Decizia nr. 586/2012

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Valentina Bărbățeanu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010

privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții și ale

Legii nr. 3/2011

pentru aprobarea acesteia, excepție ridicată de I.F. Teleagă Vasy XL din Băile Herculane în Dosarul nr. 1.831/115/2011 al Tribunalului Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 1.391D/2011 al Curții Constituționale.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, apreciind că actele normative criticate au fost edictate în vederea combaterii fenomenului construcțiilor ilegale în zonele de interes turistic, cu finalitatea protejării, sub acest aspect, a interesului public.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 2 noiembrie 2011, pronunțată în Dosarul nr. 1.831/115/2011, Tribunalul Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010

privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții și ale

Legii nr. 3/2011

pentru aprobarea acesteia, excepție ridicată de I.F. Teleagă Vasy XL din Băile Herculane într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni pentru anularea unui act administrativ.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că se încalcă principiul neretroactivității legii, prin aceea că ordonanța de urgență dispune desființarea construcțiilor care deja erau finalizate la intrarea sa în vigoare, fiind aplicabile norme juridice intrate ulterior în vigoare unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestor norme.

Arată că ordonanța de urgență vizează doar o anumită categorie de imobile, respectiv construcțiile cu destinație turistică, fiind omise celelalte categorii de construcții edificate în aceleași condiții, astfel că se creează o situație discriminatorie pentru proprietarii construcțiilor turistice. Totodată, prin menționarea anumitor locații în care legea urmează să producă efecte (zonele cu potențial turistic, stațiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecție a monumentelor istorice, rezervațiile naturale și alte asemenea, precum și în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din stațiunile turistice și din localitățile aflate pe litoralul Mării Negre), se creează o situație discriminatorie față de cei care au edificat același gen de construcții, în aceleași condiții, dar în zone neenumerate de textul legii.

Susține că, prin procedura reglementată de

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 , este încălcat accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, întrucât este o procedură sumară, iar verificarea de către o instanță a legalității măsurilor dispuse este imposibilă din cauza termenului extrem de scurt de contestare și a inexistenței unei căi de atac împotriva măsurilor dispuse de autoritatea publică.

În fine, autorul excepției arată că se nesocotește și dreptul de proprietate privată.

Tribunalul Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, precizează că actul normativ nu se aplică unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestuia, ci face doar referire la stadiul de execuție al lucrărilor de construcție la momentul constatării faptei de executare fără autorizație de construire. Consideră că actele normative criticate nu contravin nici principiului constituțional al egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, și nici accesului liber la justiție, dreptului la un proces echitabil sau dreptului de proprietate privată. Arată că desființarea lucrărilor de construcții executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia reprezintă o sancțiune stabilită de lege pentru proprietarul care, la edificarea construcțiilor în cauză, nu a respectat prevederile legale imperative.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, actele normative criticate necontravenind prevederilor constituționale invocate.

Astfel, arată că normele cuprinse în

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010

impun o obligație de conformare a proprietarilor aflați în ipoteza normei legale, obligație care produce efecte juridice de la data intrării în vigoare a actului normativ, astfel că nu se intervine asupra unor raporturi juridice născute anterior intrării în vigoare a ordonanței de urgență.

Precizează că art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție se referă la modul de aplicare a unor dispoziții legale de către autoritățile statului față de cetățeni, și nu la dreptul legiuitorului de a reglementa diferit modul de exercitare într-un anumit domeniu de activitate. Arată că intenția legiuitorului cu ocazia adoptării ordonanței a fost în sensul în care norma legală să producă efecte pentru toți destinatarii aflați în situația descrisă de reglementările în cauză, motiv pentru care a folosit în mod expres sintagma "toate construcțiile".

Consideră că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010

nu conține nicio normă legală contrară liberului acces la justiție sau exercitării dreptului la un proces echitabil. În acest sens, menționează că, în tăcerea legii speciale, se aplică, prin completare, normele generale în materie. Observă că însăși ridicarea prezentei excepții de neconstituționalitate în cadrul unui litigiu aflat pe rolul instanțelor de judecată constituie o concretizare a dreptului protejat de art. 21 din Constituție. Mai arată că un mecanism similar celui instituit prin ordonanța de urgență criticată este reglementat de dispozițiile

art. 33 din Legea nr. 50/1991 , potrivit căruia anumite construcții vor putea fi desființate pe cale administrativă de autoritatea administrației publice de pe raza unității administrativ-teritoriale unde se află, fără emiterea unei autorizații de desființare, fără sesizarea instanțelor judecătorești și pe cheltuiala contravenientului, care a primit girul instanței de contencios constituțional prin

Decizia nr. 56 din 16 ianuarie 2007 .

În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea dreptului de proprietate, arată că din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și din cea a Curții Constituționale rezultă că acesta nu este un drept absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general și interesul privat al persoanelor, respectat în cazul de față.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile actului normativ criticat sunt constituționale. În opinia sa, acestea nu au caracter retroactiv, având în vedere că obligația de obținere a autorizației de construire a fost instituită încă din anul 1991, prin

Legea nr. 50/1991 , iar

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010

a fost elaborată în scopul de a lua unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții. Consideră că dispozițiile normative criticate nu încalcă principiul egalității în drepturi, întrucât nu reglementează un regim sancționatoriu diferit, iar faptul că legiuitorul a reglementat doar situația unor construcții cu destinație turistică din anumite zone nu reprezintă o discriminare. Mai arată că procedura instituită prin ordonanța de urgență criticată nu aduce atingere dreptului de acces liber la justiție sau dreptului la un proces echitabil prin neprevederea în textul legii a unei căi de atac împotriva măsurilor dispuse de autoritatea publică, astfel de prevederi fiind cuprinse în

art. 43^2 din Legea nr. 50/1991 , care reprezintă dreptul comun în materia executării construcțiilor. Consideră că nu se poate reține nici critica referitoare la încălcarea dreptului de proprietate, întrucât demolarea construcției este consecința nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010

privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 28 aprilie 2010, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 3/2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 4 martie 2011, care au următorul conținut:

- Art. 1: "Prin derogare de la prevederile

art. 28, 31 și 32 din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, toate construcțiile cu destinație turistică din zonele cu potențial turistic, stațiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecție a monumentelor istorice, rezervațiile naturale și alte asemenea, precum și construcțiile cu destinație turistică și construcțiile realizate în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din stațiunile turistice și din localitățile aflate pe litoralul Mării Negre, executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aflate pe terenuri proprietate publică ori privată, finalizate sau în curs de execuție, se desființează."

- Art. 2: "(1) După constatarea faptului că respectivele construcții au fost executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia de către reprezentanții Inspectoratului de Stat în Construcții, aceștia înștiințează Direcția generală lucrări publice din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, care somează proprietarii construcțiilor să le desființeze în termen de 48 de ore.

(2) Somația se înmânează proprietarului construcției sau se afișează la loc vizibil pe imobil."

- Art. 3: "În cazul în care proprietarul nu dă curs somației în termenul prevăzut la art. 2, desființarea se face în termen de 24 de ore, de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, prin Direcția generală lucrări publice, cu recuperarea ulterioară a cheltuielilor generate de această operațiune de la proprietarul construcției, în condițiile legii."

- Art. 4: "Autoritățile de ordine publică, la solicitarea Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, sprijină acțiunile prevăzute în prezenta ordonanță de urgență."

De asemenea, este criticată și

Legea nr. 3/2011

pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 4 martie 2011. Curtea observă că autorul excepției nu formulează însă critici distincte cu privire la ordonanța de urgență și la legea de aprobare a acesteia, motivele de neconstituționalitate invocate vizând numai

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 . Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa, reprezentată, de exemplu, de

Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, că ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern. În acest context, Curtea reține ca obiect al prezentei excepții de neconstituționalitate prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010

privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, astfel cum a fost aprobată prin

Legea nr. 3/2011 .

În opinia autorului excepției, actele normative criticate contravin următoarelor dispoziții din Legea fundamentală: art. 15 alin. (2) care consacră principiul neretroactivității legii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 21 care garantează accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, art. 44 alin. (1), (2) și (3) referitor la dreptul de proprietate privată. Invocă, de asemenea, prevederile art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, ambele referitoare la respectarea proprietății private.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că nu poate reține critica referitoare la pretinsul caracter retroactiv al

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 , motivată pe susținerea că aceasta ar dispune desființarea construcțiilor care deja erau finalizate la intrarea sa în vigoare și, astfel, ar fi aplicabile norme juridice intrate ulterior în vigoare unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestor norme.

Curtea observă că, în realitate, prevederile ordonanței de urgență criticate sunt aplicabile numai de la momentul intrării sale în vigoare. Faptul că aceasta are în vedere construcții deja edificate nu constituie un element care să îi confere caracter retroactiv. Construcțiile vizate de

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010

sunt cele executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, așadar, cu încălcarea unor norme în vigoare la momentul construirii lor. Ordonanța de urgență criticată instituie reguli de procedură care reglementează modalitatea de desființare a acestora, fără să modifice normele ce trebuiau respectate la momentul edificării. Prin urmare, actul normativ criticat nu afectează regimul juridic ce trebuia respectat la momentul edificării construcției, desființarea fiind, de fapt, consecința nerespectării normelor în vigoare la data edificării acestora.

Curtea constată că nu poate reține nici critica prin raportare la dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituție care consacră principiul egalității. În jurisprudența sa, Curtea a statuat, în acord și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, că principiul constituțional al egalității nu are semnificația uniformității, existând posibilitatea instituirii unor reglementări juridice diferite pentru situații care sunt diferite, în cazul în care aceasta se justifică în mod rațional și obiectiv. Or, reglementarea unui regim special pentru anumite categorii de imobile, respectiv cele cu destinație turistică, situate în anumite zone geografice, este justificată de impactul negativ pe care construirea cu nerespectarea prescripțiilor legale a unor edificii în zone de interes turistic îl poate avea asupra mediului înconjurător și, subsecvent, asupra dezvoltării turismului în condițiile menținerii echilibrului ecologic.

Curtea constată că sunt neîntemeiate și criticile referitoare la pretinsa nesocotire a dreptului de acces liber la justiție. Curtea s-a pronunțat asupra unor susțineri similare prin

Decizia nr. 559 din 29 mai 2012 , nepublicată în Monitorul Oficial al României până la pronunțarea prezentei decizii. Cu acel prilej, Curtea a reținut că instituirea unei proceduri care presupune termene scurte pentru desființarea construcțiilor amplasate în zonele menționate executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia își găsește rațiunea în necesitatea realizării unui imperativ de interes general, care, așa cum rezultă din expunerea de motive la

Legea nr. 3/2011 , constă în asigurarea dezvoltării urbane și rurale durabile și punerea în valoare a patrimoniului construit și natural ori a zonelor cu potențial turistic și a stațiunilor turistice din România.

În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea dreptului de proprietate privată, Curtea a constatat prin aceeași decizie că textul constituțional al art. 44 alin. (1) prevede că limitele și conținutul dreptului de proprietate sunt stabilite prin lege, iar, potrivit alin. (7) al art. 44 din Constituție, dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului, precum și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. De asemenea, din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului se desprinde ideea că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general și interesul privat al cetățenilor. În acest sens sunt, spre exemplu, hotărârile pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei din 23 septembrie 1982 (paragraful 69) sau în cauza Basoukou împotriva Greciei din 21 aprilie 2005 (paragraful 20).

De asemenea, Curtea a reținut că dispozițiile art. 1 paragraful 2 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevăd că statele semnatare ale Convenției pot "adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general [...]". În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunțată în cauza Mellacher și alții împotriva Austriei (paragraful 45), că astfel de legi sunt "necesare și obișnuite în domeniul construcțiilor, care, în societățile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce privește stabilirea existenței unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât și în alegerea unor modalități de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate".

În același sens, Curtea a observat că desființarea construcțiilor vizate de reglementarea criticată constituie o sancțiune pentru nerespectarea obligației de a obține autorizație de construire sau, după caz, de a se încadra în limitele prevăzute de aceasta. Scopul unei astfel de măsuri îl reprezintă prevenirea consecințelor negative ce pot apărea în cazul unor construcții necorespunzătoare. Constructorii aflați în ipoteza normei nu se pot apăra prin invocarea principiului constituțional al ocrotirii proprietății, de vreme ce modalitatea de exercitare a acestui drept se abate de la prevederile legale imperative, în cazul de față cele referitoare la autorizarea executării lucrărilor de construcții.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010

privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, excepție ridicată de I.F. Teleagă Vasy XL din Băile Herculane în Dosarul nr. 1.831/115/2011 al Tribunalului Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 5 iunie 2012.