Decizia nr. 719/2014

Augustin Zegrean
- președinte
Valer Dorneanu
- judecător
Toni Greblă
- judecător
Petre Lăzăroiu
- judecător
Mircea Ștefan Minea
- judecător
Daniel Marius Morar
- judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader
- judecător
Ionița Cochințu
- magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.
1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013
privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, excepție ridicată de Mihai Archip în Dosarul nr. 2.208/117/2014 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 701D/2014.
2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Agenția Națională de Administrare Fiscală a depus la dosarul cauzei concluzii scrise prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate.
4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, menționând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în materie.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
5. Prin Încheierea din 13 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 2.208/117/2014, Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013
privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, excepție ridicată de Mihai Archip într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cereri prin care se solicită anularea deciziei privind încetarea raportului de serviciu și reintegrarea în funcția publică deținută anterior.
6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013
a fost adoptată cu nerespectarea dispozițiilor art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție, întrucât la data adoptării acesteia nu exista o situație extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată și, mai mult, afectează regimul unei instituții fundamentale a statului, domeniu în care nu pot interveni ordonanțele de urgență ale Guvernului. Astfel, se arată că nu a existat o situație extraordinară care să impună reglementarea reorganizării Agenției Naționale de Administrare Fiscală prin procedura ordonanței de urgență. Dimpotrivă, având în vedere importanța majoră, chiar fundamentală a acestei structuri în cadrul organizării statale, se impunea ca reorganizarea ei să urmeze procedura normală de adoptare a legilor, o procedură care să permită examinarea atentă a tuturor consecințelor pe care le poate produce o astfel de reglementare.
7. Totodată, arată că drepturile fundamentale afectate sunt dreptul la muncă și cel la protecție socială prevăzute de dispozițiile constituționale ale art. 41 alin. (1) și (2). Astfel, arată că măsura de eliberare din funcție a întregului personal al Gărzii Financiare afectează statutul funcționarului public, care poate fi reglementat numai prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție. Menționând jurisprudența Curții Constituționale, se arată că "unul dintre principiile care stau la baza dreptului la muncă este stabilitatea raporturilor juridice", principiu care își găsește aplicabilitatea mutatis mutandis și în raport cu funcționari publici. Or încălcarea acestui principiu are drept rezultat înfrângerea principiului constituțional al statului de drept și al supremației Constituției.
8. De asemenea, arată că reorganizarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală prin preluarea personalului Autorității Naționale a Vămilor, dar prin eliberarea din funcție a personalului Gărzii Financiare, creează discriminare în ceea ce privește tratamentul aplicat funcționarilor publici din Garda Financiară privind accesul/ocuparea efectivă a funcțiilor publice și încetarea raporturilor de serviciu. Arată că, făcând o comparație între atribuțiile Direcției generale antifraudă fiscală, înființată în baza art. 3 din ordonanța criticată, și atribuțiile comisarilor Gărzii Financiare stabilite prin
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 , aceste atribuții sunt aproape identice, astfel că atribuțiile specifice funcției nu au fost modificate într-o proporție mai mare de 50%, context în care numai personalul Autorității Naționale a Vămilor a beneficiat de prevederile
art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu și cel al Gărzii Financiare. Deși în Nota de fundamentare, publicată pe site-ul Ministerului Finanțelor Publice în procesul de adoptare a ordonanței de urgență, s-a prevăzut fuziunea prin absorbție și preluarea activității Gărzii Financiare, prin
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013
a fost desființată Garda Financiară, iar personalul acesteia a fost eliberat din funcție, fără să fie preluat, nefiind o justificare rațională pentru neaplicarea aceluiași tratament și funcționarilor Gărzii Financiare.
9. În ceea ce privește afectarea regimului instituțiilor fundamentale ale statului, autorii excepției de neconstituționalitate invocă jurisprudența Curții Constituționale în materie, prin care s-a considerat că sunt instituții fundamentale ale statului cele reglementate în mod detaliat în Constituția României, precum și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale. În acest context arată că prevederile
art. 1 și 19 alin. (1)-(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013
sunt contrare dispozițiilor constituționale ale art. 11 și art. 115 alin. (6) din Constituție.
10. De asemenea, arată că, prin
Legea nr. 205/2012 , Parlamentul a ratificat 5 scrisori de intenție cu Fondul Monetar Internațional, iar statul român se obligă să modernizeze și să restructureze sistemul administrativ, lege care se regăsește menționată în preambulul
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 . Din cuprinsul acestor scrisori rezultă intenția statului român de a menține Garda Financiară, și nicidecum desființarea ei. Din această perspectivă, consideră că prin desființarea Gărzii Financiare sunt încălcate prevederile art. 11 alin. (1) și (2) din Constituție, potrivit cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce îi revin.
11. Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată ar putea fi întemeiată prin prisma
Deciziei Curții Constituționale a României nr. 55 din 5 februarie 2014 . Astfel, având în vedere considerentele acestei decizii, apreciază că
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013
vizează îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, instituție publică din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, iar această autoritate este prevăzută la art. 116-117 din Constituția României, fiind deci instituție fundamentală a statului. În acest context, este "afectat" regimul acestei instituții fundamentale a statului, prin reducerea numărului total de posturi, producând consecințe negative la nivelul instituției publice și, ca atare, neconstituționalitatea extrinsecă a actului normativ criticat afectează ordonanța de urgență în ansamblu.
12. Potrivit dispozițiilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
13. Avocatul Poporului menționează că prevederile criticate au mai făcut obiectul controlului de constituționalitate și arată faptul că își menține punctul de vedere exprimat în dosarele Curții Constituționale nr. 351D/2014, nr. 353D/2014 și nr. 370D/2014, în sensul constituționalității
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 .
14. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
15. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale
art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze prezenta excepție.
16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013
privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013.
17. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) referitor la statul de drept, precum și la obligativitatea respectării Constituției și a legilor, art. 11 alin. (1) și (2) referitor la dreptul internațional, art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 41 alin. (1) și (2) referitor la muncă și protecția socială a muncii, art. 73 alin. (3) lit. j) referitor la categoriile de legi (statutul funcționarilor publici) și art. 115 alin. (4) și (6) privind limitele delegării legislative în materia ordonanțelor de urgență.
18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013
au mai format obiectul controlului de constituționalitate, în raport cu critici și dispoziții constituționale similare, sens în care este
Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, prin care Curtea a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate.
19. Referitor la critica de neconstituționalitate în raport cu dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea a constatat că ordonanța de urgență vizează restructurarea următoarelor instituții publice: Agenția Națională de Administrare Fiscală [organ de specialitate al administrației publice centrale, instituție publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, potrivit
art. 18 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 86/2003
privind unele reglementări în domeniul financiar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 624 din 31 august 2003], aprobată cu modificări și completări prin
Legea nr. 609/2003 , cu modificările și completările ulterioare, Autoritatea Națională a Vămilor [organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, finanțat de la bugetul de stat, care se organizează și funcționează în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, potrivit
art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006
privind Codul vamal al României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 19 aprilie 2006, cu modificările și completările ulterioare], Garda Financiară [instituție publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, finanțată de la bugetul de stat, potrivit
art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003
privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 132/2004 , cu modificările și completările ulterioare] și direcțiile generale ale finanțelor publice județene [instituții publice cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice].
20. Din analiza preambulului
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 , Curtea a reținut că scopul măsurii criticate îl reprezintă îmbunătățirea cadrului organizatoric al structurilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, distribuirea eficientă a personalului între diferitele activități ale administrației fiscale, precum și între unitățile de la nivel teritorial, crearea unui nivel regional în scopul îmbunătățirii planificării și controlului, reducerii costului colectării, al sporirii colectării veniturilor, precum și crearea unei noi structuri antifraudă. Așa fiind, Curtea a apreciat că aceste elemente vizează interesul public și constituie situații de urgență și extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voința Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu poate fi reținută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituție.
21. Referitor la criticile de neconstituționalitate în raport cu dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, Curtea a constatat că acestea sunt neîntemeiate, deoarece ordonanța de urgență prevede desființarea Gărzii Financiare, instituție publică de control care se afla în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, însă această instituție nu poate fi încadrată în categoria instituțiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, și-a desfășurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administrației publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, așa cum prevăd dispozițiile art. 116 și 117 din Constituție, și nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă. În acest context, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013
nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât, pe de o parte, deși vizează structura organizatorică a unor instituții fundamentale ale statului nu afectează nici capacitatea administrativă și nici funcționarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce privește Garda Financiară, deși actul normativ prevede desființarea acestei instituții, cu consecința directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituție fundamentală a statului, care să cadă sub incidența protecției prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție.
22. În ceea ce privește neafectarea prin ordonanță de urgență a drepturilor, libertăților și îndatoririlor prevăzute de Constituție, interdicție stabilită ca atare de dispozițiile constituționale ale art. 115 alin. (6), Curtea a apreciat că incidența dispozițiilor constituționale este subsecventă în acest caz stabilirii unor drepturi, libertăți sau îndatoriri fundamentale al căror exercițiu sau a căror existență să fi suferit o restrângere sau o vătămare. În cauza supusă controlului de constituționalitate, drepturile pretins a fi încălcate sunt cele referitoare la egalitatea în drepturi a cetățenilor - art. 16, respectiv cele privind munca și protecția socială a muncii - art. 41 din Legea fundamentală.
23. Referitor la încălcarea prevederilor constituționale ale art. 16, Curtea a observat că autorii excepției deduc neconstituționalitatea prevederilor criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului încadrat în structurile administrației fiscale, determinat de modalitatea diferită în care legiuitorul reglementează încadrarea în noile structuri: prima categorie, cea a personalului Autorității Naționale a Vămilor, al direcțiilor generale ale finanțelor publice, precum și a personalului direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, în vreme ce a doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcție, încadrarea în structura nou-înființată realizându-se prin concurs sau examen. Or, în ceea ce privește principiul egalității, Curtea a statuat în mod constant, în jurisprudența sa, că situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional. Această soluție este în concordanță și cu jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferență de tratament, făcută de stat între indivizi aflați în situații analoage, trebuie să-și găsească o justificare obiectivă și rezonabilă. Curtea a apreciat că analiza situației ce face obiectul cauzelor pornește de la ipoteza că ambele categorii de personal între care se realizează comparația de către autorii excepției sunt persoane care dețin calitatea de funcționari publici, ceea ce ar determina calificarea situației acestora ca fiind identică. S-a constatat însă că diferența rezidă în aceea că, în cazul primei categorii, vechile structuri își continuă activitatea, întrucât se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbție, pe când în cazul celei de-a doua categorii, în care se găsesc și autorii excepției, vechea structură - Garda Financiară - și-a încetat activitatea, legea prevăzând desființarea sa. Astfel, analiza realizată din această perspectivă duce la concluzia că cele două categorii de persoane se află în situații juridice diferite, astfel încât tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, în cauză nu poate fi reținută încălcarea principiului egalității în fața legii, prevăzut de art. 16 din Constituție.
24. Cu privire la critica potrivit căreia dispozițiile criticate sunt neconstituționale, întrucât măsura eliberării din funcție a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanță de urgență, este de natură a afecta statutul funcției publice cu statut special pe care acesta o deținea potrivit dispozițiilor din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2003 , cu consecința încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție, Curtea a reținut că și aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituție, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupației, precum și a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desființării Gărzii Financiare, cu consecința eliberării din funcție a personalului aferent, nu se îngrădește alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcționare a acestora. Or ordonanța de urgență prevede că, în urma preluării activității Gărzii Financiare de către Agenția Națională de Administrare Fiscală, se înființează două noi structuri, Direcția generală antifraudă fiscală și, în cadrul acesteia, Direcția de combatere a fraudelor, cu consecința organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfășoare activitățile care cad în competența noilor structuri. Așa fiind, nimic nu îi împiedică pe foștii angajați ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înființate, legea garantând, în condiții de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, și anume la cea de funcționar public - inspector antifraudă.
25. Față de cele expuse, Curtea nu a reținut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5), care consacră obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, și nici a celor ale art. 11 alin. (1) și (2) referitoare la dreptul internațional.
26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în decizia menționată își păstrează valabilitatea și în cauza de față.
27. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi*1),
──────────
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Mihai Archip în Dosarul nr. 2.208/117/2014 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și constată că dispozițiile
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013
privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 9 decembrie 2014.

──────────
*1) A se vedea opiniile separate de la
Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014.