Decizia nr. 297/2019

Valer Dorneanu

- președinte

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Ioana Marilena Chiorean

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015

pentru aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, excepție ridicată de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene în Dosarul nr. 27.619/3/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.314D/2017.

2.

La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă

Decizia Curții Constituționale nr. 841 din 13 decembrie 2018 .

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.

Prin Decizia nr. 2.063 din 8 mai 2017, pronunțată în Dosarul nr. 27.619/3/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015

pentru aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului declarat împotriva Sentinței civile nr. 7.187 din 13 decembrie 2016, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, prin care s-a admis acțiunea formulată de reclamanta Andreea Florentina Pena, referitoare la stabilirea drepturilor salariale.

5.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale ale

art. 1 alin. (5)

și

art. 138 alin. (5) . Cu privire la încălcarea

art. 1 alin. (5) din Constituție , susține că, așa cum s-a reținut în jurisprudența Curții Constituționale, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, respectiv să fie clar, precis și previzibil. Or, dispozițiile de lege criticate, care au completat

art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 , au determinat interpretări diferite la nivelul Guvernului și Comisiei pentru muncă și protecție socială a Camerei Deputaților - autoare a textului criticat, aspect evidențiat de următoarele documente:

–

Adresa Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice nr. 5.915/RP din 17 septembrie 2016, care relevă faptul că are opinii diferite de cele ale Ministerului Finanțelor Publice, fapt pentru care s-a solicitat punctul de vedere al inițiatorului alineatului neclar, și anume Comisia pentru muncă și protecție socială a Camerei Deputaților;

–

Adresa Comisiei pentru muncă și protecție socială a Camerei Deputaților nr. 3.076 din 9 septembrie 2015, care evidențiază că prevederile sunt incidente personalului „din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi“. Prin sintagma „din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel“ sunt desemnate alte instituții și autorități publice pentru care legislația specifică în vigoare prevede în mod expres că nivelul de salarizare al personalului din cadrul acestora se realizează prin raportare la salarizarea personalului din aparatul de lucru al Parlamentului;

–

Adresa Ministerului Justiției nr. 3/68.115 din 3 septembrie 2015 în care este susținută opinia în sensul că prevederile nou-introduse vizează personalul din instituțiile și autoritățile publice salarizat la același nivel cu personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, situație în care se regăsesc funcționarii publici și personalul contractual din sistemul justiției;

–

Adresa Ministerului Finanțelor Publice nr. 427.563 din 15 iunie 2015, prin care se apreciază faptul că personalul din cadrul instituțiilor și autorităților publice locale nu intră sub incidența prevederilor

alin. (5^1) al art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 .

6.

Se susține, astfel, că fiecare dintre cele patru instituții anterior menționate a acordat interpretare diferită pentru același text,

art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 , care a completat

art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014

cu un alineat nou,

alin. (5^1) , în ceea ce privește înțelesul și aplicarea celor enunțate prin sintagma „din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel“. Mai mult, au fost numeroase solicitări ale autorităților publice locale care au cerut îndrumare cu privire la aplicabilitatea prevederilor articolului criticat, respectiv cu privire la beneficiarii acestui articol și dacă s-ar putea aplica și autorităților publice locale.

7.

Totodată, se susține că, raportat la modalitatea de aplicare a prevederilor

art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 , inițiatorul textului de lege criticat nu a calculat impactul asupra bugetului de stat sau al bugetelor locale, după caz, nefiind specificate elementele referitoare la angajarea cheltuielilor din bugetele prevăzute la

art. 1 alin. (2) din Legea finanțelor publice nr. 500/2002 , cu modificările și completările ulterioare, care se face numai în limita creditelor bugetare aprobate.

Legea nr. 500/2002

prevede la

art. 4 alin. (4)

faptul că „angajarea și utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovați, în condițiile legii“. Astfel, textul de lege criticat a fost realizat fără a fi respectate prevederile

art. 138 alin. (5) din Constituție , potrivit cărora „nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. În jurisprudența sa, Curtea a statuat necesitatea ca inițiativa legislativă să conțină informații referitoare la efectele financiare

asupra bugetului general consolidat, și anume la modificări ale cheltuielilor bugetare, precum și la calculele privind fundamentarea acestor modificări, sens în care invocă deciziile

nr. 1.354 din 20 octombrie 2010

și

nr. 1.358

și

nr. 1.360 din 21 octombrie 2010 .

8.

În final, se arată că abia în anul 2016 Guvernul a reglementat, prin intervenții legislative asupra prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015, art. 3^1 alin. (1) , potrivit căruia „Prin excepție de la prevederile

art. 1 alin. (1) , începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții“. Prin această măsură s-a avut în vedere eliminarea diferențelor de salarizare pentru muncă egală, aferentă unui program de lucru normal, pentru personalul din aparatul propriu al ministerelor. În condițiile în care normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern și a propunerilor legislative aparținând deputaților sau senatorilor, având în vedere cele expuse anterior și ținând cont de faptul că sintagma „din celelalte instituții și autorități publice“, precum și întregul articol nu sunt concise, clare și precise, astfel încât să excludă orice echivoc, se solicită admiterea excepției de neconstituționalitate.

9.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale.

10.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens invocă, în esență, jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la previzibilitatea unei norme. În cazul de față, practic, principalul destinatar este inițiatorul actului normativ, care are competența de a face interpretarea legală a textului de a-l aplica. Prin urmare, nu se poate susține că cel care promovează soluțiile respective nu a avut „previziune“ asupra efectelor actului normativ și nu îl poate interpreta și aplica în mod corect din lipsa clarității normei. În ipoteza în care modalitatea de interpretare și aplicare a textului este apreciată de beneficiarii normei ca fiind incorectă, instanța de judecată este cea care, în cadrul unui litigiu, va proceda la analiza textului și la interpretarea judiciară a acestuia. Cu privire la susținerile referitoare la încălcarea

art. 138 alin. (5) din Constituție , Guvernul invocă

Decizia Curții Constituționale nr. 1.360 din 21 octombrie 2010 , potrivit căreia „obligativitatea indicării sursei de finanțare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de

art. 138 alin. (5) din Constituție , constituie un aspect distinct față de cel al lipsei fondurilor pentru susținerea finanțării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin

Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008

[...], Curtea Constituțională a reținut că stabilirea sursei de finanțare și insuficiența resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele

art. 138 alin. (5) din Constituție , iar al doilea nu are caracter constituțional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Totodată, dacă s-ar reține că lipsa precizării exprese a sursei de finanțare presupune, implicit, inexistența sursei de finanțare, aceasta ar echivala cu o prezumție fără suport constituțional, ceea ce este inadmisibil. Prin

Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004

[...], Curtea a statuat că finanțarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate în buget, iar majorarea unor cheltuieli se finanțează fie prin suplimentarea alocațiilor bugetare din fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, fie prin rectificare bugetară.

12.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale. În acest sens arată că, având în vedere dispozițiile

art. 1 alin. (5) din Constituție , normele juridice nu există izolat, ci ele trebuie raportate la întreg ansamblul normativ din care fac parte. Principiul legalității, statuat prin

art. 7 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale

și consacrat la nivel național de

art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală , implică o obligație pozitivă a legiuitorului de a reglementa prin texte clare și precise. Norma juridică trebuie să fie enunțată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își controleze conduita, să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea

art. 138 alin. (5) din Constituție , consideră că, așa cum a reținut Curtea Constituțională în jurisprudența sa, stabilirea sursei de finanțare și insuficiența resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul este legat de imperativele

art. 138 alin. (5) din Constituție , iar al doilea nu are caracter constituțional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern.

13.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

14.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este menționat în actul de sesizare, îl constituie prevederile

art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015

pentru aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 6 aprilie 2015, cu modificările ulterioare, având următorul cuprins: „Art. I. - Se aprobă

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83 din 12 decembrie 2014

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 18 decembrie 2014, cu următoarele modificări și completări:

1.

La articolul 1, după alineatul (5) se introduce un nou alineat, alineatul (5^1), cu următorul cuprins:

(5^1)

Prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

16.

Întrucât prevederile de lege criticate completează dispozițiile

art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 cu alin. (5^1)

și ținând cont de dispozițiile

art. 62 teza întâi

(„Efectele dispozițiilor de modificare și de completare“) din

Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit cărora „dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu

acesta“, Curtea reține că obiect al excepției îl constituie dispozițiile

art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 . Curtea observă că dispozițiile de lege criticate au fost abrogate prin

art. 44 alin. (1) pct. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017, însă, având în vedere cele reținute prin

Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit cărora „sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare“, precum și faptul că aceste dispoziții de lege constituie temeiul acțiunii în cadrul căreia s-a invocat excepția de neconstituționalitate, aceste dispoziții pot constitui obiect al controlului de constituționalitate.

17.

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în

art. 1 alin. (5)

privind obligația respectării

Constituției , a supremației sale și a legilor și în

art. 138 alin. (5)

potrivit căruia nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare.

18.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile de lege criticate au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, din perspectiva acelorași criticilor aduse în prezenta cauză, Curtea pronunțând

Decizia nr. 841 din 13 decembrie 2018 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 3 aprilie 2019.

19.

Examinând critica de neconstituționalitate raportată la prevederile

art. 1 alin. (5) din Constituție , Curtea a constatat, la paragraful 27 al acestei decizii, că autorul excepției invocă lipsa de claritate și previzibilitate a dispozițiilor

art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 , susținere pe care o motivează prin existența unor opinii diferite ale unor diverse autorități referitoare la modul de aplicare și interpretare a legii. Or, Curtea a reținut că, prin

Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 9 noiembrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor

art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 71/2015 , cu modificările și completările ulterioare, sintagma «salarizat la același nivel» are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de

art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor

art. 1 alin. (1)

și

(2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 , aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 71/2015 , cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice“.

20.

Curtea observă că actul de sesizare cu excepția de neconstituționalitate este ulterior pronunțării și publicării deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție mai sus amintite, astfel încât criticile referitoare la lipsa de claritate și previzibilitate a dispozițiilor supuse analizei de constituționalitate sunt, în mod evident, lipsite de susținere.

21.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate raportată la prevederile

art. 138 alin. (5) din Constituție , la paragraful 28 al

Deciziei nr. 841 din 13 decembrie 2018 , Curtea a constatat că secțiunea a 4-a din expunerea de motive a

Legii nr. 71/2015

conține date referitoare la „Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe termen lung (5 ani)“, fiind precizate modificările veniturilor și cheltuielilor bugetare, impactul financiar și redate calculele detaliate privind fundamentarea veniturilor și/sau cheltuielilor bugetare. Prin urmare, Curtea a apreciat că exigențele textului constituțional invocat sunt îndeplinite. Eventuala insuficiență a fondurilor alocate sau inexactitatea calculelor efectuate nu reprezintă un aspect ce poate fi supus analizei instanței de contencios constituțional. În acest sens, Curtea Constituțională a reținut, în jurisprudența sa, că „stabilirea sursei de finanțare și insuficiența resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele

art. 138 alin. (5) din Constituție , iar al doilea nu are caracter constituțional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern“ (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, și

Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008).

22.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a schimba jurisprudența Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în decizia menționată își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

23.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene în Dosarul nr. 27.619/3/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile

art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014

privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 7 mai 2019.