Decizia nr. 188/1998

Curtea Constituțională a fost sesizată în vederea declanșării controlului de constituționalitate, potrivit dispozițiilor art. 144 lit. a) din Constituție, asupra Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe. Sesizarea este semnată de un grup de 54 de deputați, și anume: Adrian Nastase, Miron Tudor Mitrea, Acsinte Gaspar, Florian Bercea, Gheorghe Vâlceanu, Neculai Grigoras, Gheorghe Romeo Leonard Cazan, Marin Cristea, Ion Honcescu, Hildegard Puwak, Petru Bejinariu, Nicolae Napoleon Antonescu, Alexandru Albu, Vasile Panteliuc, Marina Ionescu, Vasile Candea, Nicu Ionita, Alexandru Lapusan, Daniela Bartos, Petre Naidin, Viorica Afrasinei, Gheorghe Ana, Romulus Neagu, Traian Sabau, Mihai Nicolescu, Dumitru Popescu, Eugen Nicolicea, Ion Munteanu, Victor Neagu, Gheorghe Ionescu, Florian Serac, Ion Pirgaru, Ioan Bivolaru, Dumitru Buzatu, Ovidiu Sincai, Gheorghe Ana, Ecaterina Andronescu, Ion Giurescu, Petru Șerban Mihailescu, Gabriel Bivolaru, Marian Ianculescu, Gheorghe Oana, Romulus Ion Moucha, Carmen Dumitriu, Victor Traian Mihu, Mihai Hlinschi, Simion Darie, Matei-Agaton Dan, Dan Nica, Viorel Hrebenciuc, Radu Liviu Bara, Gheorghe Marin, Vasile Stan și Alexandru Stanescu.

Sesizarea constituie obiectul Dosarului nr. 186A/1998.

I. În consideratiile generale ale sesizării se arata ca, în ședința din data de 22 decembrie 1998, Camera Deputaților a dezbătut și adoptat în procedura de urgenta proiectul de Lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, într-o redactare diferita de cea aprobată de Senat, cu privire la art. 1 pct. 1 lit. r), art. 1 pct. 2 lit. l) și la art. 1 pct. 7 lit. b). Pentru medierea textelor în divergenta între cele două Camere a fost initiata procedura prevăzută la art. 76 alin. (1) din Constituție. Comisia de mediere, întrunită la sediul Camerei Deputaților, a depus raportul de mediere, în urma examinării textelor în divergenta.

Autorii sesizării arata în continuare ca, fără ca raportul Comisiei de mediere sa fi fost înscris, în prealabil, pe ordinea de zi și sa fi fost distribuit deputaților, președintele de ședința a dat cuvântul unui deputat, membru al Comisiei de mediere, pentru prezentarea raportului. Ulterior, la intervențiile unor deputați din opoziție, după cum se arata în sesizare, "președintele de ședința a supus votului Camerei înscrierea pe ordinea de zi a raportului de mediere, însă nu a luat măsurile necesare pentru ca acesta să fie distribuit deputaților".

Potrivit susținerilor autorilor sesizării, faptul ca în raportul Comisiei de mediere au fost incluse textele care au fost discutate și adoptate cu prilejul dezbaterii proiectului de lege nu inlatura procedura regulamentara privind dezbaterea raportului și dreptul deputaților de a avea un alt punct de vedere în aceasta faza, în special al celor care nu au fost prezenți la dezbaterea proiectului de lege, dar au luat parte la ședința în timpul discutarii raportului de mediere. Din acest punct de vedere, se apreciază ca, pentru a putea participa la discuții și la luarea deciziilor în cunoștința de cauza, "era absolut necesar ca raportul Comisiei de mediere sa fi fost difuzat, în prealabil, tuturor deputaților. Omitandu-se aceasta cerința regulamentara, s-a ajuns la înlăturarea de la vot a unor deputați care nu au fost de acord să-și exprime votul atâta timp cat nu aveau cunoștința despre conținutul raportului".

II. Aspectele de neconstituționalitate asupra cărora Curtea a fost sesizată sunt următoarele:

1. Se considera, mai întâi, ca au fost "incalcate prevederile art. 66 alin. (1) din Constituție, în exercitarea dreptului de vot deputații exprimand opțiunea politica a alegătorilor".

Sub raportul problemelor de constituționalitate a legii, în sesizare se invoca și prevederile art. 64 din Constituție, potrivit cărora Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni, în prezenta majorității membrilor. Totodată, se susține ca, din modul în care s-a desfășurat ședința Camerei Deputaților, rezultă ca s-au încălcat prevederile art. 76 alin. (1) din Constituție, conform cărora, "dacă una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferita de cea aprobată de cealaltă Camera, președinții Camerelor vor iniția, prin intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere".

Aceasta încălcare a prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituție rezultă, în opinia autorilor sesizării, din nerespectarea procedurii de mediere la care face trimitere art. 120 alin. 4 din Regulamentul Camerei Deputaților, republicat*), text ce prevede că raportul de mediere se dezbate potrivit procedurii stabilite la art. 78-100 din acest regulament. În acest sens, în sesizare se face trimitere și la art. 88 alin. 2 din Regulamentul Camerei Deputaților, conform căruia "raportul comisiei însărcinate sa examineze o inițiativă legislativă se difuzează, prin grija Biroului permanent, deputaților, cerința care s-a omis, asa cum rezultă și din stenograma ședinței Camerei Deputaților în care s-a dezbătut raportul Comisiei de mediere".

2. De asemenea, autorii sesizării arata ca, întrucât nu au înțeles sa participe la dezbaterea raportului Comisiei de mediere, atâta timp cat acesta nu a fost difuzat, deputații din grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. și P.U.N.R. au părăsit sala de ședința. Or, în aceste împrejurări, președintele de ședința avea obligația sa verifice dacă este întrunită condiția constituțională de cvorum. În legătură cu aceasta în sesizare se face referire la deciziile nr. 4/1994 și nr. 46/1994 ale Curții Constituționale, prin care s-a statuat:

- "Constituționalitatea condiției de cvorum și rezultatul votului se apreciază în momente deosebite ale procedurii legislative parlamentare";

- "Cvorumul și votul nu pot fi confundate, cel dintâi precedandu-l pe cel de-al doilea";

- "Cvorumul nu rezultă numai din numărul parlamentarilor care au participat la vot, ci și din cel al parlamentarilor efectiv prezenți, cvorumul legal de ședința fiind o condiție de prezenta imediata înaintea votării, diferita, deci, de vot".

3. În final, autorii sesizării arata ca, după discutarea și votarea fiecărui text în divergenta, președintele de ședința trebuia sa supună aprobării Camerei Deputaților raportul în ansamblul sau. Întrucât raportul nu a fost aprobat în integralitatea sa, deci nu s-au respectat procedurile constituționale de adoptare a legii, se considera ca "legea nu a fost votată și adoptată și, ca atare, nu poate fi trimisa spre promulgare Președintelui României".

În conformitate cu art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, s-a solicitat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului sa comunice punctele lor de vedere cu privire la obiecția de neconstituționalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.

În punctul de vedere al Guvernului, comunicat prin adresa nr. 5/7.144/R.V. din 28 decembrie 1998, se arata, în esenta, următoarele:

În legătură cu susținerea ca s-ar fi încălcat prevederile art. 76 alin. (1) din Constituție, se apreciază ca aspectele semnalate de autorii sesizării de neconstituționalitate, respectiv difuzarea raportului de mediere și adoptarea în ansamblul sau, nu sunt prevăzute în Constituție, ci în Regulamentul Camerei Deputaților, ceea ce înseamnă ca se poate discuta cel mult despre unele abateri de la litera regulamentului și despre efectele acestora, iar nu despre neconstituționalitate. Totodată se susține ca și procedura parlamentară, deși prezintă unele particularități față de procedurile de judecată, rămâne tot "o procedură supusă principiului general, potrivit căruia încălcarea unei norme de procedura trebuie sancționată dacă se dovedește o vătămare". În consecința, se apreciază ca, "în condițiile în care se constată că au fost respectate dispozițiile art. 76 alin. (1) care impun inițierea procedurii de mediere, prin intermediul unei comisii paritare, faptul că nu a fost difuzat raportul de mediere și că nu a fost adoptat în ansamblul lui nu este de natura sa invalideze adoptarea legii, din moment ce este vorba de simple abateri de la regulament, prin care nu s-a produs nici o vătămare sau încălcare a principiilor constituționale".

Referitor la susținerea din sesizare ca s-ar fi încălcat art. 66 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia "deputații și senatorii sunt în serviciul poporului", se apreciază ca acest text general nu are, practic, legătură directa cu procedura de mediere.

De asemenea, se apreciază ca "nu se poate susține ca deputații care nu au fost prezenți la dezbateri nu aveau posibilitatea de a vota raportul de mediere în cunoștința de cauza, deoarece raportul Comisiei juridice a fost difuzat tuturor deputaților; raportul Comisiei de mediere a fost prezentat oral, în sensul că în Comisia de mediere s-a decis să se adopte textele votate de Camera Deputaților, propuse în raportul Comisiei juridice". Totodată, se arata în punctul de vedere al Guvernului, "din analiza textelor constituționale și a celor din regulament nu rezultă ca forma scrisă a raportului este cerută ad validitatem, esențial fiind ca textele în divergenta să fie discutate în Comisia de mediere și votate în aceasta comisie, urmând a fi prezentată plenului forma decisa de comun acord în Comisia de mediere. De altfel, ulterior, a fost întocmit și raportul în forma scrisă (instrumentum)".

În ceea ce privește omisiunea de a supune aprobării Camerei Deputaților raportul în ansamblul sau, se arata ca "autorii sesizării de neconstituționalitate nu mai invoca nici un text special din Constituție, din care să rezulte ca o asemenea omisiune ar fi de natura sa invalideze procedura de adoptare a legii. Totodată nu se vede în ce ar consta <<vătămarea>>, din moment ce fiecare text supus medierii a fost votat". Se mai arata, în continuare, ca "practic textele în discuție au fost votate de 3 ori (o dată când s-a discutat legea pe articole, apoi când a fost votată legea în varianta propusă de Camera Deputaților și, în sfârșit, când s-a discutat raportul de mediere)".

Referitor la condiția de cvorum, potrivit punctului de vedere al Guvernului, "autorii sesizării de neconstituționalitate nu au făcut dovada faptului ca aceasta condiție nu mai era îndeplinită după retragerea de la dezbateri a deputaților din grupurile parlamentare P.D.S.R., P.R.M., P.U.N.R."

La solicitarea Curții Constituționale, secretarul general al Camerei Deputaților a înaintat, prin adresa nr. XVII/1/763 din 24 decembrie 1998, copii certificate de pe lista de prezenta a deputaților la ședința din ziua de 22 decembrie 1998 și de pe lista conținând consemnarile la apelul nominal din aceeași ședința.

Președinții Camerei Deputaților și Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ,

având în vedere obiecția de neconstituționalitate cu care a fost sesizată, stenograma ședinței Camerei Deputaților din 22 decembrie 1998, raportul Comisiei de mediere, lista de prezenta a deputaților la ședința din ziua de 22 decembrie 1998, lista conținând consemnarile la apelul nominal din aceeași ședința, punctul de vedere al Guvernului, raportul judecătorului-raportor, prevederile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, lege care face obiectul sesizării, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Curtea Constituțională, fiind legal sesizată, este competența să soluționeze obiecția de neconstituționalitate, potrivit prevederilor art. 144 lit. a) din Constituție și ale art. 17 și următoarele din Legea nr. 47/1992, republicată.

Curtea constata ca obiecția de neconstituționalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe are în vedere constituționalitatea extrinseca a acesteia, invocandu-se în exclusivitate, nerespectarea procedurii de adoptare a legii.

I. Astfel în motivarea sesizării se susține ca au fost incalcate dispozițiile constituționale cuprinse la art. 64, potrivit cărora "Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni, în prezenta majorității membrilor"; art. 66 alin. (1), care stabilesc ca, "în exercitarea mandatului, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului"; art. 76 alin. (1), care prevăd ca, "dacă una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferita de cea aprobată de cealaltă Camera, președinții Camerelor vor iniția, prin intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere".

Întrucât criticile de neconstituționalitate privesc aspecte de ordin procedural, în legătură cu faptul ca raportul Comisiei de mediere nu s-a difuzat, în prealabil, deputaților, autorii obiectiei evoca și încălcarea prevederilor art. 88 alin. 2 din Regulamentul Camerei Deputaților, conform cărora "raportul se transmite Biroului permanent, care va asigura multiplicarea și difuzarea acestuia Guvernului, deputaților și initiatorilor, cu respectarea termenului prevăzut la art. 64 alin. 2".

Examinând obiecția privind neconstituționalitatea Legii pentru abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, Curtea urmează sa țină seama de dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicată, potrivit cărora sunt neconstituționale acele prevederi care încalcă dispozițiile sau principiile Constituției.

Verificarea constituționalității externe (extrinseci) a unei legi presupune compararea ei cu formele de adoptare a legilor prevăzute de Constituție. Asadar, în acest caz, controlul de constituționalitate consta în verificarea îndeplinirii, în mod efectiv, a condițiilor de ordin constituțional pentru adoptarea actului examinat.

Din acest punct de vedere, Curtea retine ca obiecția de neconstituționalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe pune alături, și pe același plan, condiții de aprobare a legii prevăzute în Constituție, cat și condiții care sunt prevăzute numai în Regulamentul Camerei Deputaților.

Or, prin natura sa, Constituția conține doar cele mai importante norme privind procedura de adoptare a legilor, norme a căror nerespectare conduce la posibilitatea constatării neconstitutionalitatii extrinseci a legii. De aceea, dacă legiuitorul nu încalcă aceste dispoziții constituționale, legitimitatea dispoziției legale controlate nu poate fi negata.

II. 1. Analizând criticile de neconstituționalitate în ceea ce privește art. 66 alin. (1) din Constituție, Curtea Constituțională constata ca acest text nu are nici o legătură cu procedura adoptării legilor și nici cu conținutul legii în cauza, întrucât se referă la mandatul reprezentativ al deputaților și al senatorilor.

2. Cu privire la art. 64 din Constituție, pe care autorii sesizării îl evoca fără a menționa explicit ca a fost încălcat, se constată că acesta este, într-adevăr, un text care vizează procedura de adoptare a legilor, a hotărârilor și a motiunilor, stabilind cvorumul legal pentru adoptarea lor.

Din examinarea stenogramei lucrărilor Camerei Deputaților din ziua de 22 decembrie 1998 rezultă ca a fost îndeplinit cvorumul legal, întrucât votarea primului punct al raportului Comisiei de mediere a avut loc înainte ca grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. și P.U.N.R. sa părăsească sala. Or, din examinarea listelor de prezenta, transmise de Camera Deputaților, reiese ca erau prezenți, inițial, 300 de deputați. Iar, ulterior, la apelul nominal, s-a constatat din nou existenta cvorumului legal. Îndeplinirea condiției constituționale de cvorum, la votarea pct. 2 și 3 ale raportului Comisiei de mediere, rezultă din aditionarea voturilor exprimate și a numărului de deputați prezenți în sala, care nu au votat, asa cum reiese din consemnarile stenogramei. În acest sens, președintele de ședința a menționat, astfel cum rezultă, de asemenea, din stenograma, ca, referitor la pct. 2 al raportului Comisiei de mediere, au fost exprimate 168 de voturi pentru, nici un vot împotriva și 6 abtineri, precum și ca în sala mai erau prezenți încă 15 deputați care nu au votat. Cu privire la pct. 3, s-a consemnat în stenograma ca au fost exprimate 168 de voturi pentru, în Camera mai fiind prezenți și alți 6 deputați care nu au votat, considerându-se, astfel, îndeplinită condiția de cvorum.

3. În legătură cu faptul ca la votarea pct. 2 și 3 din raportul Comisiei de mediere au fost prezenți în sala, conform stenogramei, și deputați care nu au votat, se retine ca, prin Decizia nr. 4 din 11 ianuarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 13 ianuarie 1994, Curtea Constituțională s-a pronunțat în sensul că neparticiparea la vot "poate fi analizata doar în condițiile în care cvorumul este întrunit și deci Camerele Parlamentului pot trece în mod constituțional și regulamentar la votarea oricărui act", precum și ca abținerea unui parlamentar de la exprimarea unei optiuni, cu toate ca este prezent în momentul votării, "nu poate avea nici un efect asupra validității votului Camerei Deputaților și cu atât mai mult asupra constituționalității lui".

4. Susținerea potrivit căreia la adoptarea legii ar fi fost incalcate dispozițiile art. 76 alin. (1) din Constituție, care se referă la inițierea procedurii de mediere, este neîntemeiată. În mod indiscutabil, aceasta procedura a fost initiata și s-a desfășurat în conformitate cu prevederile acestui text constituțional, fapt de altfel necontestat de autorii sesizării, adoptandu-se raportul a cărui modalitate de aprobare în plenul Camerei Deputaților reprezintă însuși motivul principal al criticii de neconstituționalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.

Nerespectarea unor norme ale procedurii de mediere cuprinse numai în Regulamentul Camerei Deputaților, cum este și faptul nedifuzarii raportului de mediere înaintea dezbaterii acestuia, nu este de natura sa conducă la concluzia ca s-au încălcat norme constituționale.

Curtea retine, de altfel, în legătură cu acest aspect, ca raportul Comisiei de mediere a fost citit în plenul Camerei Deputaților înainte de a fi supus votului, astfel cum reiese din stenograma. Rezultă deci ca deputații prezenți au votat în cunoștința de cauza.

5. Referitor la susținerea potrivit căreia legea nu a fost votată și adoptată, întrucât, după votarea fiecărui text în divergenta cuprins în raportul Comisiei de mediere, acest raport nu a mai fost supus votării în ansamblul sau, Curtea constata ca aceasta insuficienta procedurala nu este de natura sa afecteze constituționalitatea legii, întrucât norma procedurala privind modalitatea votării raportului nu este de natura constituțională.

În ceea ce privește faptul ca, după părăsirea sălii de ședința de către grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. și P.U.N.R., președintele de ședința avea obligația sa verifice în ce măsura condiția constituțională de cvorum era întrunită, se retine ca și aceasta sustinere vizează tot aspecte de nivel regulamentar, iar nu constituțional. Astfel art. 127 alin. 3 din Regulamentul Camerei Deputaților prevede că "persoana care conduce lucrările Camerei este obligată sa precizeze dacă este întrunit cvorumul legal și sa anunțe ordinea de zi". Totodată art. 128 alin. 2 din același regulament prevede că "în timpul ședințelor, liderii grupurilor parlamentare pot cere președintelui Camerei verificarea întrunirii cvorumului, iar președintele va proceda la verificarea acestuia". Din examinarea stenogramei lucrărilor Curtea retine ca era îndeplinit cvorumul legal prevăzut de Constituție înainte ca grupurile parlamentare menționate sa părăsească ședința, iar ulterior nu s-a cerut verificarea cvorumului conform Regulamentului Camerei Deputaților.

Fața de cele expuse, urmează a se constată că Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, adoptată de Camera Deputaților și de Senat în ședințele separate din 22 decembrie 1998, este constituțională.

Criticile în sensul cărora, în legătură cu votarea raportului Comisiei de mediere, s-ar fi încălcat unele dispoziții procedurale care sunt prevăzute exclusiv în Regulamentul Camerei Deputaților, fără a afecta însă condițiile prevăzute de Constituție pentru adoptarea legii de către Parlament, nu intra sub incidența contenciosului constituțional.

Având în vedere considerentele expuse, prevederile art. 64, ale art. 66 alin. (1), ale art. 76 alin. (1) și ale art. 144 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 2 alin. (2), ale art. 17 și următoarele din Legea nr. 47/1992, republicată,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constata ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe a fost adoptată cu respectarea dispozițiilor constituționale.

Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 29 decembrie 1998, cu participarea domnilor: Lucian Mihai, președinte, Costica Bulai, Constantin Doldur, Kozsokar Gabor, Ioan Muraru, Nicolae Popa, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Romul Petru Vonica, judecători.