Decizia nr. 476/2016

Valer Dorneanu

- președinte

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Puskas Valentin Zoltan

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Augustin Zegrean

- judecător

Cristina Cătălina Turcu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ștefania Sofronea.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Societatea "GB INDCO" - S.R.L. din București în Dosarul nr. 563/2/2015 al Curții de Apel București - Secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 901 D/2015.

2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care solicită respingerea excepției ca neîntemeiată, arătând că asupra textului de lege criticat Curtea s-a mai pronunțat prin

Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015

și

Decizia nr. 93 din 25 februarie 2016 , în acest ultim caz excepția fiind ridicată de același autor ca și în prezenta cauză. Se solicită păstrarea jurisprudenței Curții și respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Decizia civilă nr. 1.415 din 9 martie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 563/2/2015, Curtea de Apel București - Secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Excepția a fost ridicată de Societatea "GB INDCO" - S.R.L. din București într-o cauză având ca obiect soluționarea plângerii formulate împotriva unei decizii emise de Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, decizie prin care s-a respins ca inadmisibilă contestația formulată de autor pentru nedepunerea garanției de bună conduită.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată că accesul, formularea și exercitarea căilor de atac în sistemul achizițiilor publice reprezintă un aspect al accesului liber la justiție, drept fundamental protejat de art. 21 din Constituție. Prin instituirea obligativității constituirii unei garanții de bună conduită drept condiție de admisibilitate a exercitării căii de atac a contestației adresate Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sau direct instanței de judecată legiuitorul a reglementat o limită a accesului liber la justiție, aspect care se constituie într-o veritabilă intervenție a statului în configurarea și structurarea acestui drept fundamental. Procedura contestației, reglementată de

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 , este o jurisdicție specială administrativă, care trebuie să fie "facultativă și gratuită" conform

art. 21 alin. (4) din Constituție (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 701 din 27 noiembrie 2014 ). Obligația constituirii garanției există și în cazul în care participantul la o procedură de achiziție publică se adresează direct instanței de judecată. Așadar, indiferent de calea urmată pentru a ataca un act al unei autorități contractante considerat abuziv (contestația la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau contestația la instanța de judecată), participantul la o procedură de achiziție publică este supus aceleiași obligații de constituire a unei "garanții de bună conduită". Scopul urmărit de legiuitor prin adoptarea măsurii criticate este însă unul nelegitim. Deși, în mod declarativ, are în vedere fluidizarea procedurii de achiziție, în mod real asigură prezervarea sistemului de achiziții publice așa cum este el configurat (nu prin prevederile legale existente, ci prin practica autorităților contractante). Prin adoptarea

Directivei nr. 89/665/CEE

Consiliul a relevat drept un principal motiv în adoptarea acestei reglementări comunitare forța regeneratoare și reformatoare a exercitării căilor de atac din sistemul achizițiilor publice.

6. Așadar, scopul legitim al instituirii căilor de atac împotriva actelor autorităților contractante este acela de a feri sistemul de abuzurile acestor autorități. În acest context, autorul excepției de neconstituționalitate susține că măsura introducerii garanției de bună conduită este redundantă și excesivă, existând deja reglementări care să asigure același scop, și, de asemenea, autorul arată că termenele prevăzute de lege pentru derularea căilor de atac din sistemul achizițiilor publice sunt scurte și asigură celeritatea impusă de natura procedurilor de achiziție publică.

7. În ceea ce privește pretinsele pagube pe care le-ar suferi autoritățile contractante și statul în ansamblul său, ca urmare a promovării abuzive a căilor de atac din sistemul achizițiilor publice, autorul arată că acestea pot fi sancționate și recuperate prin procedurile de drept comun. De altfel, chiar legea specială în materia achizițiilor publice are deja prevederi menite să descurajeze utilizarea abuzivă a căilor de atac și să asigure despăgubirea rapidă a autorității contractante prejudiciate, respectiv art. 43^1 cu privire la garanția de participare din

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 . În practică, însă, pretinsele părți prejudiciate nu au utilizat aceste mijloace existente în legislație pentru a descuraja fenomenul și pentru a obține despăgubirile cuvenite pentru prejudiciul pretins. Față de acestea, autorul excepției consideră că legiuitorul a adoptat o măsură care nu este necesară, inutilă din perspectiva legislației deja existente, cu scopul de a restricționa accesul agenților economici la căile de atac, neexistând un raport rezonabil de proporționalitate între cerințele de interes general, referitoare la buna administrare a sistemului de achiziții publice, și protecția drepturilor fundamentale ale participantului la acest sistem, consacrându-se un dezechilibru între cele două interese concurente.

8. Condiționarea exercitării căii de atac de constituirea, la dispoziția autorității contractante, a unei garanții de bună conduită, drept condiție de admisibilitate a accesului la justiție, impune condiții excesive pentru exercitarea căii de atac, respectiv cheltuieli ocazionate de plata taxei judiciare de timbru, fără a fi însă reglementat un mecanism de natură a acorda ajutor public judiciar pentru agenții economici care doresc utilizarea căilor de atac și se află în imposibilitate de a-și finanța aceste obligații procesuale. În acest context, menționează

Directiva 2007/66/CE

a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a

Directivelor 89/665/CEE

și

92/13/CEE

ale Consiliului în ceea ce privește ameliorarea eficacității căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice. De asemenea, expune aspecte referitoare la situația concretă a societății și susține că, deși, teoretic, statul permite accesul liber la justiție, practic persoana participantă la o procedură de achiziție publică nu se poate adresa justiției. Totodată, precizează că drepturile fundamentale trebuie garantate într-o manieră concretă și reală, iar nu iluzorie și teoretică. În acest sens, având în vedere jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, arată că imposibilitatea concretă de sesizare a unei instanțe de către persoana interesată constituie o încălcare a dreptului de acces la justiție (Hotărârea din 9 octombrie 1979, pronunțată în Cauza Airey împotriva Irlandei), iar restricțiile care sunt de o natură pur financiară și care sunt complet lipsite de legătura cu temeiurile căii de atac sau cu șansele sale de succes trebuie să fie supuse în mod special unei cercetări din punctul de vedere al intereselor justiției (Hotărârea din 26 iulie 2005, pronunțată în Cauza Podbielski și PPU Polpure împotriva Poloniei).

9. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că textele de lege criticate sunt constituționale, făcând referire la jurisprudența Curții Constituționale, la preambulul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014

pentru modificarea și completarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006

și arătând că garanția de bună conduită se restituie la final.

10. Potrivit dispozițiilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

11. Guvernul a transmis punctul său de vedere, în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, făcând referire la cele reținute de Curtea Constituțională prin

Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015 .

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 337/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare. Dispozițiile

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

au fost introduse prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, și au următorul cuprins: "(1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2) Contestația/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alin. (1)."

15. Curtea observă că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii a fost abrogată prin

art. 238 lit. a) din Legea nr. 98/2016

privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016, care a intrat în vigoare la data de 26 mai 2016. Potrivit

art. 236 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 , acest act normativ se aplică procedurilor de atribuire inițiate după data intrării sale în vigoare.

16. În legătură cu examinarea unor texte de lege abrogate, prin

Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, nuanțând interpretarea sintagmei "în vigoare" din cuprinsul

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , Curtea Constituțională a reținut că obiectul controlului îl formează "dispozițiile aplicabile cauzei, chiar dacă acestea nu mai sunt în vigoare". Așa fiind, Curtea urmează să se pronunțe asupra prevederilor de lege cu care a fost sesizată, chiar dacă au fost abrogate, deoarece acestea produc efecte în cauza în care excepția a fost ridicată.

17. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că textele de lege criticate aduc atingere dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21 referitor la accesul liber la justiție.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că asupra prevederilor criticate s-a mai pronunțat, prin

Decizia nr. 93 din 25 februarie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 19 aprilie 2016, excepție ridicată de același autor, având o motivare similară. Cu acel prilej, făcând referire la jurisprudența sa, respectiv

Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015 (paragrafele 31-36),

Decizia nr. 271 din 23 aprilie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 502 din 8 iulie 2015, sau

Decizia nr. 400 din 28 mai 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 583 din 4 august 2015, Curtea a respins excepția de neconstituționalitate, ca neîntemeiată. Referitor la critica de neconstituționalitate raportată la dispozițiile constituționale ale art. 21, Curtea a constatat că liberul acces la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări. Competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești îi revine legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege".

19. În acest context, Curtea a reținut faptul că, astfel cum reiese din preambulul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014

[care modifică și completează

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 ], legiuitorul delegat, având în vedere necesitatea adoptării unor măsuri urgente, care să fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achiziții publice și care să protejeze autoritățile contractante împotriva depunerii unor contestații abuzive, care tind să modifice scopul pentru care au fost stabilite căile de atac în domeniul achizițiilor publice, a instituit garanția de bună conduită. Așadar, dispozițiile criticate, prin reglementarea garanției de bună conduită, astfel cum aceasta a fost introdusă prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 , cuprind reguli procedurale specifice, cu privire la judecarea contestației în materia achizițiilor publice, fără a putea fi calificată drept o îngrădire a dreptului de acces liber la justiție.

20. În ceea ce privește gratuitatea jurisdicțiilor administrative, raportat la prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 , analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, Curtea a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat ori la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 282 din 27 martie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012).

21. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea acestei jurisprudențe, atât considerentele, cât și soluția deciziilor menționate își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

22. Distinct de cele reținute în deciziile menționate, Curtea reține, cu acest prilej, că garanția de bună conduită trebuie restituită dacă nu s-a reținut un comportament necorespunzător al contestatarului, așa cum a statuat prin

Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015 , prin care a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 271^2 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 . Acesta reprezintă un argument suplimentar în sprijinul ideii că garanția nu constituie o contraprestație pecuniară din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională.

23. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea "GB INDCO" - S.R.L. din București în Dosarul nr. 563/2/2015 al Curții de Apel București - Secția a VIII - a contencios administrativ și constată că dispozițiile

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 30 iunie 2016.