Decizia nr. 236/1999

Lucian Mihai - președinte
Costica Bulai - judecător
Kozsokar Gabor - judecător
Ioan Muraru - judecător
Nicolae Popa - judecător
Lucian Stangu - judecător
Florin Bucur Vasilescu - judecător
Romul Petru Vonica - judecător
Iuliana Nedelcu - procuror
Marioara Prodan - magistrat-asistent
Pe rol se afla soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
privind înlocuirea închisorii contravenționale cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, excepție ridicată din oficiu de Judecătoria Targu Secuiesc în Dosarul nr. 1.131/1999 privind pe Iosif Kerekes.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 16 decembrie 1999, în lipsa părților și în prezenta reprezentantului Ministerului Public, fiind consemnate în încheierea de la aceeași dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea pentru data de 20 decembrie 1999.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, retine următoarele:
Prin Încheierea din 3 septembrie 1999, pronunțată în Dosarul nr. 1.131/1999, Judecătoria Targu Secuiesc, județul Covasna, a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
privind înlocuirea închisorii contravenționale cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, excepție ridicată din oficiu de instanța de judecată, în conformitate cu prevederile
art. 23 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , republicată. Obiectul cauzei îl constituie cererea formulată de contravenientul Iosif Kerekes pentru înlocuirea închisorii contravenționale, în contradictoriu cu Inspectoratul de Poliție al Județului Covasna.
În motivarea excepției, instanța arata ca dispozițiile
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
încalcă prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție privind neretroactivitatea
legii. Se susține ca, neavând caracter penal, Legea nr. 82/1999 , prin care se instituie sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, cu acordul celui în cauza, se poate aplica numai pentru sancționarea contravențiilor săvârșite după intrarea sa în vigoare, în conformitate cu principiul constituțional al neretroactivitatii legii, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală. Dispozițiile legii nu pot fi însă aplicate, în opinia instanței, și în cazul în care contravenientul a fost deja sancționat cu închisoare contravențională printr-o hotărâre definitivă pronunțată anterior intrării în vigoare a legii, dar încă neexecutata. În final, instanța considera ca dispozițiile legale criticate, neavând caracter penal, chiar dacă sunt mai favorabile contravenientului, nu pot fi aplicate retroactiv, pentru ca astfel se încalcă dispozițiile constituționale cuprinse în art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală.
În conformitate cu dispozițiile
art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
În punctul de vedere al Guvernului se arata ca dispozițiile
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
reprezintă o măsura tranzitorie, care se aplică și hotărârilor judecătorești definitive prin care contravenientul a fost obligat la închisoare contravențională, care nu au fost puse în executare până la data intrării în vigoare a acestei legi. Se considera ca aceste situații juridice pot fi considerate "în curs de desfășurare, caz în care legea noua se aplică și acestora fără a fi considerată retroactivă, dacă nu suprima drepturi deja născute ori nu modifica situații juridice voluntare (subiective)". În opinia Guvernului, dispozițiile legale criticate "creează o noua sancțiune care se aplică numai cu acordul contravenientului" și nu contravin dispoziției constituționale cuprinse în art. 15 alin. (2), întrucât nu sunt aplicate automat, obligatoriu și împotriva voinței contravenientului.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele de vedere asupra excepției.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile
Legii nr. 47/1992 , retine următoarele:
În temeiul art. 144 lit. c) din Constituție și al
art. 12 și 13 din Legea nr. 47/1992 , republicată, Curtea Constituțională este competența să soluționeze excepția de neconstituționalitate cu care a fost legal sesizată.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
privind înlocuirea închisorii contravenționale cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, care au următorul conținut: "Hotărârile judecătorești definitive, prin care s-a aplicat sancțiunea închisorii contravenționale, dar care nu au fost puse în executare, la cererea contravenientului, vor fi comunicate primăriei și organelor de poliție în a căror rază teritorială acesta domiciliază, iar judecătorul delegat cu punerea în executare a hotărârilor va menționa în comunicare numărul orelor de lucru rezultate din înlocuirea sancțiunii închisorii contravenționale, pe care contravenientul le are de efectuat. Stabilirea orelor de lucru se face în conformitate cu dispozițiile alin. (5)."
În alin. (5) al aceluiași articol se prevede: "Înlocuirea sancțiunii închisorii contravenționale care nu a fost pusă în executare sau a restului de sancțiune rămas neexecutat cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității se face socotind o luna de închisoare pentru 50 de ore de activitate."
Instanța de judecată, în calitate de autor al excepției de neconstituționalitate, considera ca dispozițiile
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
sunt contrare prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora: "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția
legii penale mai favorabile". Conform motivarii instanței, Legea nr. 82/1999 , neavând caracter penal, nu poate fi aplicată decât persoanelor care au săvârșit contravenții după data intrării în vigoare a legii, iar nu și contravenientilor la care se referă textul de lege criticat.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constata ca dispozițiile
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
privind înlocuirea închisorii contravenționale cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității nu contravin prevederilor constituționale cuprinse în art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală, în cauza nefiind vorba de aplicarea retroactivă a legii.
Prin
Legea nr. 82/1999
a fost introdusă în legislație o sancțiune alternativa - prestarea unei activități în folosul comunității -, care înlocuiește, în condițiile legii, închisoarea contravențională aplicată pentru contravențiile săvârșite. Conform art. 14 din lege, aceasta intră în vigoare la 30 de zile de la data publicării sale. Legea a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 228 din 21 mai 1999. Din dispozițiile art. 14 rezultă în mod evident ca legiuitorul a considerat necesar să se dea un ragaz pentru organizarea punerii în aplicare a legii tocmai pentru a nu contraveni dispoziției constituționale referitoare la neretroactivitatea legii, cuprinsă în art. 15 alin. (2) din Constituție. Faptul ca prin textul de lege criticat s-a căutat rezolvarea rațională a unor situații juridice tranzitorii, și anume a situației contravenientilor deja sancționați prin hotărâri judecătorești definitive, dar față de care sancțiunea închisorii contravenționale nu a fost pusă în executare, nu reprezintă o aplicare retroactivă a legii civile și deci nu se încalcă principiul constituțional enuntat.
Curtea Constituțională constata ca, potrivit dispozițiilor menționate, la cererea contravenientului, sancțiunea închisorii contravenționale aplicate prin hotărâre judecătorească definitivă, dar care nu a fost pusă în executare, poate fi înlocuită cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității. Aceasta măsura se referă la o situație actuala, în curs de desfășurare și deci nu are un caracter retroactiv, pentru ca se aplică de la data intrării în vigoare a legii și nu afectează raportul juridic de tragere la răspundere contravențională a celui culpabil de săvârșirea contravenției, ci numai înlocuirea sancțiunii aplicate deja de instanța, dar nepusa încă în executare, cu noua sancțiune alternativa și care, în mod indiscutabil, prezintă reale avantaje de ordin educativ și social, comparativ cu sancțiunea închisorii contravenționale. Pe de altă parte, introducerea acestei noi sancțiuni alternative, de care contravenienții sancționați cu închisoare contravențională, dar nepusa încă în executare, pot beneficia, la cererea lor, echivaleaza, într-o anumită măsura, cu un act de clementa din partea legiuitorului, manifestat printr-un mod evident mai ușor de executare a unei sancțiuni deja aplicate.
De altfel, potrivit funcției sale constituționale, de unica autoritate legiuitoare a tarii, prevăzută la art. 58 alin. (1) din Constituție, Parlamentul poate oricând sa adopte legi prin care fie sa dezincrimineze anumite fapte considerate contravenții, fie sa desfiinteze sancțiuni contravenționale aflate în curs de executare, fie sa prevadă chiar neexecutarea acestora. Or, de vreme ce Parlamentul poate, în virtutea prerogativelor sale, sa manifeste o clementa totală față de cei sancționați cu închisoarea contravențională, nu ar fi rațional să se considere ca legiuitorul nu ar putea sa ia o măsura, dispusă în mod expres, de înlocuire a unei sancțiuni mai grave cu una mai ușoară. Parlamentul poate interveni, prin legile adoptate, pentru înlocuirea unei sancțiuni cu o alta sancțiune și poate dispune sa beneficieze de aceste dispoziții și contravenienții care nu au executat încă sancțiunea aplicată prin dispozițiile legale anterioare, fără ca prin aceasta să se încalce principiul constituțional enuntat. În caz contrar s-ar putea pune în discuție o ultraactivare a legii vechi și deci o executare a unor sancțiuni contravenționale care au fost desființate complet sau care au fost înlocuite prin noua lege.
Pentru aceste considerente, constatând ca prin dispozițiile legale criticate nu au fost incalcate prevederile constituționale cuprinse în art. 15 alin. (2), Curtea urmează sa respingă excepția de neconstituționalitate.
Fața de cele de mai sus, în temeiul art. 144 lit. c) și al art. 145 alin. (2) din Constituție, precum și al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 și al
art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , republicată, cu majoritate de voturi,
CURTEA
În numele legii
DECIDE:
Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
privind înlocuirea închisorii contravenționale cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, excepție ridicată din oficiu de Judecătoria Targu Secuiesc în Dosarul nr. 1.131/1999 privind pe Iosif Kerekes.
Definitivă și obligatorie.
Pronunțată în ședința publică din data de 20 decembrie 1999.
PREȘEDINTELE
CURȚII CONSTITUȚIONALE,
LUCIAN MIHAI
Magistrat-asistent,
Marioara Prodan
OPINIE SEPARATĂ
1. Dispozițiile
art. 13 din Legea nr. 82/1999
privind înlocuirea închisorii contravenționale cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, care prevăd incidența acestei legi, în raport cu fapte contravenționale săvârșite înainte de intrarea ei în vigoare, au caracter vadit retroactiv și, ca atare, ele vin în contradictie cu prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție. De aceea, excepția de neconstituționalitate a acestor dispoziții, ridicată, din oficiu, de Judecătoria Targu Secuiesc, județul Covasna, este intemeiata, sub acest aspect, iar Curtea Constituțională, consecventa jurisprudenței sale, trebuie să o admită ca atare. Încercarea de a nega caracterul retroactiv al dispozițiilor legale criticate și de a demonstra caracterul constituțional al acestora, cu ajutorul unor construcții teoretice artificiale, nu face decât sa creeze confuzii în înțelegerea și aplicarea corecta a principiului constituțional al neretroactivitatii legilor.
Astfel de construcții se întâlnesc în punctul de vedere al Guvernului, care reproseaza instanței ca se referă la dispozițiile
art. 15 alin. (2) din Constituție, deși Legea nr. 82/1999
nu este nici mai favorabilă, nici mai nefavorabila decât legislația contravențională anterioară, ca și cum retroactivitatea legii ar fi determinata de caracterul sau favorabil sau nefavorabil, iar nu de incidența ei în raport cu fapte anterioare. De asemenea, se susține ca dispozițiile
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
nu au un caracter retroactiv, deoarece, pe de o parte, înlocuirea închisorii contravenționale cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității se dispune numai cu acordul contravenientului, iar pe de altă parte, este vorba de o măsura tranzitorie, care se aplică și hotărârilor judecătorești definitive, prin care contravenientul a fost obligat la închisoare contravențională, care nu au fost puse în vigoare până la data intrării în vigoare a
Legii nr. 82/1999 . Rationamentele specioase pe care se întemeiază aceasta construcție ignora însă, cu obstinatie, caracterul retroactiv al legii. Faptul ca legea noua se aplică la cererea contravenientului, pentru o contravenție săvârșită înainte de intrarea în vigoare a legii, nu înseamnă ca legea nu se aplică retroactiv, iar aplicarea față de contravenient a unei măsuri cu caracter sanctionator, care nu exista la data săvârșirii contravenției, reprezintă un caz tipic de retroactivitate a legii.
S-a mai invocat și argumentul ca dispozițiile
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
[la care trebuie adăugate, credem noi, și cele din alin. (1), care prevăd incidența legii noi și în cauzele în curs de judecată] sunt norme tranzitorii care, fiind destinate să asigure trecerea de la vechea la noua reglementare, ar fi sustrase de la incidența principiului neretroactivitatii legii. Argumentul este însă contrar Constituției, care nu permite aplicarea retroactivă decât în cazul legii penale mai favorabile, dispozițiile tranzitorii neavând acest caracter și neputând încalcă principiul neretroactivitatii, a cărui respectare trebuie, dimpotriva, sa o asigure. Asa cum se precizează în art. 50 alin. (2) din Legea privind normele de tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative, recent adoptată*), "Dispozițiile tranzitorii trebuie să asigure, pe o perioadă determinata, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ sa decurgă firesc și sa evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive".
În sprijinul soluției adoptate prin decizie cu care nu suntem de acord, se invoca și argumentul ca dispozițiile legale criticate nu au caracter retroactiv, deoarece privesc numai modul de executare a unor sancțiuni aplicate sau care urmează să fie aplicate pentru contravenții săvârșite înainte de intrarea în vigoare a legii, nu și soluționarea conflictului de drept născut sub legea veche. Argumentul ignora însă chiar conceptul de retroactivitate a legii, care înseamnă reglementarea, prin legea noua, a unor raporturi juridice născute sub legea veche, reglementare care privește nu numai aplicarea sancțiunilor, dar și executarea acestora. Referindu-se la reglementările legale în materie penală, Constituția prevede, în art. 72 alin. (3) lit. f), ca aceste reglementări au ca obiect "infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora". Este firesc ca reglementarea unor relații sociale de conflict, cum sunt și cele născute din săvârșirea unei contravenții, să fie integral reglementate fie prin legea veche, fie prin legea noua, inclusiv în ceea ce privește executarea sancțiunilor. De aceea, aplicarea dispozițiilor din legea noua, privitoare la executarea sancțiunii aplicate pentru contravenția săvârșită sub legea veche, reprezintă, indubitabil, o încălcare a principiului neretroactivitatii legii.
În fine, pentru a se demonstra caracterul constituțional al dispozițiilor
art. 13 alin. (2) din Legea nr. 82/1999
se invoca și argumentul ca, instituind un mod nou de executare a închisorii contravenționale mai favorabil contravenientului, aceasta noua sancțiune apare ca un act de clementa pe care legiuitorul o poate acorda tot asa de firesc cum poate să abroge dispozițiile prin care sunt sancționate diferitele contravenții. Invocarea acestui argument tradeaza însă intenția de a justifica retroactivitatea legii noi datorită caracterului ei mai favorabil, deși Constituția admite aceasta excepție numai pentru legea penală, iar Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 90 din 1 iunie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 489 din 11 octombrie 1999, ca retroactivitatea legii mai favorabile, în materie de contravenții, este neconstitutionala. În ceea ce privește compararea legii mai favorabile cu actele de clementa, aceasta este forțată, deoarece actele de clementa, prin natura lor, se aplică unor fapte sau acte realizate înainte de intrarea lor în vigoare.
După cum se vede, construcțiile teoretice și argumentele descrise se straduiesc, în general, sa demonstreze, împotriva evidentei, ca dispozițiile legale criticate ca neconstituționale nu au caracter retroactiv și, în consecința, ca excepția de neconstituționalitate nu este intemeiata. În felul acesta însă se pune în discuție însuși conceptul de retroactivitate a legii, iar aceasta poate genera dăunătoare confuzii.
2. Soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 13 din Legea nr. 82/1999 , într-o alta viziune, ar fi putut să se întemeieze, credem noi, nu pe negarea, ci pe recunoașterea caracterului retroactiv al acestora, având în vedere ca, deși Constituția admite retroactivitatea numai a legii penale, aceleași ratiuni exista și pentru recunoașterea retroactivitatii legii privitoare la contravenții. Aceasta presupune însă o reconsiderare radicala a jurisprudenței Curții Constituționale, care a soluționat excepțiile de neconstituționalitate ridicate până în prezent în aceasta materie, pornind de la faptul ca, în sistemul legislației noastre, contravențiile nu sunt considerate infracțiuni, ci fapte ilicite cu caracter administrativ. Cele doua forme de ilicit juridic aparținând unor ramuri de drept diferite, regulile care guvernează aplicarea legii penale în raport cu timpul, în special cele privind retroactivitatea legii penale mai favorabile, nu sunt aplicabile legii privitoare la contravenții. În acest sens, este semnificativ faptul ca, prin Decizia nr. 90 din 1 iunie 1999, Curtea Constituțională a constatat ca fiind neconstituționale dispozițiile art. 12 alin. 1 și 2 teza întâi din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, care consacrau principiul retroactivitatii legii mai favorabile în materie de contravenții.
──────────
A. Necesitatea stabilirii unei corespondente a sistemului dreptului român cu sistemele de drept ale celorlalte tari membre ale Consiliului Europei, și în special cu Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care, fiind ratificată de România în 1994, face parte din dreptul intern, conform prevederilor art. 11 alin. (2) din Constituție. După cum este cunoscut, în cele mai multe dintre legislatiile europene contravențiile sunt incluse în categoria infracțiunilor și sunt tratate ca atare. La rândul sau, Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale se referă nedistinct la infracțiuni, indiferent dacă acestea sunt clasificate în crime, delicte și contravenții, atunci când este vorba de apărarea drepturilor omului în raport cu autoritățile publice. Aceasta asimilare este întru totul de înțeles, având în vedere faptul ca și contravențiile pot fi sancționate cu privatiune de libertate, astfel încât dispozițiile din convenție privitoare la dreptul la libertate (art. 5), la dreptul la un proces echitabil (art. 6), la legalitatea incriminării și a pedepsei (art. 7) și altele sunt pe deplin aplicabile și în cazul contravențiilor. În perspectiva integrării României în Comunitatea Europeană, aceste diferențe de reglementare, în special atunci când este vorba de respectarea drepturilor fundamentale ale omului, pot constitui dificultăți în soluționarea unor probleme de drept în relațiile dintre state și de aceea ele trebuie să fie inlaturate sau sensibil diminuate.
B. Asemanarile care exista între infracțiuni și contravenții, sub aspectul naturii lor juridice, impun un tratament juridic asemănător, atât în privinta sancțiunilor, cat și a principiilor de aplicare și executare a acestora. Ca și infracțiunile, contravențiile sunt fapte interzise și sancționate prin lege datorită pericolului pe care ele îl prezintă pentru valorile sociale, în special pentru regulile de conviețuire normală în societate. Sancțiunile prevăzute de lege pentru contravenții, întocmai ca și pedepsele prevăzute pentru infracțiuni, au ca unica ratiune și finalitate prevenirea săvârșirii din nou a faptelor ilicite respective. Ele trebuie să răspundă acestei necesitați, iar atunci când aceasta necesitate dispare sau se schimba, este firesc sa dispara sau să se modifice și reglementările legale respective. Dacă o lege noua nu mai incrimineaza o faptă considerată până atunci ca fiind contravenție sau infracțiune, sau, deși continua să le interzică, prevede, pentru aceleași fapte, sancțiuni mai ușoare sau instituie noi moduri de executare a sancțiunilor, care sunt mai favorabile infractorului sau contravenientului, este firesc ca legea noua sa retroactiveze. Sub acest aspect, nu se justifica soluții diferite după cum legea se referă la infracțiuni ori la contravenții.
Trebuie menționat ca în dreptul român, după scoaterea contravențiilor din Codul penal, în 1955, și considerarea lor ca forme de ilicit administrativ, s-a simtit nevoia sanctionarii cu închisoare a unor contravenții considerate ca prezentând un pericol social aparte, cum sunt contravențiile la regulile de călătorie cu trenul sau încălcarea unor norme de conviețuire socială. În mod firesc, a trebuit să fie elaborate norme speciale de competența și de procedura în legătură cu constatarea, judecarea și sancționarea acestor contravenții. S-a evidențiat, cu acest prilej, existenta unei subramuri a dreptului administrativ și anume dreptul contraventional, denumita uneori și drept administrativ penal, sugerandu-se apropierea acestuia de domeniul dreptului penal.
Pornind de la aceste particularități ale contravențiilor, consideram ca este posibila o regandire a soluțiilor privitoare la aplicarea în timp a legilor prin care se instituie sau se sancționează contravenții, în sensul asimilarii acestora cu legile penale, ori de câte ori este vorba de apărarea drepturilor omului.
prof.univ.dr. Costica Bulai,
judecător al Curții Constituționale
──────────────