Decizia nr. 611/2025

Elena-Simina Tănăsescu

- președinte

Asztalos Csaba-Ferenc

- judecător

Mihai Busuioc

- judecător

Mihaela Ciochină

- judecător

Cristian Deliorga

- judecător

Dacian-Cosmin Dragoș

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Cosmin-Marian Văduva

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioana-Codruța Dărângă.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a sintagmei „stabilite în anexe“ din cuprinsul

art. 7 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a sintagmei „se va stabili“ din cuprinsul

art. 39 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 . Excepția a fost ridicată de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Dolj în Dosarul nr. 2.706/63/2021 al Curții de Apel Craiova - Secția de litigii de muncă și asigurări sociale și constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 193D/2022.

2.

La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției, deoarece textele legale criticate sunt clare. Critica privind lipsa unei reglementări procedurale distincte referitoare la nivelul salarizării maxime este neîntemeiată, deoarece aspectele de aplicare în concret a legii sunt în competența autorităților administrative și pot fi clarificate prin acte subsecvente fără să afecteze validitatea actului primar. Destinatarii legii pot identifica obligațiile ce le revin și conținutul său normativ, astfel încât nu se încalcă standardele constituționale de calitate a legii. În continuare, se arată că nu se încalcă

art. 16 din Constituție , deoarece diferențierea criticată derivă din particularitățile instituționale, și nu dintr-o discriminare introdusă prin normele legale criticate. În sfârșit, se arată că dificultățile de aplicare practică a legii nu pot echivala cu o neconstituționalitate intrinsecă a textului.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.

Prin Încheierea din 17 ianuarie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 2.706/63/2021, Curtea de Apel Craiova - Secția de litigii de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a

sintagmei „stabilite în anexe“ din cuprinsul

art. 7 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 , precum și a sintagmei „se va stabili“ din cuprinsul

art. 39 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 . Excepția a fost ridicată de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Dolj într-o cauză având ca obiect soluționarea unor cereri de acordare de drepturi salariale.

5.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată că, potrivit

Legii-cadru nr. 153/2017 , denumită în continuare

Legea , personalul salarizat se împarte în următoarele categorii: (i) existent la data intrării în vigoare a Legii, respectiv 1 iulie 2017; (ii) care, potrivit

art. 36 alin. (1) , a fost reîncadrat în funcție, cu stabilirea salariilor de bază conform

art. 38 ; (iii) nou-încadrat/ promovat în perioada de aplicare etapizată, căruia i s-a stabilit salariul de bază potrivit

art. 39 ; (iv) existent la data de 1 ianuarie 2023 căruia, potrivit

art. 12 alin. (2) , i se va stabili salariul de bază prin înmulțirea coeficienților prevăzuți în

anexele nr. I - VIII

cu salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată în vigoare.

6.

Tot din cuprinsul

Legii

rezultă că unul dintre elementele comune acestor trei categorii de personal, din punctul de vedere al drepturilor de natură salarială, este cel de salariu de bază, care trebuie să aibă același înțeles pentru fiecare dintre aceste categorii, singura diferență fiind modalitatea de stabilire/ determinare.

7.

Analizând definiția dată de legiuitor termenului salariu de bază se înțelege că acesta reprezintă suma de bani menționată în anexele la

Lege , deoarece expresia „stabilită în anexe“ din cuprinsul textului de lege nu poate să aibă alt înțeles. Or, în anexele la

Lege , în particular în

anexa nr. VIII cap. II lit. A pct. 2.4 , sunt menționate expres, ca sume de bani, doar cuantumurile salariilor de bază din anul 2022. Se ajunge, astfel, la concluzia că prin termenul salariu de bază, în înțelesul

Legii , se înțelege suma de bani aferentă anului 2022, sumă care oricum nu poate fi depășită, deoarece

art. 38 alin. (6) din Lege

interzice acest lucru.

8.

Cu referire la lămurirea noțiunii salariu de bază, autorul excepției menționează

Decizia nr. 27 din 26 octombrie 2020 , pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, potrivit căreia salariul de bază reprezintă suma de bani din anexele la

Lege , adică valoarea aferentă anului 2022. Plecând de la această ipoteză, instanța supremă a statuat că sporul pentru condiții vătămătoare prevăzut de

art. 23 din Lege , fiind calculat ca procent la salariul de bază, se va acorda de la data la care salariile de bază devin egale sau mai mari decât cele stabilite potrivit legii pentru anul 2022 ca urmare a majorărilor salariale reglementate.

9.

Noțiunea salariu de bază este frecvent folosită în cuprinsul

Legii , de exemplu, în

art. 36 alin. (1) ,

art. 38 alin. (2) lit. a) ,

art. 38 alin. (3) lit. a)

sau

art. 1 alin. (1) din anexa nr. VIII cap. II lit. i) . Prin urmare, în acest cadru de reglementare, coroborat cu

Decizia nr. 27 din 26 octombrie 2020 , dacă raportarea se face la faptul că prin salariu de bază se înțelege, de fapt, suma de bani aferentă anului 2022, atunci această noțiune se golește de sens, ajungându-se în situația în care destinatarii normei juridice nu pot înțelege reglementarea.

10.

Autorul propune, ca exercițiu, înlocuirea înțelesului noțiunii salariu de bază în

art. 38 alin. (2) lit. a) din Lege

cu rezultatul că acest text va avea următorul cuprins: „se mențin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie 2017, cuantumul brut al sumelor prevăzute în anexele la

lege

pentru anul 2022. Este, însă - apreciază autorul excepției - în mod evident un nonsens juridic, deoarece nu se poate să fie menținut în plată un salariu care nu a fost obținut.

11.

Prin exercițiul de înlocuire a noțiunii salariu de bază se încalcă și

art. 16 din Constituție . Astfel, textul

art. 1 alin. (1) din anexa nr. VIII cap. II lit. i) la Lege

prevede: „(1) Personalul contractual salarizat potrivit prezentei anexe la

cap. II lit. A

-

lit. E

poate beneficia de un spor pentru condiții periculoase sau vătămătoare de până la 15% din salariul de bază, corespunzător timpului lucrat“, ca urmare a înlocuirii, va avea următoarea formă: „(1) Personalul contractual salarizat potrivit prezentei anexe la

cap. II lit. A - lit. E

poate beneficia de un spor pentru condiții periculoase vătămătoare de până la 15% din suma prevăzută în anexele legii pentru anul 2022, corespunzător timpului lucrat.“

12.

În cazul sporului pentru condiții vătămătoare, prin raportare și la

Decizia nr. 27 din 26 octombrie 2020 , discriminarea devine imorală deoarece, din analiza comparată a beneficiarilor, adică persoane încadrate pe funcții similare în aceeași instituție sau în instituții diferite, rezultă că personalul care are salariul de bază din anul 2022, deci mai mare, beneficiază de sporul pentru condiții vătămătoare. În schimb, personalul care nu a ajuns la nivelul salariului de bază din anul 2022 nu beneficiază. Altfel spus, criteriul - nivelul salariului de bază - nu este unul obiectiv pentru a justifica tratamentul diferit a două categorii de persoane, respectiv (i) cei cu salariu sub nivelul din anul 2022 și (ii) cei cu salariul la nivelul anului 2022, în acordarea unui spor calculat ca procent la salariul de bază.

13.

În cazul sporului pentru condiții vătămătoare de muncă, menținerea actualei definiții a noțiunii salariu de bază creează în mod real o problemă majoră, deoarece toate instituțiile/ autoritățile publice vizate de

Hotărârea Guvernului nr. 917/2017

prin care a fost aprobat

Regulamentul-cadru

privind stabilirea locurilor de muncă, a categoriilor de personal, a mărimii concrete a sporului pentru condiții de muncă, precum și a condițiilor de acordare a acestuia pentru familia ocupațională de funcții bugetare „Administrație“ din administrația publică centrală [cu certitudine de 100% Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară (ANCPI) și instituțiile subordonate] au acordat, începând cu anul 2018, sporul pentru condiții vătămătoare de muncă prin raportare la salariul de bază în plată al salariaților, și nu condiționat de atingerea nivelului din anul 2022.

14.

Tot astfel, menținerea actualei definiții a noțiunii salariu de bază creează o problemă majoră deoarece majoritatea instituțiilor publice vizate de

Lege

(inclusiv ANCPI și instituțiile subordonate) au acordat, începând cu data intrării în vigoare a

Legii , 1 iulie 2017, majorarea de 10% a salariului de bază personalului care exercită activitatea de control financiar preventiv conform

art. 15 din Lege

ori majorarea de 50% a salariului de bază personalului din instituțiile și/sau autoritățile publice nominalizate în echipele de proiecte finanțate din fonduri europene nerambursabile conform

art. 16 din Lege . Deși la momentul ridicării prezentei excepții nu ne aflăm în anul 2023, arată autorul, imprecizia cu privire la noțiunea salariu de bază devine dramatică deoarece, potrivit

art. 12 alin. (2) din Lege , începând cu data de 1 ianuarie 2023, salariul de bază se va stabili prin înmulțirea coeficienților prevăzuți în

anexele nr. I-VIII la Lege

cu salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată în vigoare, ceea ce vine în contradicție cu ceea ce se înțelege prin salariu de bază în definiția

art. 7 lit. a) din Lege , în concret, cu suma din anul 2022.

15.

Numai printr-o coincidență și o precizie milimetrică suma rezultată din înmulțirea coeficienților prevăzuți în

anexele nr. I-VIII la Lege

cu salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată în vigoare poate fi egală cu suma din anul 2022 menționată în „anexele la lege“ și care reprezintă salariul de bază, numai așa putându-se acorda drepturile salariale calculate prin raportare la salariul de bază. Altfel, destinatarii Legii, începând cu data de 1 ianuarie 2023, rămân cu suma determinată prin înmulțirea coeficienților prevăzuți în

anexele nr. I-VIII la Lege

cu salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată în vigoare.

16.

Într-un stat de drept nu se poate opera cu unități de măsură diferite, în sensul în care prin salariu de bază se înțelege suma de bani din anul 2022 doar atunci când se calculează sporul pentru condiții vătămătoare prin raportare la salariul de bază, iar în cazul altor sporuri, majorări, prime, premii sau alte drepturi, deși legea dispune că se calculează tot prin raportare la salariul de bază, în fapt raportarea să se facă la salariul de bază preexistent intrării în vigoare a Legii, ori începând cu anul 2023 prin raportare la suma determinată prin înmulțirea coeficienților prevăzuți în

anexele nr. I-VIII la Lege

cu salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată în vigoare.

17.

Imprecizia sintagmei „stabilite în anexe“ din cuprinsul

art. 7 lit. a) din Lege , dar și a

Legii , în ansamblul său, este dovedită de multitudinea de clarificări postate de Ministerul Muncii pe site-ul propriu, dintre care unele agreate cu reprezentanții Curții de Conturi.

18.

În continuare, autorul evocă aspecte din jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la standardele de calitate a legii, precum și la interzicerea discriminării.

19.

În ceea ce privește critica adusă sintagmei „se va stabili“ din cuprinsul

art. 39 alin. (4) din Lege , autorul excepției arată că Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară (OCPI) Dolj intră sub incidența

alin. (1)

și

(2) ale art. 39 din Lege , deoarece, pe de o parte, legea este edictată pentru a fi aplicată, și nu pentru a nu fi aplicată, iar pe de altă parte, nu există niciun text de lege derogator, în sensul că acestea nu se aplică OCPI Dolj.

20.

Mai departe, autorul excepției susține că nu există o normă de forța legii cu privire la obligația instituțiilor din subordinea aceluiași ordonator de credite de „identificare“ a salariului maxim din cadrul instituțiilor similare pe baza căruia să le stabilească angajaților proprii salariul de bază. Astfel, Legea nu reglementează obligația OCPI Dolj de „identificare“ a salariului de bază brut maxim, lunar, aflat în plată în cadrul familiei ocupaționale de funcții bugetare „Administrație“ specifice OCPI și ANCPI. Ca atare, nu există bază legală la nivel de normă cu forța legii pentru a proceda, într-un fel sau altul, la „identificarea“ unui astfel de salariu. Subsecvent, neexistând obligația de identificare a salariului în sensul solicitat, Legea nu reglementează, pentru că nu ar avea logică juridică, nici obligația OCPI Dolj de „stabilire“ a unui astfel de salariu. Astfel, sintagma „va stabili“ din cuprinsul

alin. (4) al art. 39 din Lege

este lipsită de claritate deoarece nu se poate determina în sarcina cărei instituții dintre cele la care se referă norma legală intră obligația de stabilire a salariului de bază: în sarcina instituțiilor subordonate (OCPI subordonate ANCPI) sau în sarcina instituțiilor care au în subordine mai multe instituții (ANCPI)?

21.

Din lectura

art. 3 alin. (4) al Legii

rezultă că obligația stabilirii salariilor de bază revine ordonatorilor de credite, fără a deosebi între ordonatorii terțiari, secundari sau principali. Se poate aprecia, deci, că obligația de identificare revine deopotrivă OCPI Dolj (ordonator terțiar de credite) și ANCPI (ordonator secundar de credite). Însă OCPI Dolj, din punct de vedere legal, nu monitorizează și nu gestionează date oficiale despre salariul de bază brut lunar stabilit la nivelul maxim corespunzător funcțiilor din cadrul celorlalte OCPI subordonate ANCPI. Or, câtă vreme OCPI Dolj nu este în posesia unor astfel de informații oficiale, obligația impusă de textul criticat - va stabili - este contrară

art. 1 alin. (5) din Constituție .

22.

De asemenea, autorul excepției subliniază că nu există o bază legală, la nivel de normă juridică de organizare și executare a legii, cu privire la obligația de „identificare“ și de „stabilire“ a salariului maxim din cadrul instituțiilor similare pe baza căruia să stabilească angajaților proprii salariul de bază.

23.

Astfel, după intrarea în vigoare a legii urmează etapa organizării executării legii prin hotărâre a Guvernului, iar, ulterior, etapa executării legii prin ordine cu caracter normativ, instrucțiuni și alte asemenea ale ministerelor/organelor administrației publice centrale. În acest moment nu există nicio hotărâre a Guvernului care să stabilească metodologia de identificare și, ulterior, de stabilire de către OCPI Dolj a salariului în sensul solicitat. De asemenea, nu a fost adoptat niciun ordin cu caracter normativ sau o instrucțiune al/a ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației (ordonator principal de credite) sau al directorului general al ANCPI (ordonator secundar de credite) prin care să fie pusă în executare Legea prin responsabilități precise în identificarea și stabilirea de către OCPI Dolj a salariului în sensul solicitat. Or, câtă vreme conduita impusă OCPI Dolj de textul criticat, în sensul „stabilirii“ salariului maxim la nivelul maximului din cadrul celorlalte OCPI subordonate ANCPI, nu este reglementată procedural, textul legal criticat este lipsit de coerență.

24.

În continuare, autorul excepției precizează că, dacă în cadrul OCPI Dolj există un salariu de bază similar, conform

alin. (1) al art. 39 din Lege , ar trebui să acorde acest salariu, însă există

alin. (4)

care instituie, fără a deroga de la

alin. (1) , obligația stabilirii la nivel maxim din cadrul instituțiilor subordonate aceluiași ordonator de credite. Prin urmare, în fondul activ al dreptului există două reglementări diferite, prin care OCPI Dolj trebuie să stabilească salariul de bază al unui salariat, ceea ce este în dezacord cu

art. 1 alin. (5) din Constituție . Oricum ar fi, și în această ipoteză OCPI Dolj este lipsit de informațiile oficiale reprezentate de salariile maxime din cadrul celorlalte OCPI subordonate ANCPI.

25.

Autorul mai susține că, în cauza în care a ridicat excepția, instanța, în considerarea rolului activ, însă cu depășirea nelegală a acestui rol, a solicitat ordonatorului secundar de credite, ANCPI, să comunice salariile maxime din cadrul celorlalte OCPI subordonate, iar ca urmare a observării acestor salarii, deși nu recunoaște direct, a obligat OCPI Dolj să stabilească salariile la maximul transmis de ANCPI. OCPI Dolj nu poate fi vinovată câtă vreme nu gestionează informații despre salariile existente în cadrul celorlalte oficii.

26.

Autorul arată că Ministerul Muncii și Protecției Sociale a oferit următoarea interpretare textelor legale: „ alin. (4) al art. 39 din Lege

vine în aplicarea prevederilor

alin. (1)

al aceluiași articol în sensul că se aplică pentru personalul din acele instituții care au unități subordonate astfel, salarizarea la nivelul maxim pentru funcții similare din cadrul instituției/autorității publice sau din instituțiile subordonate acestora, conform art. 39, se aplică în instituțiile care au în subordine una sau mai multe instituții, respectiv numai pentru personalul A.N.C.P.I.“ Or, câtă vreme Ministerul Muncii și Protecției Sociale are, potrivit

art. 4 din Lege , atribuții de control în aplicarea

Legii , este neclar rolul OCPI Dolj în această privință.

27.

În cauza în care a fost ridicată excepția, instanța a obligat la stabilirea unor sume identificate în cadrul litigiului, însă, ulterior, norma criticată rămâne în vigoare, iar OCPI Dolj nu poate să stabilească salariul la maximul din celelalte instituții, pentru aceleași considerente.

28.

Mai mult, autorul menționează

Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 , pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, care, aplicată prin analogie, ar valida următorul raționament: dacă

alin. (4) al art. 39 din Lege

nu identifică actul normativ, actul administrativ, grila de salarizare sau alte asemenea acte juridice la care OCPI Dolj să se raporteze pentru a identifica și, ulterior, a stabili salariul la maxim, este evidentă neclaritatea textului.

29.

De asemenea, lipsa reglementării prin hotărâre a Guvernului, ordin/instrucțiune cu caracter normativ a organizării și punerii în executare a

art. 39 alin. (4) din Lege

conduce la lipsa cadrului funcțional de determinare ori calculare a salariului în sensul solicitat, el rămânând doar drept „virtual“.

30.

În consecință, identificarea, pe cale judiciară, cum a făcut Tribunalul Dolj, a salariilor maxime din cadrul OCPI subordonate ANCPI și valorificarea acestor salarii nu pot avea valența unei norme legale, deoarece acest fapt echivalează cu legiferarea,

contrar, însă, separației puterilor în stat. Altfel spus, doar faptul că instanța „poate“ solicita informații în legătură cu salariile din cadrul mai multor angajatori nu înseamnă că unul dintre acești angajatori este vinovat că nu a procedat în același fel, deoarece legea nu îi permite o asemenea conduită, cum nu obligă un alt angajator să îi comunice date în legătură cu salariile angajaților proprii. Mai mult, salariile de bază, în sensul modificării, au o anumită dinamică generată de diferiți factori, de exemplu, acordarea unei gradații de vechime în muncă, acordarea sau retragerea unui spor etc., situație în care lipsa unei prevederi legale care să stabilească un cadru procedural al solicitării unor astfel de informații este contrară

art. 1 alin. (5) din Constituție .

31.

Curtea de Apel Craiova - Secția de litigii de muncă și asigurări sociale apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

32.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

33.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

34.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

35.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă sintagma „stabilită în anexele“, cuprinsă în

art. 7 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și sintagma „se va stabili“ din cuprinsul

art. 39 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017. Dispozițiile

art. 7 lit. a)

și ale

art. 39 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017

au următorul conținut:

–