2) prin redactarea sa,

art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990 , privitoare la refuzul eliberării sau la retragerea pasaportului persoanei față de care a început urmărirea penală încalcă Constituția și pactele internaționale la care România este parte, prin aceea ca reprezintă "o restringere disproportionata, discretionara și mult prea drastica a dreptului la libera circulație"; art. 49 alin. (2) din Constituție permite restrîngerea dreptului la libera circulație, însă numai proporțional cu situația care a determinat-o; sub acest aspect, textul atacat ca neconstitutional apare ca "general, discretionar, excesiv și nenuantat", motiv pentru care organul administrativ ce dispune măsura de sancționare nu are cum să se preocupe de stabilirea vreunei proportionalitati între gravitatea acuzatiilor și necesitatea eventuala a restringerii dreptului;

3) în decizia atacată s-a extins nepermis sensul notiunii de "ordine publică" din art. 49 din Constituție, dîndu-i-se și sensul de "ordine de drept";

4)

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

este incompatibil și cu pactele internaționale la care România este parte, deoarece permite sau chiar ordonă restrictii disproportionate și nedemocratice ale dreptului de a călători liber.

În concluzie se solicita constatarea ca dispozițiile

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 , fiind contrare unor prevederi constituționale, sunt abrogate în temeiul art. 150 alin. (1) din Constituție.

CURTEA,

având în vedere decizia atacată cu recurs, motivele de recurs, intimpinarea depusa de Serviciul independent de pașapoarte, străini și probleme de migrari al municipiului București, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părților și ale procurorului, precum și dispozițiile

art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990 , raportate la prevederile Constituției și ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Recurentii, cu referire la prevederile art. 25 din Constituție, potrivit cărora condițiile de exercitare a dreptului la libera circulație se stabilesc prin lege, considera ca legea, în afară reglementării condițiilor de exercitare a dreptului, ar putea cuprinde și restringeri în exercitarea dreptului la libera circulație, însă cu condiția ca aceste restringeri să fie, la rindul lor, constituționale. Evident ca, indiferent unde s-ar reglementa restrîngerea în exercițiul unui drept, aceasta nu poate fi decît conformă art. 49 din Constituție, ce reprezintă sediul materiei pentru restrîngerea exercițiului drepturilor. De aceea, legea emisă în temeiul art. 25 din Constituție ar putea restringe dreptul la libera circulație, dar numai cu respectarea prevederilor art. 49 din Constituție.

În legătură cu prevederile art. 49 din Constituție, prin recurs se critica faptul ca dispozițiile

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 , deși stabilite printr-un act asimilat legii, reprezintă o restringere disproportionata, cu încălcarea prevederilor alin. (2) al art. 49 din Constituție, care impune legiuitorului ca restrîngerea exercițiului unui drept să fie proporțională cu situația care a determinat-o. Or, nu se poate susține ca în toate cazurile refuzarea eliberării sau retragerea pasaportului, potrivit textului atacat, sunt proporționale cu necesitatea bunei administrări a justiției față de persoana aflată în urmărire penală.

Incontestabil ca verificarea proportionalitatii intră în competența de control a Curții, cît timp proportionalitatea restringerii cu situația care a determinat-o constituie o condiție de constituționalitate a legii care a instituit restrîngerea dreptului.

În cazul excepției de fața, restrîngerea dreptului la libera circulație este, potrivit art. 49 alin. (1) din Constituție, impusa pentru "desfășurarea instrucției penale", întrucît privește persoanele aflate în urmărire penală.

În ce privește persoanele față de care s-au luat măsurile preventive prevăzute de art. 136 din Codul de procedură penală - reținerea, obligația de a nu părăsi localitatea, arestarea preventivă - sau care, potrivit art. 160^1 din același cod, se afla în stare de libertate provizorie - sub control judiciar sau pe cauțiune -, aplicarea

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

se impune prin însăși necesitatea respectării acestor măsuri.

În alte situații, însă, când instructia penală nu ar fi stânjenită de exercitarea de către invinuit sau inculpat, după caz, a dreptului la libera circulație, refuzul eliberării pasaportului sau retragerea acestuia nu se mai justifica față de exigențele principiului proportionalitatii. O asemenea măsura, în astfel de împrejurări, nu mai apare ca fiind necesară instrucției penale, ci ca o sancțiune neconstitutionala ce afectează dreptul la libera circulație. Desigur, este un arbitru al magistraților ca, ținând seama de situația de fapt și de învinuirea adusă, sa decidă dacă refuzul eliberării pasaportului sau retragerea acestuia este legitima, în funcție de ratiunea acestei măsuri și în temeiul art. 21 din Constituție privind accesul liber la justiție care înseamnă nu numai dreptul oricărei persoane de a se adresa justiției, dar și competența acesteia de a hotărî în legătură cu protecția dreptului ce se pretinde a fi lezat. De altfel, este greu de admis ca, în temeiul art. 145 din Codul de procedură penală, interdicția părăsirii localității, deci restrîngerea exercițiului dreptului la libera circulație în interiorul tarii, să poată fi dispusă numai de magistrat, iar în ce privește interdicția părăsirii tarii acesta sa nu poată nici măcar decide ca aplicarea unei asemenea măsuri este excesiva și nejustificată, în condițiile concrete avute în vedere, nefiind impusa de cerințele instrucției penale. Pot fi cazuri în care eliberarea pasaportului să fie dictata de situații grave, legate de viața sau de sănătatea persoanei, ori de interese de stat, cu caracter național. De aceea, limitarea cenzurii judecătorești exclusiv la constatarea ca o persoană este sau nu în urmărire penală nu se justifica în funcție de statutul constituțional al autorității judecătorești în calitatea sa de garant al libertăților și al intereselor legitime ale cetățenilor. Din interpretarea sistematica a Constituției, îndeosebi a art. 21, art. 23, art, 27 alin. (3) și a art. 41 alin. (6), rezultă ca numai magistratul se poate pronunța asupra conflictului rezultat din încălcarea unui drept fundamental sau în legătură cu legitimitatea aplicării unei măsuri care se referă, nemijlocit, la exercițiul unui asemenea drept. De aceea, după intrarea în vigoare a Constituției, legitimitatea constituțională a prevederilor

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

este condiționată, potrivit art. 49 alin. (1) din Constituție, de necesitatea luării acestei măsuri pentru buna desfășurare a instrucției penale.

Constatarea imediata a abrogării în întregime a textului ar crea însă o stare de neconstituționalitate mai accentuata decît păstrarea lui în forma actuala, în interpretarea data prin prezenta decizie, deoarece ar crea condiții care ar face imposibila ori ar ingreuna foarte mult desfășurarea procesului penal în faza de urmărire penală sau în cea de judecată, astfel încât ar fi puse în pericol alte valori constituționale.

Pe de altă parte, deoarece Curtea Constituțională nu poate modifica reglementarea existenta și nici nu poate să elaboreze o noua reglementare, este necesar ca legiuitorul sa instituie criterii obiective care să reflecte exigențele principiului proportionalitatii. În acest sens, având în vedere ca

Decretul-lege nr. 10/1990

este anterior Constituției, acest act normativ intră în obligația ce revine Consiliului Legislativ de revizuire a întregii legislații preconstitutionale, potrivit art. 150 alin. (2) din Constituție. Până la îndeplinirea acestei obligații, pentru a se evita lipsa de reglementare și consecințele ce ar putea rezultă din aceasta cauza, prevederile

art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990

trebuie interpretate și aplicate în concordanta cu exigențele prevederilor și ale principiilor constituționale.

În ce privește critica legată de respectarea convențiilor internaționale, Curtea constata ca, potrivit art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția europeană a drepturilor omului, restrîngerea exercițiului dreptului la libera circulație este permisă nu numai pentru buna desfășurare a instrucției penale ci și pentru prevenirea infracțiunilor. De aceea aceasta critica nu este justificată în sensul celor arătate în motivele de recurs.

De asemenea, Curtea nu retine nici critica legată de extinderea notiuni de ordine publică, din art. 49 alin. (1) din Constituție, la ordinea de drept, nefiind pertinenta pentru soluționarea cauzei.

În concluzie, ținând seama de considerentele arătate, recursul urmează a fi admis în parte, decizia recurată fiind astfel desfiintata, iar pe fond Curtea constata ca dispozițiile

art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990

sunt constituționale sub rezerva interpretării date prin prezenta decizie.

Având în vedere considerentele expuse, vazind și prevederile art. 25, art. 49 și art. 144 lit. c) din Constituție, precum și pe cele ale art. 1, art. 3, art. 13 alin. (1) lit. A.c, art. 25 și art. 26 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

1. Admite în parte recursul declarat de Stanescu Rosca Sorin și de Ardeleanu Cristina împotriva Deciziei nr. 12, pronunțată de Curtea Constituțională la data de 7 februarie 1996, desființează decizia atacată și constata ca dispozițiile art. 16 lit. a) teza I privitoare la urmărirea penală din

Decretul-lege nr. 10/1990

sunt constituționale numai în măsura în care refuzul eliberării sau retragerea pasaportului sunt consecința unei măsuri preventive sau de eliberare condiționată dispuse de magistrat, în temeiul prevederilor Codului de procedura penală, precum și dacă magistratul considera ca interdicția părăsirii tarii se impune pentru buna desfășurare a procesului penal, în orice faza s-ar afla.

2. Face apel către cele două Camere ale Parlamentului României pentru elaborarea unui nou cadru legislativ privind refuzul eliberării sau retragerii pasaportului persoanelor implicate într-un proces penal, în concordanta cu exigențele principiului proportionalitatii prevăzut de art. 49 alin. (2) din Constituție și cu necesitatea stabilirii unor criterii obiective care să elimine posibilitatea oricărui arbitrar în aplicarea legii.

Prezenta decizie este definitivă și se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Pronunțată în ședința publică din 23 mai 1996.