Decizia nr. 1039/2009

În temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și al

art. 15 din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, secretarul general al Camerei Deputaților, cu Adresa nr. 51/3.580 din 23 iunie 2009, a transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare la neconstituționalitatea Legii de aprobare a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009

pentru modificarea și completarea unor acte normative referitoare la organizarea și funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, formulată de un grup de 77 de deputați.

Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 3.029 din 24 iunie 2009, formând obiectul Dosarului nr. 5.006E/2009.

La sesizare au fost anexate listele cuprinzând semnăturile celor 77 de deputați: Cristian Mihai Adomniței, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Mihai Banu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Emil Bostan, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Cristian-Ion Burlacu, Mihăiță Călimente, Daniel Chițoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Gheorghe Coroamă, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Cristina Elena Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel Donțu, Gheorghe Dragomir, George Ionuț Dumitrică, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Grațiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ștefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mihai Lupu, Dan Mihai Marian, Dan Ilie Morega, Dan-Ștefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Bogdan Olteanu, Gabriel Ludovic Orban, Viorel Palașcă, Dan Păsat, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiașu, Cristina-Ancuța Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Neculai Rebenciuc, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuț Marian Stroe, Gigel-Sorinel Știrbu, Ion Tabugan, Ioan Timiș, Adriana-Diana Tușa, Ioan Țintean, Radu Bogdan Țîmpău, Florin Țurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, Kerekes Karoly, Erdei Doloczki Istvan, Antal Istvan, Beres Ștefan Vasile, Derzsi Akos, Farago Petru, Farkas Anna-Lili, Kelemen Hunor, Edler Andras Gyorgy, Koto Iosif, Lakatos Petru, Marton arpad-Francisc, Mate Andras-Levente, Olosz Gergely, Palfi Mozes Zoltan, Peto Csilla-Maria, Sereș Denes și Borbely Laszlo.

În motivarea sesizării, autorii acesteia susțin următoarele:

I.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009

își fundamentează adoptarea pe urgența "stabilirii măsurilor care să permită desfășurarea în cel mai scurt timp, în noul cadru organizatoric, a activității unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului". Potrivit art. 115 alin. (4) din Constituția României, "Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora".

Astfel, Legea fundamentală limitează posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență numai la situații extraordinare, iar prezenta ordonanță nu învederează o asemenea situație, întrucât aparatul de lucru al Guvernului, cadrul organizatoric al acestuia existau la momentul emiterii ordonanței, structurile reglementate prin aceasta fiind noi doar prin denumire, nu și prin conținut. Așa fiind, autorii excepției consideră că actul normativ criticat este contrar prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituția României.

II. Prin rolul său, Guvernul face parte din instituțiile fundamentale ale statului, activitatea sa fiind indispensabilă funcționării acestuia. Natura Guvernului de instituție fundamentală este deopotrivă subliniată de statutul constituțional al acestuia, cât și de faptul că organizarea și funcționarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituție. Autorii sesizării susțin că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009 , modificând o serie de acte normative, afectează regimul acestei instituții fundamentale a statului.

Astfel, ordonanța criticată modifică:

-

Ordonanța Guvernului nr. 32/1998

privind organizarea cabinetului demnitarului din administrația publică centrală, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 760/2001 , cu modificările ulterioare. Modificările privesc, pe de o parte, încadrarea în categoria demnitarilor și a altor persoane din cadrul administrației publice și, pe de altă parte, numărul de personal de la cabinetul demnitarului;

-

Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici se modifică cu prevederi importante în ceea ce privește numirea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum și sancționarea disciplinară a înalților funcționari publici;

-

art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 292/2000

pentru stabilirea unor măsuri privind reorganizarea și funcționarea Secretariatului General al Guvernului, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 255/2001 , se modifică cu privire la înființarea de noi funcții în structura Secretariatului General al Guvernului și la modificarea rangului secretarului general al Guvernului din înalt funcționar public în secretar general cu rang de ministru;

-

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 133/2006

privind înființarea, organizarea și funcționarea Departamentului pentru Afaceri Europene în subordinea primului-ministru, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 102/2007 , cu modificările și completările ulterioare, se modifică cu prevederi prin care un șef de departament este avansat la rang de ministru;

-

art. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2007

privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, aprobată prin

Legea nr. 98/2008 , se modifică în ceea ce privește funcționarea Secretariatului General al Guvernului;

-

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2007

privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 99/2008 , se completează cu prevederi referitoare la Secretariatul General al Guvernului, care prevede desființarea Departamentului de Control al Guvernului și înființarea Corpului de control al primului-ministru și măsuri pentru trecerea Departamentului pentru Lupta Antifraudă din structura Cancelariei Primului-Ministru în cadrul aparatului de lucru al Guvernului.

Autorii sesizării învederează un aspect formal, considerat foarte important, și anume faptul că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009

care a operat toate modificările expuse mai sus nu a fost contrasemnată de ministrul justiției și libertăților cetățenești și nici de ministrul muncii, familiei și protecției sociale, pentru acesta din urmă semnând un secretar de stat care nu are atribuții privind legislația muncii.

Față de cele arătate, autorii sesizării apreciază că ordonanța contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, conform cărora ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului.

III. Prin nerespectarea drepturilor fundamentale amintite se încalcă și prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, care instituie obligația respectării Constituției și a supremației sale.

IV. În ceea ce privește conținutul reglementării, autorii consideră că actul normativ este contrar prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora "Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări". În acest sens, art. VII din ordonanță stipulează că, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, se înființează Corpul de control al primului-ministru, ca departament fără personalitate juridică, în subordinea primului-ministru și în coordonarea, din punct de vedere administrativ-financiar, a secretarului general al Guvernului. Corpul de control al primului-ministru preia toate reprezentările și competențele fostului Departament de Control al Guvernului din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, stabilite prin actele normative în vigoare. Încadrarea personalului Corpului de control numai în baza încrederii acordate de primul-ministru, pe de o parte, și revocarea încadrării ca efect al retragerii acestei încrederi, pe de altă parte, contravin dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituție. Aceste atribuții ale primului-ministru conferă nesiguranță aparatului de lucru al Guvernului, determinată de schimbări intempestive ce pot fi datorate revocărilor, schimbărilor ce ar putea avea loc în fruntea Guvernului.

În opinia autorilor, aceste prevederi contravin principiilor de organizare și funcționare a statului de drept, deoarece Corpul de control al primului-ministru este un departament în subordinea primului-ministru și în coordonarea secretarului general al Guvernului, prin aceasta înțelegându-se că persoanele încadrate desfășoară o activitate de interes public, iar nu o activitate în interesul personal al primului-ministru. Astfel, o structură cu misiune de control din cadrul unei instituții a statului nu poate servi unei persoane, pentru că aceasta ar însemna personalizarea puterii, ori puterea nu aparține persoanei, ci autorității statului.

În continuare, autorii sesizării analizează ordinele prin care au fost concediați salariații fostului Departament de Control al Guvernului, arătând că nu au fost respectate procedurile stabilite de Codul muncii, astfel că sancțiunea care se impune pentru neîndeplinirea acestor formalități este nulitatea absolută a măsurii de concediere. Potrivit art. 30 alin. (1) din Codul muncii, modalitățile de încadrare la instituțiile și autoritățile publice sunt concursul sau examenul, Codul muncii neprevăzând printre cazurile de modificare și încetare a raportului de muncă instituția acordării/retragerii încrederii angajatorului ca motiv de naștere/încetare a contractului de muncă. Sub acest aspect, autorii consideră că dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009

afectează în substanța lor dreptul la muncă și la alegerea liberă a profesiei, meseriei sau ocupației, precum și a locului de muncă, prevăzute de art. 41 din Constituție. Așa fiind, ordonanța contravine, o dată în plus, dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora ordonanțele de urgență nu pot afecta drepturile, libertățile și îndatoririle cetățenilor, prevăzute de Constituție.

În concluzie, autorii consideră că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009

încalcă următoarele prevederi:

- art. 1 alin. (3) și (5), art. 11 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 41 alin. (1), art. 115 alin. (4) și (6) din Constituția României;

-

art. 12 și 61 din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative;

- art. 7 din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată prin

Legea nr. 365/2004 ;

- art. 39 alin. (1) lit. d) și art. 64 alin. (1) și (2) din Codul muncii;

- art. 26 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, adoptat de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite și ratificat de România prin

Decretul nr. 212/1974 .

În conformitate cu dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunică punctele lor de vedere.

În punctul său de vedere înregistrat la Curtea Constituțională sub nr. 9.961 din 8 iulie 2009, Guvernul susține următoarele:

Preambulul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009

prevede că urgența adoptării măsurilor propuse este impusă de necesitatea îmbunătățirii activității la nivelul Guvernului, iar neadoptarea acestor măsuri "ar conduce la dificultăți în ceea ce privește o funcționare optimă, la cel mai înalt nivel, a aparatului de lucru al Guvernului, elemente care vizează interesul public și constituie situații de urgență și extraordinare". Structurile nouapărute nu sunt noi doar prin denumire, ci și prin conținut. Astfel, Corpul de control al primului-ministru are natură juridică diferită de cea a fostului Departament de Control al Guvernului și are, potrivit legii, atribuții și competențe noi.

Guvernul apreciază că actul normativ criticat nu afectează regimul său juridic, în sensul vizat de art. 115 alin. (6) din Constituție, anume organizarea și funcționarea Guvernului ca atare, regim juridic stabilit prin legi organice, ci modifică și completează acte normative referitoare la organizarea și funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, acestea din urmă nefiind incluse în categoria de instituții fundamentale ale statului.

Cu privire la susținerile referitoare la încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție, Guvernul consideră că acestea nu vizează argumente de neconstituționalitate, ci de interpretare și aplicare a legii tuturor celor prevăzuți de ipoteza normei legale, fără privilegii și discriminări.

În ceea ce privește introducerea condiției "încrederii acordate de primul-ministru și semnării unui angajament de loialitate" la încadrarea personalului Corpului de control al primului-ministru, aceasta nu încalcă prevederile art. 41 coroborate cu art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, legiuitorul fiind în drept să reglementeze pentru o anumită categorie de personal, în funcție de aspecte concrete luate în considerare, condiții speciale pentru ocuparea unor funcții.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituționalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, prevederile legii de aprobare și cele ale

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009 , raportate la dispozițiile Constituției, precum și prevederile

Legii nr. 47/1992 , reține următoarele:

Potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale

art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992 , Curtea a fost legal sesizată și este competentă să soluționeze sesizarea de neconstituționalitate.

Obiectul sesizării îl constituie prevederile Legii de aprobare a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009

pentru modificarea și completarea unor acte normative referitoare la organizarea și funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, ordonanță publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 11 februarie 2009.

În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile acestui act normativ contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5), art. 11 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 41 alin. (1), precum și în art. 115 alin. (4) și (6).

Din formularea și motivarea sesizării rezultă explicit voința autorilor acesteia de a supune controlului de constituționalitate, pe lângă legea de aprobare, însăși ordonanța. Sub acest aspect, Curtea, în conformitate cu jurisprudența sa -

Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006 -, a stabilit că ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern.

Examinând criticile formulate, Curtea constată următoarele:

Relația dintre puterea legislativă și cea executivă se exprimă prin competența conferită Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență în condițiile stabilite de art. 115 alin. (4) din Constituție.

Astfel, ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații, care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

Potrivit prevederilor ordonanței criticate, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului s-a înființat Corpul de control al primului-ministru, ca departament fără personalitate juridică, în subordinea primului-ministru și în coordonarea, din punct de vedere administrativ-financiar, a secretarului general al Guvernului. Corpul de control al primului-ministru preia toate reprezentările și competențele fostului Departament de Control al Guvernului din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, stabilite prin actele normative în vigoare. Personalul Corpului de control al primului-ministru este încadrat numai pe baza încrederii acordate de primul-ministru și cu condiția semnării unui angajament de loialitate. Retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum și eliberarea sau destituirea din funcție ori desfacerea contractului de muncă, după caz.

Pe de altă parte, Departamentul pentru Lupta Antifraudă - DLAF a trecut din structura Cancelariei Primului-Ministru în cadrul aparatului de lucru al Guvernului. Departamentul funcționează ca structură fără personalitate juridică, în subordinea primului-ministru și în coordonarea viceprim-ministrului, finanțată prin bugetul Secretariatului General al Guvernului. Departamentul este condus de un secretar de stat, ajutat de unul sau mai mulți subsecretari de stat. Personalul Departamentului este încadrat numai pe baza încrederii acordate de primul-ministru, cu avizul viceprim-ministrului și cu condiția semnării unui angajament de loialitate.

Retragerea încrederii de către primul-ministru, cu avizul viceprim-ministrului, are ca efect revocarea încadrării, precum și eliberarea sau destituirea din funcție ori desfacerea contractului de muncă, după caz.

Curtea constată că personalul încadrat în fostul Departament de Control al Guvernului și în Departamentul pentru Lupta Antifraudă este, potrivit legii, personal contractual, cu excepția funcțiilor de demnitate publică. Prin urmare, raporturile de muncă stabilite sunt guvernate de Codul muncii -

Legea nr. 53/2003 , reglementarea de drept comun în această materie. Așa fiind, regimul juridic aplicabil nașterii, modificării ori stingerii raporturilor de muncă trebuie să respecte legea menționată, orice modificare cu privire la aceste aspecte fiind necesar a se încadra în condițiile expres și limitativ prevăzute de Codul muncii. Curtea constată că unul dintre principiile care stau la baza dreptului la muncă este stabilitatea raporturilor juridice care iau naștere odată cu încheierea contractului individual de muncă, acest principiu decurgând din obligația statului de a crea cadrul legislativ menit să asigure salariaților siguranța și garanția păstrării locului de muncă. Mai mult, Constituția prevede expres dreptul persoanei de a-și alege în mod liber locul de muncă, ceea ce implică obligația corelativă a statului de a reglementa condiții obiective și nediscriminatorii, de natură a garanta accesul la un loc de muncă. Or, condiția introdusă prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009 , care prevede încadrarea numai pe baza încrederii acordate de primul-ministru, cu avizul viceprim-ministrului, după caz, este una esențialmente subiectivă, care reprezintă rezultatul opțiunii necenzurabile a unei persoane. Prevederea legală criticată constituie premisele încheierii sau încetării unor contracte individuale de muncă pe baza unor criterii aleatorii, pur subiective, deși ceea ce trebuie să guverneze aceste raporturi este competența profesională care întotdeauna poate fi evaluată pe criterii obiective.

Dispozițiile art. VII alin. (12) și

art. VIII alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2009

încalcă, pe lângă dispozițiile art. 41 din Constituție, și principiul constituțional al egalității cetățenilor în drepturi, de vreme ce acestea introduc o condiție care se constituie într-o derogare nejustificată de la prevederile Codului muncii, poziționând persoanele vizate într-o situație de vădită inegalitate juridică în raport cu ceilalți angajați.

În aceeași ordine de idei, Curtea constată că textele criticate instituie o prezumție de culpă profesională în sarcina personalului căruia i se retrage încrederea primului-ministru sau nu i se acordă încrederea primului-ministru pentru reîncadrare, contrar principiului legalității care guvernează concedierea pentru motive care țin de persoana salariatului, consacrat prin art. 61-64 din Codul muncii.

Prin urmare, Curtea constată că dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009

înfrâng prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție, deoarece afectează drepturi fundamentale, precum egalitatea în drepturi a cetățenilor și dreptul la muncă și la protecția socială a muncii, așa cum sunt consfințite în prevederile constituționale ale art. 16 și 41.

Având în vedere argumentele expuse, Curtea reține că nerespectarea acestor norme constituționale atrage și înfrângerea prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5), potrivit cărora "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie".

Întrucât ordonanța de urgență, aprobată prin legea dedusă controlului, nu satisface aceste exigențe constituționale, conținând norme care afectează sfera garanțiilor legale ale drepturilor și libertăților fundamentale, consacrate prin Constituție, Curtea constată că întreaga ordonanță de urgență, aprobată prin lege, este lovită de neconstituționalitate.

În fine, Curtea reține că în jurisprudența sa ( Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006

și

Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1/1995 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995), a statuat că declararea ca neconstituțională a unei legi de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului include și ordonanța la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice, în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 147 alin. (1) din Constituție.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituția României, precum și al art. 15 alin. (1) și al

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea de aprobare a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009

pentru modificarea și completarea unor acte normative referitoare la organizarea și funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului este neconstituțională.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României, președintelui Camerei Deputaților, președintelui Senatului, primului-ministru și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 9 iulie 2009 și la aceasta au participat: Ioan Vida, președinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader și Augustin Zegrean, judecători.