Decizia nr. 1231/2009

Cu Adresa nr. 51/5.373 din 8 septembrie 2009, secretarul general al Camerei Deputaților a trimis Curții Constituționale sesizarea formulată de 54 de deputați, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. c) din Constituție și ale

art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru exercitarea controlului de constituționalitate cu privire la dispozițiile art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75, art. 76 alin. (1)-(8) și art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaților, aprobat prin

Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994 , republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2006.

Sesizarea este susținută prin semnăturile a 54 de deputați, după cum urmează: Mircea-Nicu Toader, Doinița-Mariana Chircu, Petru Călian, Adrian Gurzău, Mircia Giurgiu, Gabriel Andronache, Gheorghe Ialomițianu, Marius Cristinel Dugulescu, Daniel Buda, Lucian Nicolae Bode, Victor Boiangiu, Marian Avram, Cornel Știrbeț, Gheorghe Roman, Sulfina Barbu, Dragoș-Adrian Iftime, Iosif Veniamin Blaga, Clement Negruț, Doru Brașoan Leșe, Lucian Riviș-Tipei, Florin Postolachi, Iustin-Marinel Cionca-Arghir, Adrian Henorel Nițu, Daniel-Ionuț Bărbulescu, Ștefan Seremi, Cosmin Mihai Popescu, Daniel Vasile Oajdea, Constantin Severus Militaru, Cornel Ghiță, Mihaela Stoica, Stelică Iacob Strugaru, Cătălin Ovidiu Buhăianu-Obuf, Ioan-Nelu Botiș, Valentin Rusu, Sanda-Maria Ardeleanu, Gabriel-Dan Gospodaru, Eugen Constantin Uricec, Adrian Florescu, Cristian Petrescu, Dan-Radu Zătreanu, Mihai Stroe, Adrian Popescu, Florian Adrian Geantă, Viorel Cărare, Georgică Dumitru, Valeriu Alecu, Mihai Doru Oprișcan, Sorin Ștefan Zamfirescu, Stelian Ghiță-Eftemie, Gheorghe Hogea, Mihail Boldea, Răzvan Mustea-Șerban, Ioan Oltean și Andrei-Valentin Sava.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. J5.063 din 8 septembrie 2009 și formează obiectul Dosarului nr. 7.051C/2009.

Obiectul sesizării, astfel cum a fost formulat, îl constituie prevederile art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75, art. 76 alin. (1)-(8) și art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaților. În realitate, astfel cum rezultă din motivarea prezentei sesizări, autorii acesteia critică punctual art. 40 alin. (3) teza finală coroborată cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75, art. 76 și art. 78 din Regulamentul Camerei Deputaților, texte care au următorul cuprins:

- Art. 40 alin. (3) teza finală: "[...] Obiectivele, numărul membrilor, componența nominală și conducerea comisiilor de anchetă sau speciale ale Camerei Deputaților se aprobă de plenul acesteia odată cu constituirea acestora.";

- Art. 46 lit. b): "Biroul fiecărei comisii a Camerei Deputaților: [...]

b) propune proiectul regulamentului de funcționare a comisiei și orice modificare a acestuia;";

- Art. 73: "(1) În condițiile în care se consideră necesară clarificarea cauzelor și împrejurărilor în care s-au produs evenimente sau au avut loc acțiuni cu efecte negative, precum și stabilirea concluziilor, răspunderilor și măsurilor ce se impun, Camera Deputaților poate hotărî inițierea unei anchete parlamentare.

(2) Ancheta poate fi realizată de o comisie permanentă, în condițiile art. 71, sau de o comisie de anchetă parlamentară înființată în acest scop.";

- Art. 75: "La cererea a minimum 50 de deputați din cel puțin două grupuri parlamentare Camera Deputaților va putea hotărî înființarea unei comisii de anchetă, prevederile art. 39-58 și ale art. 72 alin. (2)-(5) fiind aplicabile.";

- Art. 76: "(1) În vederea audierii, Comisia de anchetă parlamentară poate cita orice persoană care poate avea cunoștință despre o faptă sau o împrejurare de natură să servească la aflarea adevărului în cauza care formează obiectul activității comisiei.

(2) Persoanele citate sunt obligate să se prezinte în fața Comisiei de anchetă parlamentară.

(3) La cererea Comisiei de anchetă parlamentară orice persoană care cunoaște fapte sau împrejurări în legătură cu obiectul cercetării ori care deține un mijloc de probă este obligată să le aducă la cunoștință sau să le înfățișeze la termenele stabilite. Instituțiile și organizațiile sunt obligate, în condițiile legii, să răspundă la solicitările Comisiei de anchetă parlamentară în termenul stabilit de aceasta.

(4) Când, pentru lămurirea unor fapte sau împrejurări în vederea aflării adevărului, este necesară întocmirea unor rapoarte de expertiză, Comisia de anchetă parlamentară solicită efectuarea de expertize.

(5) Dispozițiile legii referitoare la citarea, prezentarea și ascultarea martorilor, precum și cele privitoare la prezentarea și predarea obiectelor ori înscrisurilor sau efectuarea expertizelor se aplică în mod corespunzător.

(6) Președintele comisiei care efectuează ancheta atrage atenția persoanei audiate că are obligația de a spune adevărul, de a nu ascunde nimic din ceea ce știe și că nerespectarea acestei obligații atrage răspunderea penală.

(7) Comisia poate solicita în cursul investigațiilor și accesul, în condițiile legii, la informații clasificate.

(8) Cheltuielile necesare efectuării expertizelor și a altor acte procedurale, ce țin de activitatea comisiei, se aprobă de Biroul permanent al Camerei Deputaților, la solicitarea președintelui Comisiei de anchetă parlamentară.";

- Art. 78: "(1) Concluziile, răspunderile și măsurile conținute în raportul privind ancheta parlamentară, dezbătute de către Camera Deputaților, vor fi reflectate în conținutul unei hotărâri care, după adoptare, va fi înaintată, dacă se impune, împreună cu raportul, autorităților competente în vederea examinării și soluționării.

(2) Pentru soluționarea problemelor rezultate din hotărârea Camerei Deputaților și din raportul Comisiei de anchetă parlamentară, autoritățile competente pot avea acces la toate documentele ce au stat la baza întocmirii respectivului raport, care se păstrează în arhiva Camerei, conform dispozițiilor legale în vigoare.

(3) Autoritățile sesizate cu hotărârea Camerei Deputaților și cu raportul comisiei de anchetă parlamentară au obligația să informeze, în termen de 30 de zile de la adoptarea soluției, Biroul permanent al Camerei Deputaților privind soluțiile adoptate și motivarea acestora. Biroul permanent va prezenta plenului Camerei Deputaților informarea autorităților sesizate."

În motivarea sesizării, autorii acesteia aduc două critici distincte de neconstituționalitate, după cum urmează:

I. Se susține că dispozițiile art. 73, art. 75, art. 76 alin. (1)-(8) și art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaților contravin art. 21 alin. (4), art. 24 alin. (2) și art. 126 alin. (1) și (5) din Constituție, întrucât instituie o jurisdicție extraordinară, obligatorie, în care funcția de sesizare, anchetă și judecată se confundă, fără a se institui posibilitatea asistării de către avocat. În acest sens se aduc următoarele argumente: comisa de anchetă nu are caracter de permanență, funcționează în situații excepționale, printre scopuri se numără și stabilirea răspunderii juridice a persoanei anchetate, are competența de a cita și audia orice persoană, de a cere prezentarea și predarea obiectelor sau înscrisurilor, de a solicita efectuarea de expertize, de a administra și evalua probe. Se mai susține că nerespectarea obligației prevăzute de art. 76 alin. (6) din Regulament, respectiv aceea ca persoana anchetată să spună adevărul și să nu ascundă nimic din ceea ce știe, atrage răspunderea penală a persoanei audiate. Astfel, procedura din fața comisiei de anchetă este asimilată uneia judiciare, deși comisia nu face parte din sistemul instanțelor judecătorești.

Se susține că potrivit art. 75 din Regulament funcția de sesizare este confundată cu cea de anchetă și de judecată, întrucât cei care solicită înființarea unei asemenea comisii pot fi ulterior membri ai acesteia și pot influența adoptarea raportului. Se consideră că raportul comisiei se constituie într-un veritabil act de sesizare cu autoritate, din moment ce va fi înaintat către autoritățile competente împreună cu hotărârea Camerei ce va fi adoptată în raport cu cele constatate de către comisia de anchetă.

Se apreciază că o comisie de anchetă adoptă măsuri de tragere la răspundere juridică, întrucât generează acțiuni ale altor instituții și are ca scop stabilirea acestor răspunderi, pe care alte organe ale statului nu le-ar putea ignora.

În consecință, natura juridică a activității de jurisdicție desfășurate de o comisie parlamentară de anchetă nu se încadrează în niciuna dintre jurisdicțiile prevăzute și admise prin Constituție.

II. O altă critică de neconstituționalitate vizează art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b) din Regulament, în sensul că acestea contravin prevederilor art. 16 alin. (1), art. 20 și art. 21 alin. (4) din Constituție. Argumentul principal în susținerea neconstituționalității acestor texte regulamentare este că prevăd posibilitatea edictării unui regulament propriu fiecărei comisii de anchetă, ulterior înființării sale, lipsind astfel de accesibilitate și previzibilitate regulamentul de funcționare ce prevede organizarea și funcționarea comisiei în cauză. Prin urmare, se creează privilegii și discriminări prin elaborarea unor regulamente diferite în fiecare situație și de fiecare comisie, ulterior înființării ei.

În final, se arată că posibilitatea edictării de regulamente neuniforme și contradictorii pentru fiecare dintre comisiile de anchetă ce se înființează, precum și lipsa obligativității edictării unui regulament unic de funcționare al comisiilor speciale, care să fie clar, previzibil și preexistent înființării oricărei comisii, duc la situația ca persoana anchetată să fie lipsită de posibilitatea de a-și cunoaște drepturile procedurale. O atare posibilitate demonstrează lipsa caracterului accesibil al acestor regulamente, contrar jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în materia previzibilității, clarității și accesibilității normelor juridice.

În conformitate cu dispozițiile

art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost trimisă președintelui Camerei Deputaților, pentru a comunică punctul de vedere al Biroului permanent.

Președintele Camerei Deputaților nu a comunicat punctul de vedere al Biroului permanent.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituționalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile criticate din Regulamentul Camerei Deputaților, republicat, prin raportare la prevederile Constituției României, și dispozițiile

Legii nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, reține următoarele:

Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. c) din Constituție, precum și ale

art. 1, 10, 27 și 28 din Legea nr. 47/1992 , să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor criticate din Regulamentul Camerei Deputaților.

Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile art. 40 alin. (3) teza finală coroborate cu ale art. 46 lit. b), ale art. 73, ale art. 75, ale art. 76 și ale art. 78 din Regulamentul Camerei Deputaților, aprobat prin

Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994 , republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2006.

Prevederile constituționale invocate în motivarea sesizării sunt cele ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, ale art. 20 referitoare la tratatele internaționale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (4) privind caracterul facultativ și gratuit al jurisdicțiilor speciale administrative, ale art. 24 alin. (2) privind dreptul la apărare și ale art. 126 alin. (1) și (5) privind instanțele judecătorești și interzicerea înființării de instanțe extraordinare. De asemenea, este invocată, în mod generic, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materia previzibilității, clarității și accesibilității normelor juridice.

Examinând sesizarea de neconstituționalitate și dispozițiile regulamentare criticate, prin raportare la prevederile constituționale invocate, Curtea constată următoarele:

I. Ancheta parlamentară este o expresie a funcției de control pe care o are Parlamentul în cadrul democrației constituționale. Acest tip de control parlamentar se poate efectua prin intermediul unei comisii de anchetă constituite ad-hoc sau prin mijlocirea unei comisii permanente. Cu privire la comisiile de anchetă constituite ad-hoc, Curtea observă că acestea sunt legitimate din punct de vedere constituțional prin textul art. 64 alin. (4) din Legea fundamentală, care prevede că "Fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele își pot constitui comisii comune". Din acest text constituțional rezultă, fără dubiu, că aceste comisii de anchetă se constituie și funcționează în cadrul fiecărei Camere, care, potrivit autonomiei lor regulamentare, urmează ca prin regulament să stabilească modul lor concret de organizare și funcționare. Acest aspect, în ceea ce privește Camera Deputaților, este reglementat prin prevederile cap. I, secțiunea a 5-a, subsecțiunea 4, intitulată Comisii de anchetă ale Camerei Deputaților.

Pentru a răspunde criticilor de neconstituționalitate, trebuie observate considerentele de principiu enunțate în

Decizia nr. 45 din 17 mai 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994, și anume faptul că Regulamentul Camerei Deputaților este o hotărâre care reglementează organizarea internă și proprie a Camerei, astfel că "prevederile sale nu pot stabili drepturi și obligații decât pentru deputați, precum și pentru autoritățile, demnitarii și funcționarii publici, în funcție de raporturile constituționale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei Deputaților nu se pot stabili drepturi și mai ales obligații în sarcina unor subiecte de drept din afara Camerei Deputaților, subiecte de drept care nu se încadrează în cele circumstanțiate mai înainte. Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile, în accepțiunea de acte juridice ale Parlamentului".

Astfel, rezultă că în fața comisiilor de anchetă, în mod obligatoriu, trebuie să compară numai subiectele de drept care se află în raporturi constituționale specifice cu Parlamentul potrivit titlului III, cap. IV din Constituție, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Alte subiecte de drept pot fi invitate să ia parte la dezbaterile din fața comisiilor de anchetă, fără a exista însă vreo obligație corelativă din partea acestora de a da curs invitației.

Cu privire la pretinsa activitate de jurisdicție extraordinară pe care o desfășoară comisiile de anchetă, Curtea reține că, din punct de vedere etimologic, cuvântul jurisdicție este de sorginte latină (iuris dictio) și înseamnă a spune dreptul. Astfel, pentru ca o autoritate publică să dispună de jurisdicție trebuie să aibă capacitatea și dreptul de a judeca și de a se pronunța asupra unor litigii care vizează, de principiu, drepturile subiective ale părților implicate. Curtea Constituțională, prin

Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 6 februarie 2008, a statuat că o jurisdicție este extraordinară numai în măsura în care există o confuzie între funcția de anchetă, cea de judecată și cea de soluționare a căilor de atac împotriva propriilor decizii, lipsă de contradictorialitate și publicitate a dezbaterilor, limitare a dreptului la apărare al persoanelor, liber arbitru în administrarea și aprecierea probelor, precum și posibilitatea de a da, în aceleași cauze, verdicte noi, contrare celor validate prin deciziile definitive ale instanțelor judecătorești. Natura juridică a organelor care exercită o jurisdicție extraordinară este cea a instanțelor extraordinare, interzise de art. 126 alin. (5) din Constituția României.

În cauza de față, Curtea constată că aceste comisii de anchetă nu au un caracter jurisdicțional. Ele nu au abilitarea constituțională sau regulamentară să se pronunțe asupra vinovăției sau nevinovăției unei persoane, ci sunt expresia controlului parlamentar. Scopul lor este acela de a lămuri, de a clarifica împrejurările și cauzele în care s-au produs "evenimente sau au avut loc acțiuni cu efecte negative, precum și stabilirea concluziilor, răspunderilor și măsurilor ce se impun" (art. 73 din Regulament). Este, prin urmare, de forța evidenței faptul că aceste comisii anchetează/verifică fapte sau împrejurări, și nu persoane. Ele au ca scop constatarea existenței sau inexistenței faptelor pentru care a fost creată comisia de anchetă, fără a stabili cu titlu de certitudine răspunderea administrativă, materială, disciplinară sau penală a vreunei persoane. Chiar dacă textul art. 78 alin. (1) din Regulament este unul mai general, interpretarea sa trebuie să urmeze limitele și exigențele enunțate mai sus.

Sintagma "stabilirea concluziilor, răspunderilor și măsurilor ce se impun" nu presupune că aceste comisii au competența de a da un verdict, ci faptul că, în raportul pe care îl întocmește comisia de anchetă cu privire la situația de fapt anchetată, va indica concluziile la care a ajuns pe baza actelor și documentelor pe care le-a consultat și a audierilor efectuate. A admite că această sintagmă vizează o activitate jurisdicțională ar însemna ca actele, spre exemplu, ale organelor de control (Garda Financiară, Curtea de Conturi, Departamentul pentru Lupta Antifraudă) să califice aceste organe ca fiind cu caracter jurisdicțional, ceea ce este inadmisibil. Aceste organe au posibilitatea de a audia, de a efectua/cere efectuarea de expertize, de a controla, de a constata săvârșirea unor fapte, de a emite concluzii, recomandări și propune măsuri ce se impun a se lua. Or, o atare activitate nu poate fi automat calificată ca fiind una jurisdicțională. Aceste organe, ca și comisia de anchetă, nu dau verdicte prin care se constată vinovăția unei persoane, ci doar constată o stare de fapt și fac propuneri/recomandări. Chiar dacă o comisie de anchetă își depășește atribuțiile, "verdictele" sale nu ar putea avea nicio finalitate juridică, votul final asupra constatărilor comisiei de anchetă dându-se în plenul respectivei Camere, fiind deci un vot politic.

Compunerea comisiilor de anchetă, de asemenea, nu poate fi motiv de calificare ca jurisdicțională a activității lor. Faptul că din acestea fac parte și cei ce au solicitat înființarea comisiei nu are nicio relevanță, prin prisma faptului că votul final al Parlamentului, astfel cum s-a arătat mai sus, este unul esențialmente politic.

În consecință, simplele audieri de persoane, modalitățile de citare/invitare a persoanelor, respectiv propunerile din raportul comisiei de anchetă adresate Biroului permanent nu califică activitatea acesteia ca fiind una jurisdicțională. Se reține deci că activitatea de anchetă privește lămurirea unor chestiuni de ordine publică, fără a da verdicte și fără a angaja răspunderea penală sau materială a vreunei persoane. În lipsa unei activități jurisdicționale nu se poate reține încălcarea art. 126 alin. (5) din Constituție și, prin prisma celor expuse, rezultă că nici celelalte prevederi constituționale invocate nu sunt încălcate.

În final, Curtea observă că asemenea proceduri parlamentare se întâlnesc și în alte state, în acest sens reținându-se exemplul Franței (art. 137 și următoarele din Regulamentul Adunării Naționale) sau al Ungariei (art. 36 și următoarele din Regulamentul Adunării Naționale).

II. Critica de neconstituționalitate care vizează art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b) din Regulament este inadmisibilă, întrucât tinde la modificarea textelor regulamentare supuse analizei Curții Constituționale. Astfel, se dorește elaborarea unui regulament comun pentru organizarea și funcționarea comisiilor de anchetă, și nu existența unor regulamente elaborate individual de fiecare comisie de anchetă. Or, potrivit

art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , Curtea nu poate modifica sau completa textul supus controlului de constituționalitate. Modificarea Regulamentului Camerei Deputaților în sensul dorit de autorii sesizării este atribuția exclusivă a Camerei Deputaților.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor

art. 146 lit. c)

și

art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție , precum și al prevederilor

art. 11 alin. (1) lit. A.c) ,

art. 27 și 28 din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

I. Respinge ca neîntemeiată sesizarea referitoare la neconstituționalitatea dispozițiilor

art. 73 ,

art. 75 ,

art. 76

și

art. 78 din Regulamentul Camerei Deputaților .

II. Respinge ca inadmisibilă sesizarea referitoare la neconstituționalitatea dispozițiilor

art. 40 alin. (3) teza finală

coroborate cu cele ale

art. 46 lit. b) din Regulamentul Camerei Deputaților .

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președintelui Camerei Deputaților și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 29 septembrie 2009 și la aceasta au participat: Ioan Vida, președinte, Nicolae Cochinescu, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader și Augustin Zegrean, judecători.