Decizia nr. 645/2024

Marian Enache

- președinte

Mihaela Ciochină

- judecător

Cristian Deliorga

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Laura-Iuliana Scântei

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Simina Popescu-Marin

- magistrat-asistent

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 481 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 944D/2023.

2.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 26 martie 2024, în prezența reprezentantului Avocatului Poporului, Linda Zenovia Timofan, și cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul

art. 57

și al

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Curtea a dispus amânarea pronunțării pentru data de 25 aprilie 2024. Prin încheierile ulterioare, în temeiul

art. 57

și al

art. 58 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992 , atunci când a constatat că nu sunt prezenți toți judecătorii care au participat la dezbateri, respectiv pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, în temeiul

art. 57

și al

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , Curtea a dispus succesiv amânarea pronunțării pentru datele de 28 mai 2024, 18 iunie 2024, 9 iulie 2024, 17 septembrie 2024, 15 octombrie 2024 și 7 noiembrie 2024. La termenul din data de 7 noiembrie 2024, Curtea a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

3.

Cu Adresa nr. 11.275 din 21 aprilie 2023, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.635 din 21 aprilie 2023, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 481 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ.

4.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că, prin sintagma „ulterior intrării în corpul funcționarilor publici, o diplomă de studii de nivel superior“, textul de lege criticat, care consacră dreptul funcționarilor publici de a participa, în urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior, la examenul organizat pentru ocuparea unei funcții publice într-o clasă superioară celei în care sunt încadrați, generează discriminarea funcționarilor publici care au dobândit o diplomă de studii anterior numirii în funcția publică față de cei care au dobândit diploma ulterior.

5.

Astfel, pentru cei care nu au valorificat diploma de studii de nivel superior la numirea în funcția publică, în sensul de a fi numiți pe o funcție corespunzătoare studiilor absolvite, diploma va fi considerată ca inexistentă pe întreaga perioadă cât persoana în cauză are calitatea de funcționar public. Persoanele aflate în această situație care vor să promoveze în clasă nu pot beneficia de acest text de lege, ci sunt obligate să participe la un nou concurs în condiții similare cu persoane care nu sunt funcționari publici. Se apreciază că nevalorificarea unei diplome de studii la data numirii în funcție atrage decăderea din dreptul de a promova în clasă, pe întreaga perioadă de exercitare a funcției publice, ceea ce echivalează cu o veritabilă sancțiune. Astfel, încă din momentul numirii în funcția publică, persoana este decăzută din dreptul de promovare în clasă și de valorificare a studiilor absolvite, fiind, practic, obligată să participe la concurs, în condiții egale cu persoanele care nu sunt funcționari publici, invalidându-se astfel chiar drepturile de care ar trebui să beneficieze, în calitate de funcționar public.

6.

În aceste condiții, textul de lege criticat, prin stabilirea unui beneficiu exclusiv pentru cei care au obținut o diplomă de studii ulterior numirii într-o funcție publică concomitent cu excluderea celor care au dobândit-o anterior numirii, instituie un tratament juridic diferit care echivalează cu o veritabilă discriminare, fără o justificare obiectivă și rezonabilă, fiind astfel contrar principiului egalității în drepturi. Astfel, se instituie o discriminare, fără ca aceasta să aibă un scop legitim, și apare ca fiind nejustificată opțiunea legiuitorului de a oferi un drept numai unora. Faptul că unele persoane au acceptat funcții inferioare studiilor nu trebuie să echivaleze cu decăderea din dreptul de a accede la un privilegiu legal, acordat categoriei din care fac parte. De aceea, dreptul de a promova în clasă trebuie să fie acordat în egală măsură tuturor funcționarilor publici care pot valorifica diploma de studii, indiferent de momentul obținerii acesteia.

7.

Se mai susține că dreptul de a participa la examenul de promovare în clasă este limitat pe criteriul datei obținerii diplomei față de data momentului numirii în funcția publică. Or, interzicerea generală a discriminării impune, pe de o parte, ca funcționarilor publici în activitate să li se acorde posibilitatea efectivă de a-și exercita toate drepturile instituite prin lege în favoarea lor, iar, pe de altă parte, ca niciunuia dintre ei să nu îi fie îngrădit ori negat exercițiul acestor drepturi în considerarea apartenenței la una dintre categoriile sugerate de criteriile de nediscriminare menționate expres sau implicit de

art. 413 alin. (2) din Codul administrativ

sau de

art. 1 paragraful 1 din Protocolul nr. 12

la

Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

8.

Se arată că accesul la funcția publică în clasa superioară este ocrotit de

art. 2

și de

art. 25 lit. c) din Pactul internațional

cu privire la drepturile civile și politice, precum și de

art. 21 pct. 2 din Declarația Universală

a Drepturilor Omului, fiind necesar ca acesta să fie asigurat în aceleași condiții și fără restricții rezonabile. Astfel, excluderea celor care au dobândit diploma de studii anterior numirii în funcție apare ca o restricție nerezonabilă cu privire la accesul într-o funcție publică superioară în clasă, ceea ce contravine reglementărilor internaționale antereferite.

9.

Prin prisma celor expuse, se apreciază că reglementările internaționale sunt mai favorabile decât cele naționale raportat la ipoteza normativă analizată, întrucât oferă o protecție mai

ridicată cetățenilor vizați de normele de drept intern, ceea ce face necesar ca în interpretarea normei legale criticate să se aplice cu prioritate reglementările internaționale.

10.

Avocatul Poporului subliniază că în procesul de interpretare și aplicare a legii s-a produs o îndepărtare a reglementărilor legale criticate de la scopul lor legitim, ceea ce atrage neconstituționalitatea acestora.

11.

Potrivit prevederilor

art. 33 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

12.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului Avocatului Poporului, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

13.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10 ,

32

și

33 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 481 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, care au următorul conținut:

Pentru a participa la examenul de promovare în clasă, funcționarul public trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

a)

să dobândească, ulterior intrării în corpul funcționarilor publici, o diplomă de studii de nivel superior, în specialitatea în care își desfășoară activitatea sau într-un domeniu considerat util pentru desfășurarea activității de către conducătorul autorității sau instituției publice;.

15.

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din

Constituție cuprinse în art. 11

privind dreptul internațional și dreptul intern,

art. 16

privind egalitatea în fața legii,

art. 20 alin. (1)

referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, precum și dispozițiilor

art. 1 din Protocolul nr. 12

la

Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind interzicerea generală a discriminării, ale

art. 21 pct. 2 din Declarația Universală

a Drepturilor Omului, privind dreptul de acces egal la funcțiile publice, și ale

art. 25 lit. c) din Pactul internațional

cu privire la drepturile civile și politice, referitor la dreptul de a avea acces, în condiții generale de egalitate, la funcțiile publice.

16.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, Avocatul Poporului susține că dispozițiile

art. 481 lit. a) din Codul administrativ

sunt neconstituționale deoarece, prin sintagma „să dobândească, ulterior intrării în corpul funcționarilor publici, o diplomă de studii de nivel superior“, textul de lege criticat stabilește un beneficiu exclusiv pentru cei care au obținut o diplomă de studii ulterior numirii într-o funcție publică și îi exclude de la vocația promovării într-o clasă superioară pe cei care au dobândit-o anterior numirii, instituind astfel un tratament juridic diferit ce echivalează cu o veritabilă discriminare, fără o justificare obiectivă și rezonabilă.

17.

Cu titlu introductiv, Curtea precizează că, în jurisprudența sa, a reținut că soluționarea excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control de constituționalitate abstract, ceea ce înseamnă că Avocatul Poporului ridică o excepție de neconstituționalitate distinct de orice procedură judiciară, așadar, în lipsa vreunui litigiu, el neavând de apărat vreun drept subiectiv, individual (a se vedea, spre exemplu,

Decizia nr. 90 din 25 februarie 2020 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 3 iulie 2020, paragraful 20).

18.

În continuare, Curtea observă că dispozițiile

art. 481 lit. a) din Codul administrativ

stabilesc condițiile pe care funcționarul public trebuie să le îndeplinească pentru a putea participa la examenul de promovare în clasă, una dintre acestea constând în dobândirea, ulterior intrării în corpul funcționarilor publici, a unei diplome de studii de nivel superior, în specialitatea în care își desfășoară activitatea sau într-un domeniu considerat util pentru desfășurarea activității de către conducătorul autorității sau instituției publice.

19.

Curtea reține că aceste prevederi legale nu există izolat, astfel încât prin conținutul lor nu pot fi disociate de întregul context normativ care reglementează atât cariera funcționarilor publici, în ceea ce privește dobândirea calității de funcționar public, ocuparea funcțiilor publice, precum și promovarea funcționarilor publici, cât și formarea și perfecționarea profesională a funcționarilor publici.

20.

Astfel, Curtea observă că, potrivit

art. 464 din Codul administrativ , calitatea de funcționar public se dobândește prin concurs, la care poate participa orice persoană ce îndeplinește condițiile prevăzute la

art. 465

[printre care și cele de studii și vechime în specialitate prevăzute de lege pentru ocuparea funcției publice -

art. 465 lit. f)] .

21.

În același timp, referitor la ocuparea funcțiilor publice vacante,

art. 466 alin. (2) din Codul administrativ

prevede că aceasta se realizează prin: a) concurs; b) modificarea raporturilor de serviciu; c) redistribuire într-o funcție publică vacantă; d) alte modalități prevăzute expres de Codul administrativ. Decizia privind alegerea uneia dintre modalitățile de ocupare a funcțiilor publice prevăzute la

art. 466 alin. (2) lit. a)-c)

aparține persoanei ce are competența de numire în funcția publică, în condițiile legii. De asemenea, potrivit

art. 502 alin. (1) lit. g) din Codul administrativ , promovarea reprezintă una dintre modalitățile de modificare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.

22.

Astfel cum rezultă din dispozițiile

art. 476 din Codul administrativ , promovarea funcționarilor publici este reglementată ca vocație pentru funcționarii publici și reprezintă modalitatea de dezvoltare a carierei prin: a) ocuparea unei funcții publice de execuție de grad profesional imediat superior celui deținut; b) ocuparea unei funcții publice de execuție dintr-o clasă corespunzătoare studiilor absolvite; c) ocuparea unei funcții publice din categoria înalților funcționari publici vacante și a unei funcții publice de conducere vacante.

23.

Referitor la structurarea funcțiilor publice pe grade profesionale, Curtea observă că, potrivit

art. 393 din Codul administrativ , sunt reglementate patru grade profesionale: debutant, asistent, principal, superior.

24.

Referitor la clasificarea funcțiilor publice în funcție de nivelul studiilor necesare, Curtea observă că, potrivit

art. 386 din Codul administrativ , există trei clase: a) clasa I, care cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licență absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă; b) clasa a II-a, care cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă, în perioada anterioară aplicării celor trei cicluri tip Bologna; c) clasa a III-a, care cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.

25.

Promovarea în grad profesional și promovarea în clasă în cadrul funcțiilor publice de execuție nu sunt condiționate de existența unui post vacant [ art. 477 alin. (1) din Codul administrativ ]. În particular, referitor la promovarea în clasă, autoritățile sau instituțiile publice pot organiza examen de promovare pentru funcționarii publici care îndeplinesc condițiile prevăzute la

art. 481 din Codul administrativ , în măsura în care apreciază că transformarea postului ocupat de funcționarul public într-un post cu atribuții corespunzătoare studiilor de nivel superior este utilă autorității sau instituției publice [ art. 480 alin. (2) din Codul administrativ ].

26.

Referitor la promovarea în clasă, Curtea reține că aceasta reprezintă modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcții publice de execuție dintr-o clasă superioară celei în care se află funcția publică deținută de funcționarul public. În consecință, Curtea reține că promovarea în clasă, în cazul funcțiilor publice de execuție, poate avea loc, în esență, din clasa a III-a - studii liceale -, în clasa I sau clasa a II-a - studii superioare.

27.

Promovarea într-o clasă superioară celei în care se află funcția publică de execuție deținută de funcționarul public se realizează în urma unui examen de promovare în clasă, care se organizează de către autoritățile și instituțiile publice, cu încadrarea în fondurile bugetare alocate, prin transformarea postului ocupat de funcționarul public ca urmare a promovării examenului. În cazul promovării în clasă, dispozițiile

art. 480 alin. (3) din Codul administrativ

fac referire doar la examen, nu și la concurs, spre deosebire de ipoteza promovării în grad profesional, care se poate realiza prin concurs sau examen [a se vedea

art. 478 alin. (2) din Codul administrativ ].

28.

De asemenea, reținând că organizarea și dezvoltarea carierei funcționarului public sunt, prin esență, în strânsă legătură cu formarea și perfecționarea profesională, Curtea observă că formarea și perfecționarea profesională ale funcționarilor publici au un conținut complex, fiind reglementate ca drept și obligație ale acestora de a-și îmbunătăți în mod continuu abilitățile și pregătirea profesională. În acest sens este instituită obligația autorităților și instituțiilor publice de a asigura participarea pentru fiecare funcționar public la cel puțin un program de formare și perfecționare profesională o dată la doi ani, organizat de Institutul Național de Administrație sau de alți furnizori de formare profesională, în condițiile legii [ art. 458 alin. (1)

și

(2) din Codul administrativ ].

29.

În același timp, însă, legea prevede expres că nu constituie formare și perfecționare profesională și nu pot fi finanțate din bugetul de stat sau din bugetul local studiile universitare definite în condițiile prevăzute de legislația specifică [ art. 458 alin. (9) din Codul administrativ ].

30.

În consecință, Curtea reține că soluția legislativă criticată dă expresie opțiunii legiuitorului în ceea ce privește reglementarea promovării în clasă în cazul funcțiilor publice de execuție, având în vedere asigurarea dezvoltării carierei funcționarului public. Distinct, Curtea observă însă că aceasta nu se integrează unei concepții unitare care să fie pe deplin corelată cu normele juridice referitoare la cariera și perfecționarea profesională ale funcționarilor publici și creează un mecanism juridic atipic de ocupare a unei funcții publice de execuție dintr-o clasă superioară.

31.

Curtea precizează că este în competența legiuitorului să identifice și să instituie soluții legislative care să reflecte o concepție unitară, sistematică și coerentă asupra domeniului privind cariera funcționarilor publici.

32.

În aceste condiții, Curtea constată că, în concret, criticile de neconstituționalitate formulate se circumscriu unei probleme cu caracter sistemic în ceea ce privește reglementarea carierei în funcția publică, în particular, reglementarea promovării într-o clasă superioară, în cazul funcțiilor publice de execuție, prin valorificarea unei „diplome de studii de nivel superior“, obținută ulterior intrării în corpul funcționarilor publici, a cărei soluționare se află în sfera competenței de legiferare ce aparține Parlamentului sau legiuitorului delegat, în condițiile

art. 115 alin. (4)

și

(6) din Constituție , fără a fi de resortul contenciosului constituțional.

33.

Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa (spre exemplu,

Decizia nr. 159 din 10 noiembrie 1998 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 4 februarie 1999) că nu își poate asuma rolul de a crea, de a abroga sau de a modifica normele juridice, spre a îndeplini rolul de legislator pozitiv. Prin urmare, având în vedere

art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 481 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.

34.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1 - 3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d) , al

art. 29 ,

32

și

33 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 481 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 7 noiembrie 2024.