Decizia nr. 1465/2011

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Patricia Marilena Ionea - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, excepție ridicată de Vicențius Lucian Agalide în Dosarul nr. 13.434/3/2010 al Tribunalului București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 4.745D/2010.

La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate, sens în care arată că existența unei legi speciale de abilitare este necesară doar pentru emiterea ordonanțelor simple. De asemenea, consideră că ordonanța de urgență criticată este justificată de o situație extraordinară ca cea menționată în nota de fundamentare a acesteia și nu afectează drepturi fundamentale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 30 noiembrie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 13.434/3/2010, Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar.

Excepția a fost ridicată de Vicențius Lucian Agalide cu prilejul soluționării contestației formulate împotriva deciziei de modificare unilaterală a contractului individual de muncă.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată că actul normativ criticat a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (1) din Constituție. În acest sens arată că prin

art. 1 din Legea nr. 9/2010

Guvernul a fost abilitat să emită ordonanțe în perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a legii amintite și până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2010. Prin urmare, în această perioadă Guvernul nu putea emite ordonanțe de urgență, astfel că emiterea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

în intervalul de timp menționat este contrară dispozițiilor Legii fundamentale. Mai mult, actul normativ criticat nu se supune rigorilor constituționale care cer existența unei situații extraordinare pentru a justifica emiterea unei ordonanțe de urgență. Astfel, stabilirea modalității de salarizare a personalului din instituțiile publice care au fost reorganizate nu constituia la data adoptării

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

o situație extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată, întrucât aceste aspecte au fost avute în vedere la momentul elaborării și adoptării

Legii-cadru nr. 330/2009 , art. 2 din această lege stabilind categoriile de personal cărora îi sunt aplicabile dispozițiile salarizării unitare, precum și instituțiile publice care sunt exceptate. De asemenea, dispozițiile

art. 7 alin. (2) din Legea-cadru nr. 330/2009

asigură că salarizarea persoanelor plătite din fonduri publice nu este pusă în pericol. În ceea ce privește justificarea legiuitorului potrivit căreia prin absența unei intervenții legislative extraordinare și de urgență care să precizeze menținerea nivelului actual al pensiilor la fel cum este menținut și sistemul de salarizare s-ar putea crea situații discriminatorii între persoanele care ar beneficia de o pensie stabilită de la intrarea în vigoare a

Legii-cadru nr. 330/2009

și persoanele care ar beneficia de o pensie rezultată dintr-un act de clarificare a mecanismului de calcul, adoptat ulterior în procedură parlamentară, arată că, potrivit

art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 , intervențiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, prin dispoziții interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziției al cărei sens trebuie clarificat. Or, actul normativ criticat nu este un act interpretativ. Mai mult, există o serie de neconcordanțe între prevederile acestuia și cele ale

Legii-cadru nr. 330/2009 . Autorul excepției susține că prin dispozițiile

art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

sunt încălcate și dispozițiile Legii fundamentale prin care se garantează dreptul la negocieri colective în materie de muncă. De asemenea, sunt încălcate dispozițiile art. 115 alin. (1) din Constituție, întrucât

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

modifică sau abrogă dispoziții ale unor legi organice. Mai arată și faptul că dispozițiile

art. 1 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

creează o discriminare între salariații din autoritățile și instituțiile publice care s-au reorganizat prin schimbarea regimului de finanțare, în conformitate cu prevederile

Legii nr. 329/2009 , și celelalte categorii profesionale a căror salarizare a fost reglementată prin

Legea-cadru nr. 330/2009 , precum și în raport cu salariații instituțiilor sau autorităților care preiau instituția reorganizată în structură, în subordine sau finanțare, după caz. Astfel, aceștia din urmă beneficiază de prevederile art. 7 alin. (2) și

art. 30 alin. (5) din Legea-cadru nr. 330/2009 , păstrându-și salariul în plată la data de 31 decembrie 2009, prin includerea tuturor sporurilor și indemnizațiilor în cuantumul avut la această dată în salariul de bază, în timp ce salariații care intră în sfera de aplicare a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

se supun art. 1 alin. (4) din acest act normativ. Dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

contravin și dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, retroactivând față de prevederile art. 7 alin. (2) și

art. 30 alin. (2) din Legea-cadru nr. 330/2009

prin aceea că nu recunosc drepturile câștigate sub imperiul acestei legi. În sfârșit, arată că prin diminuarea salariului este afectat și dreptul de proprietate privată, întrucât salariul reprezintă un "bun" în sensul art. 1 din Primul Protocol la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale consideră că excepția de neconstituționalitate nu este întemeiată. În acest sens arată că dispozițiile de lege criticate sunt aplicabile numai pentru viitor, neavând efecte retroactive, dovadă fiind modul de redactare a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din ordonanța de urgență. De asemenea, consideră că sunt respectate rigorile constituționale ale art. 115 alin. (4), așa cum reiese din preambulul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 . Cât privește susținerea referitoare la încălcarea principiului egalității în drepturi, arată că dispozițiile actului normativ criticat se aplică personalului autorităților și instituțiilor care și-au schimbat regimul de finanțare, fără vreo deosebire pe baza unor criterii discriminatorii. În sfârșit, referitor la invocarea art. 1 din Primul Protocol la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, consideră că aspectele invocate vizează modul de aplicare a actului normativ, motiv pentru care va forma obiectul analizei instanței de judecată.

În conformitate cu dispozițiile

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate nu este întemeiată pentru aceleași considerente reținute de Curtea Constituțională prin

deciziile nr. 1.658/2010 , nr. 292/2004 și nr. 1.250/2010.

Avocatul Poporului, observând că dispozițiile legale criticate au fost abrogate prin

art. 39 lit. x) din Legea-cadru nr. 284/2010 , arată că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din 27 ianuarie 2010.

Autorul excepției consideră că dispozițiile actului normativ criticat sunt contrare următoarelor texte din Constituție: art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii civile, art. 16 referitoare la egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (5) referitoare la dreptul la negocieri colective și art. 115 alin. (1), (2), (4) și (6) privind delegarea legislativă. De asemenea, susține că sunt încălcate dispozițiile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea constată că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

a fost abrogată prin

Legea-cadru nr. 284/2010

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, soluția legislativă criticată, desigur, neputând fi preluată de noua lege, întrucât măsura reîncadrării a fost imediată, de la 1 ianuarie 2010, neavând o întindere în timp. În cauza de față însă textele legale criticate continuă să producă efecte juridice și după ieșirea lor din vigoare, întrucât nu numai că în cursul anului 2010 au guvernat raporturile de muncă ale persoanelor care au intrat sub incidența acestora, dar efectele lor se întind și asupra noii reîncadrări dispuse prin efectul

Legii-cadru nr. 284/2010 , reîncadrare care se clădește, în privința personalului autorităților și instituțiilor publice care și-au schimbat regimul de finanțare, în conformitate cu dispozițiile

Legii nr. 329/2009 , tocmai pe dispozițiile legale criticate.

Având în vedere

Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează să analizeze pe fond prevederile legale criticate, din moment ce acestea continuă să producă efecte juridice și după ieșirea lor din vigoare.

În ceea ce privește critica vizând încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție, Curtea constată că autorul excepției susține că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

a fost emisă într-o perioadă când Guvernul nu putea să emită ordonanțe de urgență, întrucât, până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2010, acesta era abilitat prin

Legea nr. 9/2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 14 ianuarie 2010, să emită ordonanțe în temeiul dispozițiilor art. 115 alin. (1) din Constituție.

Față de aceste argumente, Curtea reține că art. 115 din Constituție reglementează, în ansamblul său, delegarea funcției legislative către Guvern, respectiv modalitatea prin care această autoritate exercită temporar activitatea de legiferare specifică Parlamentului. Modalitățile prin care se exercită funcția legislativă de către Guvern sunt însă diferite, unul dintre elementele esențiale care diferențiază emiterea ordonanțelor în temeiul art. 115 alin. (1) din Constituție în raport cu emiterea ordonanțelor de urgență potrivit art. 115 alin. (4) din același act normativ fundamental fiind însuși temeiul abilitării. Astfel, dacă art. 115 alin. (1) din Constituție dă dreptul Parlamentului de a adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, alin. (4) din același articol constituțional cere ca pentru emiterea ordonanței de urgență să existe doar o situație extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată. Nicio dispoziție a Legii fundamentale nu condiționează emiterea ordonanțelor de urgență de existența sau inexistența unei legi care abilitează Guvernul să emită ordonanțe potrivit art. 115 alin. (1) din Constituție, temeiurile intervenției legislative a Guvernului fiind în cele două situații diferite.

Cât privește susținerea autorului excepției potrivit căreia

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

a fost emisă fără respectarea dispozițiilor art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea constată că emiterea acestei ordonanțe a fost justificată de necesitatea unei intervenții legislative rapide care să reglementeze reîncadrarea în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar în vederea încadrării în cheltuielile de personal având sursa în bugetul de stat.

Astfel, prin dispozițiile

cap. II din Legea nr. 329/2009

privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie 2009, s-a dispus reorganizarea unor autorități sau instituții publice finanțate integral din venituri proprii în instituții finanțate integral sau parțial de la bugetul de stat. Schimbarea sursei de finanțare a cheltuielilor de personal, care a determinat încadrarea acestora în limitele cheltuielilor bugetare aprobate pentru anul 2010, cu respectarea celor asumate de statul român prin acordurile impuse cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, a impus reglementarea de urgență a situației personalului din autoritățile sau instituțiile publice reorganizate, cu atât mai mult cu cât contractele colective de muncă, care prevedeau drepturile salariale ale personalului din aceste autorități sau instituții, urmau să își înceteze aplicabilitatea în lunile ianuarie și februarie 2010.

Autorul excepției susține că o atare intervenție legislativă nu se impunea, întrucât, la data apariției

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 , erau încă aplicabile prevederile contractelor colective de muncă. O atare afirmație este corectă, însă Curtea observă că actul normativ criticat este emis anterior încetării aplicabilității acestor contracte tocmai pentru a reglementa situația personalului din autoritățile sau instituțiile reorganizate ulterior acestei date. În acest sens, dispozițiile

art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

prevăd că salarizarea acestei categorii de personal se va realiza potrivit prevederilor contractelor colective de muncă până la împlinirea termenului pentru care au fost încheiate și doar după împlinirea acestui termen se va proceda la reîncadrarea pe noile funcții și la salarizarea potrivit dispozițiilor

Legii-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 noiembrie 2009.

Cât privește argumentul invocat de autorul excepției, potrivit căruia trecerea la sistemul de salarizare prevăzut de

Legea-cadru nr. 330/2009

ar urma să se facă în mod etapizat, astfel că nu se justifică urgența actului normativ criticat, Curtea constată că acesta este lipsit de relevanță, întrucât urgența este determinată de necesitatea reglementării situației personalului din instituțiile sau autoritățile reorganizate în vederea încadrării în limitele bugetare aprobate, iar nu de instituirea sistemului unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, aspect diferit, ce face obiectul reglementării

Legii-cadru nr. 330/2009 .

Așa fiind, Curtea apreciază că nu poate fi reținută critica referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (4) din Constituție.

Referitor la critica privind încălcarea dreptului la negocieri colective, Curtea constată că dispozițiile

art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

interzic negocierea prin contractele sau acordurile colective și individuale de muncă a unor salarii sau alte drepturi de natură salarială care să excedeze prevederilor

Legii-cadru nr. 330/2009 . O atare reglementare nu este de natură însă a contraveni dispozițiilor constituționale invocate. Astfel, se impune a fi observat că prevederile de lege amintite nu interzic negocierile colective, ci doar limitează obiectul acestor negocieri în ceea ce privește drepturile salariale, limitare justificată de sursa cheltuielilor salariale care este bugetul de stat. Fiind vorba de bani publici, negocierea drepturilor salariale nu poate depăși resursele disponibile.

Argumentele invocate de autorul excepției de neconstituționalitate referitoare la încălcarea principiului egalității în drepturi au în vedere faptul că dispozițiile

art. 30 alin. (5) din Legea-cadru nr. 330/2009

prevăd că, "În anul 2010, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își va păstra salariul avut, fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009 [...]". Or, din moment ce salariul personalului din autoritățile sau instituțiile publice reorganizate era stabilit potrivit dispozițiilor contractelor colective de muncă, este discriminatoriu ca, ulterior reîncadrării, acestui personal să îi revină drepturile salariale aferente lunii decembrie 2009 corespunzătoare funcțiilor ocupate după reîncadrare, iar nu celor ocupate anterior.

Curtea apreciază că aceste argumente nu sunt întemeiate. Dispozițiile

art. 1 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010

prevăd că "Drepturile salariale ale personalului reîncadrat potrivit alin. (3) sunt stabilite la nivelul prevăzut în luna decembrie 2009 pentru funcțiile similare celor pe care a fost reîncadrat din instituția sau autoritatea care îl preia în structură, subordine sau în finanțare, după caz. Acestui personal i se acordă și sporurile prevăzute în notele la anexa nr. I/1 la

Legea-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care se includ în salariul de bază, precum și indemnizația de conducere, după caz." O atare prevedere nu face decât să dea expresie principiului egalității în drepturi a cetățenilor, care impune un tratament egal pentru situații egale. Or, o manifestare a acestui principiu impune, între altele, și o salarizare egală a persoanelor care ocupă aceleași funcții, respectiv care desfășoară aceeași activitate. Astfel, ar fi discriminatoriu ca persoanele reîncadrate să obțină salarii diferite în raport cu colegii care ocupă funcții similare.

În legătură cu aceleași dispoziții ale

art. 30 alin. (5) din Legea-cadru nr. 330/2009 , sunt și argumentele autorului excepției referitoare la încălcarea principiului neretroactivității

legii civile. Astfel, arată că, din moment ce Legea-cadru nr. 330/2009

a stabilit un anumit nivel al salariilor, prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

nu puteau stabili un nivel diferit al salariilor, cu afectarea drepturilor câștigate.

Curtea apreciază că și această afirmație este lipsită de temei, întrucât dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

nu afectează drepturile salariale obținute anterior intrării sale în vigoare, ci doar stabilește pentru viitor modul de salarizare a personalului reîncadrat, în spiritul principiului consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție, în acord cu noua situație juridică în care acesta se găsește.

În sfârșit, în ceea ce privește critica privind încălcarea dispozițiilor art. 1 din Primul Protocol la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea apreciază că aceste dispoziții convenționale nu au incidență în cauză, întrucât nu garantează dreptul persoanei de a obține pe viitor un anumit cuantum al salariului.

În acest context, relevante sunt cele reținute de Curtea Constituțională prin

Decizia nr. 289 din 7 iunie 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 7 iulie 2005, care a statuat că atât încadrarea prin lege a diferiților funcționari publici în anumite categorii, clase și grade profesionale, cât și salarizarea conform acestei încadrări nu reprezintă drepturi fundamentale, care nu s-ar putea modifica, pentru viitor, tot prin lege. Astfel, legiuitorul este în drept să modifice sistemul de salarizare existent ori să îl înlocuiască cu altul nou, considerat mai adecvat pentru atingerea scopului urmărit, având în vedere și resursele financiare disponibile în diferite perioade de timp. De asemenea, ține de opțiunea liberă a legiuitorului încadrarea în categorii, clase și grade profesionale a funcționarilor publici.

Pe de altă parte, însă, Curtea, prin

Decizia nr. 896 din 30 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 5 octombrie 2011, sublinia că "legiuitorul trebuie să manifeste prudență și reținere în a proceda la atari reorganizări, pentru a nu afecta dreptul la salariu, ca și corolar al dreptului la muncă".

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010

privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, excepție ridicată de Vicențius Lucian Agalide în Dosarul nr. 13.434/3/2010 al Tribunalului București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 8 noiembrie 2011.