Decizia nr. 93/1999

Prin Adresa nr. L.85 din 3 iunie 1999, trimisa de secretarul general al Senatului, Curtea Constituțională a fost sesizată, în vederea declanșării controlului de constituționalitate, în temeiul dispozițiilor art. 144 lit. a) din Constituție, asupra Legii privind responsabilitatea ministerială, de către un grup de 83 de senatori, și anume: Corneliu Turianu, Vasile Ungureanu, Matei Boila, Florin Buruiana, Marin Nicolai, Mihail Grama, Victor Apostolache, Ilie Platica-Vidovici, Mihai Matetovici, Emil Dima, Marcu Burtea, Marin Predila, Alexandru-Radu Timofte, Dan Mircea Popescu, Andreiu Oprea, Petru Juravlea, Augustin Crecan, Costica Ciurtin, Sergiu Nicolaescu, Justin Tambozi, Gheorghe Avram, Gheorghe Pavalascu, Șerban-Matei-Bujorel-Dinu Sandulescu, Oliviu Gherman, Ion Bold, Sergiu Chiriacescu, Paul Ghitiu, Florin Bogdan, Teodor Campean, Vasile Vacaru, Haralambie Cotarcea, Nicolae Patru, Gheorghe Dumitrascu, Petru Caraman, Ioan Moisin, Ioan Baras, Victor Fuior, Varujan Vosganian, Constantin Sava, Ioan Corneliu Bucur, Iosif Csapo, Emil Tocaci, George Mihail Pruteanu, Virgil Popa, Prahase Ioan Mircea, Dan Stelian Marin, Ioan Ardelean, Nelu Badea, Mircea Ioan Popa, Ioan Sabin Pop, Ioan Crețu, Ștefan Iosif Dragulescu, Vasile Ion, Virgil Popescu, Dumitru Badea, Ioan Burghelea, Ion Solcanu, Ion Carciumaru, Liviu Maior, Gheorghe Bunduc, Ilie Aurel Constantin, Ghiorghi Prisacaru, Nicolae Sersea, Laurentiu Ulici, Ion Marcu, Dumitru Huidu, Ionel Aichimoaie, Niculae Cerveni, Octavian Stireanu, Sorin Adrian Vornicu, Doru Gaita, Ulm Nicolae Spineanu, Elena Preda, Nicolae Alexandru, Vasile Blaga, Teodor Hauca, Viorel Marian Până, Costel Gheorghiu, Mihai Petrescu, Valentin Corneliu Gabrielescu, Cazimir Benedict Ionescu și Attila Verestoy.

În Adresa nr. L. 85 din 3 iunie 1999 a secretarului general al Senatului se menționează că sesizarea de neconstituționalitate este semnată de un număr de 86 de senatori, însă, după examinarea tabelului privind semnatarii sesizării, se constată că domnii senatori Oliviu Gherman și Dan Mircea Popescu au semnat de doua ori, primul la pozițiile nr. 24 și nr. 67, cel de-al doilea la pozițiile nr. 14 și nr. 79, iar domnul senator Alexandru Paleologu nu a semnat, deși este menționat la poziția nr. 53.

Sesizarea constituie obiectul Dosarului nr. 106A/1999.

Prin sesizare se solicită să se constate ca Legea privind responsabilitatea ministerială, adoptată de Senat la 24 mai 1999 și de Camera Deputaților la 1 iunie 1999, este neconstitutionala, deoarece prevederile sale nu sunt conforme cu dispozițiile art. 108 alin. (3) din Constituție, potrivit cărora: "Cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială". Această lege, care are ca obiect de reglementare responsabilitatea ministerială, ar fi trebuit sa reglementeze și cazurile de răspundere juridică a membrilor Guvernului, precum și pedepsele specifice aplicabile acestora. Legea se rezuma însă numai la stabilirea răspunderii politice a membrilor Guvernului, care consta în demiterea lor ca urmare a retragerii încrederii acordate de către Parlament prin adoptarea motiunii de cenzura. Or, se susține în sesizare, o lege specială trebuie să cuprindă dispoziții speciale, specifice domeniului ce face obiectul reglementării, iar dreptul comun devine aplicabil numai în măsura în care dispozițiile speciale nu sunt acoperitoare. În afară problematicii răspunderii politice, prin lege se detaliază numai procedura de urmărire penală și de judecare a membrilor Guvernului. Sub aspectul structurării normelor juridice în corpul legii, se considera ca ar trebui ca dispozițiile referitoare la cazurile de răspundere penală și pedepsele specifice aplicabile membrilor Guvernului să fie cuprinse la cap. II al legii criticate. Art. 6, inclus la capitolul menționat anterior, cuprinde însă doar o prevedere foarte generală, în sensul că intra sub incidența menționatei legi faptele săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor și care constituie infracțiuni, potrivit legii penale, iar pentru săvârșirea unor infracțiuni în afară exercițiului funcției lor, aceștia răspund potrivit dreptului comun. Se mai susține ca ministrul răspunde, precum orice cetățean, "în eventualitatea săvârșirii oricăreia din faptele incriminate de legea penală ordinară", însă legea specială criticata avea menirea sa incrimineze acele fapte cu caracter penal care pot fi săvârșite numai de un ministru în exercițiul funcției. Obiectul principal al acestei legi speciale trebuia sa îl constituie infracțiunile specifice săvârșite de un ministru în exercițiul funcției sale, "cum ar fi prezentarea de date inexacte Parlamentului cu privire la activitatea Guvernului sau a unui ministru, sustragerea, cu rea-credința, de sub controlul Parlamentului a activității Guvernului sau a unui minister sau refuzul de a prezenta Parlamentului sau comisiilor permanente ale acestuia informațiile și documentele cerute de acestea în cadrul controlului parlamentar al activității Guvernului, precum și sancțiunile corespunzătoare acestor infracțiuni", iar nicidecum preluarea unor dispoziții generale referitoare la aplicarea legii penale. Legea privind responsabilitatea ministerială mai trebuia sa reglementeze și răspunderea civilă a membrilor Guvernului pentru pagubele pe care le-ar cauza statului prin săvârșirea de infracțiuni în exercițiul funcțiilor deținute, precum și răspunderea lor pentru pagubele pricinuite persoanelor fizice și juridice prin acte administrative ilegal emise ori prin nesoluționarea în termen legal a unor cereri referitoare la un drept legitim. Autorii sesizării susțin ca nici dispoziția cuprinsă la art. 4, care prevede că, pe lângă răspunderea politica, membrii Guvernului pot răspunde civil, contraventional, disciplinar sau penal, potrivit dreptului comun, "nu răspunde [...] caracterului specific pe care ar fi trebuit sa-l imbrace toate aceste tipuri de răspundere juridică, caracter specific pe care îl impune dispoziția constituțională prevăzută la art. 108 alin. (3) din Constituție". În final se conchide ca "Legea privind responsabilitatea ministerială constituie o evidenta și inadmisibila ignorare a dispozițiilor art. 108 alin. (3) din Constituție și ca încalcă, prin omisiune, aceste dispoziții constituționale".

Prin Adresa nr. XIV/452 din 7 iunie 1999, trimisa de secretarul general al Camerei Deputaților, Curtea Constituțională a fost sesizată în vederea declanșării controlului de constituționalitate asupra aceleiași legi, în temeiul dispozițiilor art. 144 lit. a) din Constituție, de un grup de 62 de deputați, și anume: Miron Tudor Mitrea, Florin Georgescu, Acsinte Gaspar, Alexandru Lapusan, Gheorghe Romeo Leonard Cazan, Marin Cristea, Ion Honcescu, Petre Naidin, Eugenia Moldoveanu, Hildegard Puwak, Marțian Dan, Mihai Vitcu, Alexandru Albu, Dumitru Paslaru, Vasile Campea, Mihai Ioan Popa, Gheorghe Oana, Marian Ianculescu, Carmen Dumitriu, Victor Traian Mihu, Mihai Hlinschi, Ion-Florentin Sandu, Radu Liviu Bara, Virgil Popa, Vasile Stan, Gheorghe Marin, Alexandru Stanescu, Gheorghe Vâlceanu, Ovidiu Cameliu Petrescu, Romulus Neacsu, Traian Sabau, Gheorghe Ionescu, Teodor Jurca, Gheorghe Ana, Ecaterina Andronescu, Petru Godja, Ion Pirgaru, Ion Munteanu, Mihai Nicolescu, Dumitru Popescu, Victor Neagu, Constantin Teculescu, Gheorghe Ana, Neculai Grigoras, Daniela Bartos, Mihail Sireteanu, Ion Giurescu, Marian Sarbu, Ionel Marineci, Ioan Gavra, Petru Steolea, Valeriu Tabara, Mircea Valcu, Leon Pop, Romulus Raicu, Nicolae Ionescu, Lazar Ladariu, Corneliu Ciontu, Ilie Neacsu, Mitzura-Domnica Arghezi, Gheorghe Ariton și Constantin Babalau.

Sesizarea semnată de grupul de 62 de deputați constituie obiectul Dosarului nr. 108A/1999.

Prin aceasta sesizare de neconstituționalitate se solicită să se constate ca Legea privind responsabilitatea ministerială este neconstitutionala pentru următoarele motive:

1. Dispozițiile art. 6 alin. (1) din legea atacată, potrivit cărora "Intra sub incidența prezentei legi faptele săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor și care, potrivit legii penale, constituie infracțiuni", încalcă dispozițiile art. 108 alin. (3) din Constituție, care prevăd ca "o lege specială privitoare la răspunderea ministerială urmează sa definească cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului, adică faptele imputabile ministrilor și pedepsele ce le sunt aplicabile". Se susține ca Adunarea Constituantă, la adoptarea acestui text, a avut în vedere ca miniștrii, în exercițiul atribuțiilor ce le revin, pot săvârși și infracțiuni specifice, care trebuie incriminate și pedepsite printr-o lege specială, întrucât nu se încadrează în prevederile dreptului comun.

2. Se mai susține ca dispozițiile art. 20 alin. (2) ale legii atacate, care prevăd ca "Punerea sub urmărire penală a foștilor membri ai Guvernului pentru infracțiunile săvârșite în exercițiul funcției lor, se face potrivit normelor de procedura din prezenta lege", contravin prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituție, care consacra egalitatea cetățenilor "în fața legii, fără privilegii". Astfel, imunitatea guvernamentală reglementată prin aceasta dispoziție este mai extinsă decât imunitatea parlamentară, întrucât aceasta din urma se aplică numai în timpul exercițiului mandatului parlamentar, pe când imunitatea guvernamentală, potrivit textului menționat, se aplică și foștilor membri ai Guvernului. În acest mod s-a instituit un privilegiu interzis de dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituție.

În conformitate cu dispozițiile

art. 19 din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, au fost solicitate punctele de vedere ale președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Președintele Camerei Deputaților a comunicat următorul punct de vedere cu privire la sesizarea formulată de grupul de senatori:

1. În ceea ce privește necuprinderea în Legea privind responsabilitatea ministerială a cazurilor de răspundere ministerială și a pedepselor aplicabile membrilor Guvernului, se susține ca aceasta critica este neîntemeiată, întrucât, "în aplicarea dispozițiilor art. 108 alin. (3) din Constituție, Parlamentul poate apela la trei mari variante: 1) sa incrimineze anumite fapte și sa stabilească pedepsele aplicabile pentru acestea; 2) sa identifice în cadrul legislației penale existente infracțiunile ce pot fi săvârșite de membrii Guvernului și să le stabilească regimul sanctionator; 3) sa supună răspunderea ministerială regimului de drept comun, asimilandu-se astfel răspunderea membrilor Guvernului cu răspunderea funcționarilor publici." Se afirma ca oricare dintre aceste variante "da satisfactie exigențelor prevăzute la art. 108 alin. (3) din Constituție", deoarece în fiecare varianta sunt precizate cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului. În consecința, rezultă ca modalitatea de legiferare este o opțiune a legiuitorului, care nu cade sub incidența controlului exercitat de Curtea Constituțională.

2. Sunt neintemeiate și criticile referitoare la faptul ca prin lege nu se reglementează și răspunderea civilă a membrilor Guvernului pentru prejudiciile cauzate statului prin săvârșirea unor infracțiuni în exercițiul funcției, precum și răspunderea acelorași subiecte pentru prejudiciile cauzate persoanelor fizice și juridice prin acte administrative ilegale sau prin nesoluționarea, în termenul legal, a unei cereri referitoare la un drept legitim, datorită următoarelor motive:

a) răspunderea civilă se supune regulilor dreptului comun, în virtutea cărora consecințele patrimoniale ale faptelor penale pot face fie obiectul unei acțiuni civile de sine stătătoare, fie al cererilor celor care se constituie, în procesul penal, ca părți civile;

b) răspunderea membrilor Guvernului pentru prejudicii cauzate persoanelor fizice și juridice prin acte administrative ilegale sau pentru nesoluționarea, în termen legal, a unei cereri referitoare la un drept legitim nu poate, de asemenea, să facă obiectul legii, pentru ca acest fel de răspundere este reglementat prin

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 .

Cu privire la sesizarea grupului de deputați, în punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților se arata:

1. Susținerea ca art. 6 alin. (1) din Legea privind responsabilitatea ministerială încalcă dispozițiile art. 108 alin. (3) din Constituție, întrucât nu s-au stabilit cazurile de răspundere și pedepsele aplicate membrilor Guvernului, este neîntemeiată, pentru aceleași argumente ca și cele invocate la pct. 1 al punctului de vedere referitor la obiecția de neconstituționalitate a grupului de senatori.

2. Obiecția cu privire la prevederile art. 20 alin. (2) al Legii privind responsabilitatea ministerială este neîntemeiată, "deoarece între imunitatea parlamentară și cea guvernamentală exista deosebiri importante, care justifica un regim juridic diferit, fără ca prin acesta să se instituie privilegii pentru membrii Guvernului". Astfel, imunitatea parlamentară îl protejeaza pe parlamentar "de orice sicanare care îl împiedica să-și exercite mandatul". În asemenea situații, ocrotirea parlamentarilor este justificată, dar după încetarea mandatului ea nu se mai justifica, mai cu seama ca membrii Parlamentului se bucura de iresponsabilitate, în sensul că ei nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile și opiniile exprimate în exercițiul mandatului. Pe de altă parte, membrii Guvernului "sunt responsabili pentru faptele legate de exercitarea mandatului, chiar dacă ele au fost descoperite după încetarea acestuia. Or, în astfel de situații, este firesc ca răspunderea penală a membrilor Guvernului sa beneficieze de aceeași protecție ca și în timpul exercitării mandatului, situațiile fiind identice".

În punctul de vedere al președintelui Senatului, privind obiecțiile de neconstituționalitate, se arata:

1. Ambele sesizări apreciază ca Legea privind responsabilitatea ministerială a fost adoptată cu încălcarea unor prevederi constituționale, în special ale art. 108 alin. (3), potrivit cărora această lege ar fi trebuit sa reglementeze "cazurile de răspundere juridică a membrilor Guvernului, procedura punerii sub urmărire penală, precum și sancțiunile aplicabile acestora". Legea criticata nu corespunde acestor exigente, deoarece, prin dispozițiile art. 1-3, stabilește răspunderea politica a membrilor Guvernului, iar celelalte dispoziții privesc răspunderea lor penală, pentru faptele săvârșite în exercițiul funcțiilor deținute. Or, <<răspunderea politica a Guvernului excede obiectului legii, astfel cum acesta a fost delimitat prin alin. (3) al art. 108 din Constituție. Răspunderea politica a Guvernului este o modalitate de răspundere colectivă a acestuia față de Parlament, reglementată de alin. (1) al art. 108, pe când alin. (3) ce se referă la legea privind responsabilitatea ministerială precizează expres ca prin legea menționată urmează a se reglementa "cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului">>. Obiectul legii a fost, asadar, limitat de Constituție numai la responsabilitatea individuală a membrilor Guvernului. Se arata ca, de altfel, acest aspect a fost precizat și cu ocazia dezbaterilor din Adunarea Constituantă, prin respingerea Amendamentului nr. 776 la proiectul de Constituție, tocmai pentru argumentul ca legea responsabilității ministeriale nu se referă la răspunderea politica a Guvernului față de Parlament, ci la răspunderea care depinde "de natura cazului, asa cum acesta va fi reglementat prin legea responsabilității ministeriale". Reglementarea răspunderii politice a Guvernului prin legea criticata este inutila, însă, în afară de aceasta, dispozițiile legii nu fac altceva decât sa preia dispozițiile Constituției și, în consecința, "aceasta reglementare este contrară obiectului legii în cauza, astfel cum el a fost definit de alin. (3) al art. 108 și deci încalcă prevederile acestui alineat ca și pe cele ale alin. (1), care nu indreptatesc pe legiuitor sa creeze un paralelism legislativ cu norma constituțională pe care a instituit-o", în acest mod afectand caracterul direct aplicabil al prevederilor constituționale. Se mai arata ca dispozițiile art. 6 ale menționatei legi conține o regulă care este neconstitutionala prin imprecizia sa, și anume ca "se considera infracțiuni toate faptele ce constituie infracțiuni, săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor, intra sub incidența legii, iar celelalte fapte infractionale pe care aceștia le-ar săvârși sunt supuse dreptului comun". Aprecierea ca o faptă a fost săvârșită sau nu în exercițiul funcției este, în mare măsura, subiectiva și controversata, îndeosebi cu privire la faptele săvârșite în exercițiul funcției, pentru ca "nici o funcție de demnitar nu implica săvârșirea de infracțiuni ci, dimpotriva, le exclude. De aceea art. 108 alin. (3), definind obiectul legii responsabilității ministeriale, se referă, în mod expres, la cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile". În acest sens, în sesizarea formulată de grupul de senatori se sugereaza faptele care ar putea constitui infracțiuni specifice. Noua reglementare, asadar, nu constituie o simpla omisiune legislativă, față de care Curtea Constituțională, în practica sa constanta, "și-a declinat competența pe motiv că nu poate îndeplini funcția specifică legislatorului pozitiv". Se precizează că nu sunt caracteristice aceste omisiuni, ci încălcarea dispozițiilor art. 108 alin. (3) din Constituție, care impune legiuitorului sa stabilească acele cazuri de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului. În loc de aceste reglementări, Legea privind responsabilitatea ministerială conține prevederi referitoare la urmărirea penală a membrilor Guvernului, "la cererea Camerelor Parlamentului sau a Președintelui României, potrivit alin. (2) al art. 108, pentru care Adunarea Constituantă nu a impus adoptarea unei reglementări speciale. Or, reglementarea într-o lege emisă în temeiul alin. (3) al art. 108 din Constituție a unor aspecte ce privesc alin. (1) și (2) ale acestui articol și nu a obiectului reglementării impus de alin. (3) reprezintă, evident, o încălcare incontestabila a prevederilor acestui din urma alineat". Încălcarea dispozițiilor alin. (3) al art. 108 din Constituție rezultă și din aceea ca referirea la "pedepse" vizează numai răspunderea penală, pedeapsa fiind specifică acestei forme de răspundere, pe când referirea din același alineat citat la "cazurile de răspundere" are în vedere și alte forme ale răspunderii ce nu sunt reglementate în lege, cu toate ca dispoziția "constituțională este în egala măsura imperativa și deci a fost incalcata. Care vor fi formele și modalitățile de răspundere este o alta problema de competența exclusiva a legiuitorului. Nu se poate nega conceptia Constituției, potrivit căreia demnitatea publică de membru al Guvernului implica răspunderea specifică atributelor pe care acesta le are în guvernarea tarii".

2. Cu privire la dispozițiile art. 20 din lege, președintele Senatului considera nejustificată în obiecția deputaților, fiindca exonerarea de răspundere a unui membru al Guvernului, care nu mai este în funcțiune, ar crea un privilegiu, ceea ce este contrar art. 16 alin. (1) din Constituție. Se menționează că, în cadrul dezbaterilor Adunării Constituante, s-a respins Amendamentul la teza nr. 11 a cap. III, care urmarea tocmai o astfel de limitare. Conceptia Adunării Constituante "a fost aceea a unei raspunderi nelimitate în funcție de data încetării calității de membru al Guvernului". În final, președintele Senatului considera ca Legea privind responsabilitatea ministerială este neconstitutionala și ca se impune ca, în temeiul art. 145 alin. (1) din Constituție, să fie trimisa Parlamentului spre reexaminare.

În punctul de vedere al Guvernului se apreciază ca sesizările separate, ale grupului de senatori și ale grupului de deputați, sunt neintemeiate, pentru următoarele considerente:

1. Dispozițiile art. 108 alin. (3) din Constituție nu se referă la cazurile de răspundere și pedepsele "specifice" aplicabile membrilor Guvernului, deoarece termenul "specifice" nu este cuprins în textul constituțional, ci este "adăugat de autorii sesizării tocmai pentru a scoate în evidenta necesitatea unor incriminari pornind de la conceptia gresita ca incriminarile existente în legea penală pentru faptele comise de funcționarii publici nu ar acoperi și faptele săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor". Cerința impusa de art. 108 alin. (3) din Constituție este, în opinia exprimată de Guvern, acoperită de reglementarea cuprinsă prin art. 6 alin. (1), care prevede că intra sub incidența legii penale "faptele săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor și care, potrivit legii penale, constituie infracțiuni". Se mai arata ca proiectul legii, în prima sa forma, conținea doua infracțiuni, care au fost eliminate în urma discutarii lui în ședința Guvernului din 18 decembrie 1997, având în vedere și Avizul nr. 441 din 5 iulie 1997 al Consiliului Legislativ, care, la pct. II.2, prevedea: "Faptele incriminate constituie forme de abuz în serviciu la care se referă art. 246-248^1 din Codul penal [....]. În consecința, propunem fie reexaminarea pedepselor prevăzute în art. 5 alin. 1, fie eliminarea art. 5 în întregime, urmând ca cei vizati de proiect sa răspundă penal în condițiile și cazurile prevăzute în Codul penal". Luând în considerare aceste argumente, precum și faptul ca "regimul sanctionator cuprins în Codul penal se remarca atât prin diversitate, cat și prin posibilitățile de individualizare a pedepselor în funcție de circumstanțele concrete, atenuante sau agravante, în care au fost săvârșite faptele, s-a apreciat ca trimiterea la legea penală nu contravine dispozițiilor art. 108 alin. (3) din Constituție". Evocandu-se dezbaterile parlamentare ale legii criticate, se mai arata ca autorii sesizării au invocat Legea asupra responsabilității ministeriale din anul 1879, care prin art. 2, 3 și 4 reglementa unele fapte săvârșite de miniștri, care constituie infracțiuni, deși Constantin Dissescu, în tratatul sau "Drept constituțional" din anul 1915, arata la pagina 836: "Legea aceasta specială n-a desființat Codul penal. Tot ce prevede Codul penal a rămas în vigoare; s-a mai adăugat însă o alta serie de fapte pe care Codul penal nu le prevedea. Asadar, dacă ministrul comite o infracțiune prevăzută de Codul penal dar neprevăzută de legea asupra responsabilității ministeriale, evident ca ministrul trebuie pedepsit. [....]