Decizia nr. 1328/2009

Ioan Vida - președinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Simona Ricu - procuror

Valentina Bărbățeanu - magistrat-asistent

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2002

privind aprobarea Statutului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare și ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 și

art. 13 din Legea nr. 297/2004

privind piața de capital. Excepția a fost ridicată de Societatea de Servicii de Investiții Financiare "Mobinvest" - S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian Vidican și Gavril Avram în Dosarul nr. 4.317/2/2007 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 6 octombrie 2009, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunțării pentru data de 21 octombrie 2009.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 27 ianuarie 2009, pronunțată în Dosarul nr. 4.317/2/2007, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2002

privind aprobarea Statutului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare și ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 și

art. 13 din Legea nr. 297/2004

privind piața de capital. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Societatea de Servicii de Investiții Financiare "Mobinvest" S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian Vidican și Gavril Avram într-o cauză având ca obiect suspendarea executării unor acte administrative emise de Comisia Națională a Valorilor Mobiliare și anularea acestora.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia arată, în esență, că, prin confuzia între funcția de anchetă și cea de judecată, prin lipsa de contradictorialitate și publicitate a dezbaterilor, prin limitarea dreptului la apărare al persoanelor verificate, prin liberul arbitru în aprecierea probelor, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare se definește ca o jurisdicție extraordinară, iar natura juridică a organelor care o exercită este cea a instanțelor extraordinare, interzise prin art. 126 alin. (5) din Constituție. În argumentarea acestei opinii, invocă jurisprudența Curții Constituționale cu privire la Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, precum și noul statut acordat Curții de Conturi în urma revizuirii Constituției, în virtutea căruia aceasta verifică și constată dacă resursele publice au fost sau nu folosite în acord cu dispozițiile legale, dar fără a impune sancțiuni, posibilitatea stabilirii acestora fiind lăsată la aprecierea instanțelor judecătorești competente.

În ceea ce privește

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002 , susține că nu au existat elementele necesare definirii unui caz excepțional, în sensul constatării unui pericol public major, care să nu poată fi evitat decât pe calea emiterii unei ordonanțe de urgență. În acest sens, precizează că ordonanța criticată nu conține măsuri urgente destinate salvării unui interes public aflat în pericol.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstitu ționalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În opinia sa, autorizând și controlând relațiile de pe piețele reglementate, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare nu se substituie justiției, nu devine instanță extraordinară și nici nu exercită o activitate administrativ-jurisdicțională. Cu privire la constituționalitatea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2002 , menționează că aceasta a fost aprobată de Parlament prin

Legea nr. 514/2002 , care are caracter de lege organică.

Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate nu aduc atingere prevederilor constituționale referitoare la jurisdicțiile speciale administrative. Arată că dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2002

nu aduc atingere prevederilor constituționale referitoare la administrația publică centrală de specialitate.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, notele scrise transmise de apărătorii autorilor excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2002

privind aprobarea Statutului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 226 din 4 aprilie 2002, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 514/2002 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 24 iulie 2002.

De asemenea, constituie obiect al excepției prevederile art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 și

art. 13 din Legea nr. 297/2004

privind piața de capital, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004, care au următorul cuprins:

- Art. 1 alin. (3): "Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, denumită în continuare C.N.V.M., este autoritatea competentă care aplică prevederile prezentei legi, prin exercitarea prerogativelor stabilite în statutul său.";

- Art. 2 alin. (5): "În scopul exercitării activității de supraveghere, C.N.V.M. poate:

a) să verifice modul de îndeplinire a atribuțiilor și obligațiilor legale și statutare ale administratorilor, directorilor, directorilor executivi, precum și ale altor persoane în legătură cu activitatea entităților reglementate sau supravegheate;

b) să solicite consiliului de administrație al entităților reglementate, prevăzute la lit. a), întrunirea membrilor acestuia sau, după caz, convocarea adunării generale a acționarilor, stabilind problemele ce trebuie înscrise pe ordinea de zi;

c) să solicite tribunalului competent să dispună convocarea de adunări generale ale acționarilor, în cazul în care nu sunt respectate prevederile de la lit. b);

d) să solicite informații și documente emitenților ale căror valori mobiliare fac obiectul unor oferte publice sau au fost admise la tranzacționare pe o piață reglementată sau tranzacționate într-un sistem alternativ de tranzacționare;

e) să efectueze controale la sediul entităților reglementate și supravegheate de C.N.V.M.;

f) să audieze orice persoană în legătură cu activitățile entităților reglementate și supravegheate de C.N.V.M.";

- Art. 11: "C.N.V.M. este în drept să suspende autorizația S.S.I.F. pentru o perioadă cuprinsă între 5 și 90 de zile, în caz de nerespectare a prevederilor prezentei legi sau ale reglementărilor C.N.V.M., numai dacă nu sunt întrunite condițiile pentru retragerea autorizației sau pentru alte sancțiuni mai grave prevăzute de lege. Suspendarea poate fi prelungită la expirarea termenului inițial, dar nu mai mult de 30 de zile peste termenul maxim stabilit în prezentul articol.";

- Art. 12: "(1) C.N.V.M. este în drept să retragă autorizația de a presta servicii de investiții financiare unei S.S.I.F., în următoarele situații:

a) S.S.I.F. nu a început să presteze serviciile de investiții pentru care a fost autorizată, în termen de 12 luni de la primirea autorizației, sau nu a prestat niciunul din serviciile autorizate de C.N.V.M., prevăzute la art. 5 alin. (1) pct. 1, pe o perioadă mai mare de 6 luni, cu excepția situației în care C.N.V.M. a suspendat autorizația pe această perioadă;

b) S.S.I.F. nu mai îndeplinește condițiile care au stat la baza emiterii autorizației;

c) S.S.I.F. nu respectă reglementările privind adecvarea capitalului, stabilite de C.N.V.M.;

d) S.S.I.F. sau agenții săi pentru servicii de investiții financiare nu respectă reglementările C.N.V.M. și/sau ale piețelor reglementate;

e) dacă evenimente ulterioare acordării autorizației creează incompatibilitate în prestarea de servicii de investiții financiare;

f) alte cazuri prevăzute de reglementările C.N.V.M.

(2) La solicitarea expresă a unei S.S.I.F., în baza unei declarații de renunțare, C.N.V.M. retrage autorizația de a presta servicii de investiții financiare, în conformitate cu reglementările emise în acest sens.

(3) C.N.V.M. anulează autorizația unei S.S.I.F. în cazul în care aceasta a fost obținută pe baza unor declarații sau informații false ori care au indus în eroare.";

- Art. 13: "(1) C.N.V.M. va solicita informații și se va consulta cu autoritățile competente ale unui stat membru înaintea autorizării unei S.S.I.F., atunci când aceasta este:

a) o filială a unui intermediar autorizat în acel stat membru;

b) o filială a societății-mamă a unui intermediar autorizat în acel stat;

c) este controlată de aceleași persoane fizice sau juridice care controlează un intermediar autorizat în acel stat membru.

(2) Autoritățile competente din statele membre, responsabile cu supravegherea instituțiilor de credit sau a societăților de asigurare, vor fi consultate înainte de acordarea autorizației unui S.S.I.F., care este:

a) filiala unei instituții de credit sau a unei societăți de asigurare autorizate într-un stat membru;

b) filiala societății-mamă a unei instituții de credit sau a unei societăți de asigurare autorizate într-un stat membru;

c) controlată de aceleași persoane fizice sau juridice ce controlează o instituție de credit sau o societate de asigurare autorizată într-un stat membru."

În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, textele de lege criticate contravin următoarelor dispoziții din Constituție: ale art. 21 alin. (4) potrivit cărora jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite, ale art. 116 privind organizarea ministerelor și a altor organe de specialitate, ale art. 117 alin. (3) care prevăd că autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică și ale art. 126 privind instanțele judecătorești.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține următoarele:

I. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin că atribuțiile Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare excedează prevederilor constituționale. În acest sens, își fondează criticile pe observația că această autoritate nu se încadrează în niciunul dintre cele două tipuri de jurisdicții prevăzute de Constituție, nefiind nici jurisdicție judiciară, nici jurisdicție specială administrativă. Curtea observă că această constatare este pe deplin adevărată. Eronată este însă afirmația potrivit căreia "imposibilitatea includerii Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare în vreuna dintre categoriile de jurisdicții determină plasarea acestei autorități în afara cadrului constituțional".

Astfel cum în mod explicit este definită în art. 1 alin. (1) din Statutul său, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare este o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică. Activitatea pe care aceasta o desfășoară este dedicată realizării scopului

Legii nr. 297/2004

privind piața de capital, și anume înființarea și funcționarea piețelor de instrumente financiare, cu instituțiile și operațiunile specifice acestora, precum și a organismelor de plasament colectiv, în scopul mobilizării disponibilităților financiare prin intermediul investițiilor în instrumente financiare. Finalitatea acestei reglementări legale o reprezintă protejarea sistemului financiar și a investitorilor. În acest scop, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare desfășoară activități de autorizare, control, reglementare și interpretare în ceea ce privește relațiile de pe piețele reglementate, fiind autoritatea chemată să aplice normele legale specifice acestei sfere de relații sociale. Prin aceasta, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare nu capătă însă nici caracter de instanță extraordinară - astfel că nu încalcă dispozițiile art. 126 alin. (5) din Legea fundamentală -, și nici nu exercită o activitate administrativ-jurisdicțională. În exercitarea atribuțiilor sale, desfășoară o activitate pur administrativă, menită să asigure protejarea investitorilor și a sistemului financiar în ansamblul său. Aceasta reprezintă o concretizare a prevederilor art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituție, potrivit cărora statul trebuie să asigure libertatea comerțului, protecția concurenței loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție.

Așadar, nefiind o jurisdicție, nu se poate reține nici critica de neconstituționalitate bazată pe pretinsa încălcare a prevederilor art. 21 alin. (4) pe care autorii o deduc din obligativitatea sa.

În argumentarea caracterului de instanță extraordinară a Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, autorii excepției fac o analogie cu natura juridică și atribuțiile Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, astfel cum acestea erau reglementate și rezultau din prevederile

Legii nr. 187/1999

privind accesul la propriul dosar și deconspirarea securității ca poliție politică, asupra cărora Curtea Constituțională s-a pronunțat, prin

Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008

(publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 6 februarie 2008), constatând neconstituționalitatea acelei legi. În considerentele acestei decizii, Curtea a reținut, printre altele, că "(...) prin confuzia între funcția de anchetă, cea de judecată și cea de soluționare a căilor de atac împotriva propriilor decizii, prin lipsa de contradictorialitate și publicitate a dezbaterilor, prin limitarea dreptului la apărare al persoanelor verificate, prin liberul arbitru în administrarea și aprecierea probelor, precum și prin posibilitatea de a da, în aceleași cauze, verdicte noi, contrare celor validate prin deciziile definitive ale instanțelor judecătorești, jurisdicția exercitată de Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității și de Colegiul Consiliului se definește ca o jurisdicție extraordinară, iar natura juridică a organelor care o exercită este cea a instanțelor extraordinare, interzise de art. 126 alin. (5) din Constituția României".

Activitatea Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare nu prezintă însă caracteristicile surprinse de instanța de contencios constituțional, care confereau Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității caracter neconstituțional. În cazul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare nu se poate reține existența unei "confuzii între funcția de anchetă, cea de judecată și cea de soluționare a căilor de atac împotriva propriilor decizii". Astfel, activitățile pe care Comisia Națională a Valorilor Mobiliare poate să le întreprindă conform

art. 2 alin. (5) din Legea nr. 297/2004

sunt menite să aducă informațiile necesare exercitării activității de supraveghere a pieței de capital, iar dreptul acestei instituții de a suspenda sau retrage autorizația de a presta servicii de investiții financiare pentru o societate de servicii de investiții financiare (S.S.I.F.) reprezintă o prerogativă legală care nu contravine niciunei prevederi constituționale. Diferența fundamentală față de Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, astfel cum acesta era configurat prin prevederile

Legii nr. 187/1999 , o reprezintă posibilitatea contestării în fața instanței de contencios administrativ competente a oricăror acte emise de Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, această autoritate neavând atribuții de control al propriilor acte. Criticile autorilor excepției sunt și sub acest aspect neîntemeiate, întrucât verificarea legalității actelor Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, care sunt acte administrative unilaterale, se face de către o instanță judecătorească, care se bucură de independență și se caracterizează prin imparțialitate, printr-o procedură care respectă exigențele unui proces echitabil, în condițiile asigurării dreptului la apărare al părților, acestea având posibilitatea de a beneficia de toate garanțiile procesuale pentru a-și valorifica în mod eficient drepturile procedurale.

Activitatea desfășurată de Comisia Națională a Valorilor Mobiliare nu presupune o "jurisdicție". În sensul

art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , "actul administrativ-jurisdicțional" este "actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. e) din aceeași lege, "jurisdicție administrativă specială" reprezintă "activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale". Nici

Legea nr. 297/2004 , nici Statutul aprobat prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002

nu se referă la soluționarea de către Comisia Națională a Valorilor Mobiliare a vreunui astfel de conflict privind un act administrativ, referitoare la existența, întinderea sau exercitarea drepturilor subiective ale unei persoane - atribuții de esența activității jurisdicționale. De asemenea, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare nu adoptă nici măsuri de tragere la răspundere juridică de competența instanțelor judiciare, ci efectuează operațiuni tehnico-juridice de cercetare, deliberare și decizie, specifice inițierii și adoptării oricărui act administrativ. Așadar, activitatea desfășurată de această instituție - de autorizare, control, reglementare și interpretare finalizată cu o "decizie" - nu corespunde ideii de soluționare a unui conflict între părți generat de un act administrativ al unei autorități publice.

În punctul său de vedere, Guvernul observă în mod judicios că, "ducând raționamentul autorilor prezentei excepții de neconstituționalitate până la ultimele consecințe, ar urma ca orice activitate de a răspunde unei sesizări sau de a da curs unei sesizări din oficiu, care se încheie cu un proces-verbal, decizie sau un alt act al autorității și eventual cu aplicarea unei sancțiuni administrative, ar corespunde unei activități administrativ-jurisdicționale".

De altfel, Curtea observă că, potrivit

art. 2 alin. (3) din Legea nr. 297/2004 , "Orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al C.N.V.M. de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa în contencios administrativ la Curtea de Apel București".

II. Autorii formulează o critică de constituționalitate extrinsecă a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2002

privind aprobarea Statutului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare prin raportare la prevederile art. 114 alin. (4) din Constituția nerevizuită.

În acest sens, Curtea observă că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002

a fost aprobată prin

Legea nr. 514/2002 , care, potrivit mențiunii din Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 24 iulie 2002, în care a fost publicată, a fost adoptată ca lege organică. În expunerea de motive a acestei legi a fost în mod detaliat explicată necesitatea adoptării unei reglementări specifice prin intermediul unei ordonanțe de urgență. Motivul principal l-a reprezentat respectarea angajamentelor asumate de România în vederea aderării la Uniunea Europeană, în interiorul termenelor stabilite prin negociere cu aceasta, pentru adoptarea unor acte normative privind piața de capital, în acord cu aquis-ul comunitar în materie.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2002

privind aprobarea Statutului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare și ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 și

art. 13 din Legea nr. 297/2004

privind piața de capital. Excepția a fost ridicată de Societatea de Servicii de Investiții Financiare "Mobinvest" - S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian Vidican și Gavril Avram în Dosarul nr. 4.317/2/2007 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 21 octombrie 2009.