Decizia nr. 36/1996

Curtea Constituțională a fost sesizată, la data de 21 martie 1996, de către Guvernul României, pentru a se pronunța asupra constituționalității prevederilor articolului unic, punctul 6 din Legea pentru aprobarea

Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , în ce privește introducerea art. 11 în cuprinsul acestei ordonanțe.

Potrivit art. 11 al ordonanței, introdus prin legea sus-menționată, "Cuantumul alocat anual prin bugetul de stat pentru finanțarea activităților de cercetare-dezvoltare prevăzute la art. 13 și a altor cheltuieli prevăzute la art. 14 va fi de minimum 1% din produsul intern brut".

Guvernul considera ca aceasta prevedere este neconstitutionala, pentru următoarele motive:

1. În temeiul art. 110 din Constituție, în cazul în care o inițiativă legislativă implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării Guvernului este obligatorie. Prevederile art. 11 al ordonanței, introdus prin lege, intra sub incidența art. 110 din Constituție, întrucît au fost adoptate fără să se fi cerut informații de la Guvern.

Întrucît, la data adoptării Legii pentru aprobarea

Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , bugetul de stat pe anul 1996 nu era aprobat, sunt aplicabile prevederile art. 137 alin. (3) din Constituție, potrivit cărora, "Dacă legea bugetului de stat și legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete".

Asa fiind, majorarea cuantumului alocat cercetării-dezvoltării prin Legea pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 1995 reprezintă o modificare a acestuia, prevederile art. 110 alin. (1) din Constituție fiind, de aceea, aplicabile.

2. Cel de-al doilea argument are în vedere faptul ca, potrivit art. 137 alin. (2) din Constituție, competența de a elabora proiectul bugetului de stat aparține, în exclusivitate Guvernului, acest proiect trebuind sa reflecte prioritățile ce rezultă din programul de guvernare, acceptat de Parlament la investirea Guvernului.

Dacă, prin legi având un alt obiect de reglementare, Parlamentul stabilește proportiile sumelor ce urmează să se aloce prin buget pentru diverse capitole de cheltuieli, proiectul de buget se elaborează, de fapt, nu de către Guvern, ci de către Parlament, ceea ce afectează principiul separației puterilor și reduce la o simpla operație aritmetica dreptul constituțional al Guvernului de a întocmi acest proiect de lege.

De aceea prerogativa Parlamentului de a modifica orice prevedere bugetară se poate exercita numai cu ocazia dezbaterii și adoptării proiectului de lege alcătuit de Guvern.

În fine, se arata ca stabilirea, prin legi de reglementare a diferitelor domenii de activitate, a unor bugete distincte ale acestor domenii anulează însuși rolul Parlamentului în dezbaterea și aprobarea bugetelor anuale și face astfel imposibila abordarea unor prioritati impuse de situațiile specifice fiecărui an.

3. Art. 11, constituind o prevedere bugetară, ar fi trebuit să fie dezbătut și aprobat în ședința comuna a Camerei Deputaților și a Senatului, astfel cum prevede art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituție. Textul constituțional nu a fost însă respectat, ceea ce constituie un alt motiv de neconstituționalitate, de ordin procedural.

4. Art. 137 alin. (5) din Constituție prevede că nici o cheltuiala bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea surselor de finanțare. Or, deși prin textul

art. 11 al Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , introdus prin legea pentru aprobarea acestei ordonanțe, se stabilește o cheltuiala bugetară, nu se precizează sursa de finanțare, ceea ce contrazice textul menționat din legea fundamentală.

5. Prevederile art. 11 implica unele consecințe grave, întrucît necesita cheltuieli exorbitante de la bugetul de stat. Tot astfel se arata ca raportarea unor prevederi bugetare la procente din produsul intern brut face ca dispoziția legală respectiva să fie inoperantă, întrucît se referă la un indicator economic postcalculat, al cărui cuantum se stabilește după încheierea exercițiului bugetar, făcând imposibila înscrierea unor sume certe în proiectul de buget de stat pe anul următor.

Se arata, în fine, ca nici legislatiile statelor Uniunii Europene și nici cele ale celorlalte state dezvoltate din lume nu conțin o astfel de prevedere de alocare a unor părți din P.I.B., acesta fiind numai un indicator specific unor calcule de fundamentare a bugetelor ori de apreciere a evoluției economiei.

În conformitate cu art. 19 din Legea nr. 47/1992, au fost solicitate punctele de vedere ale președinților celor două Camere ale Parlamentului.

Președintele Senatului, în punctul sau de vedere, considera obiecția de neconstituționalitate intemeiata, deoarece prin legea care aproba

Ordonanța Guvernului nr. 25/1995

"a fost introdus un text care excede domeniul respectiv și impune o reglementare de natura bugetară, prestabilind obligația Guvernului de a înscrie în proiectul bugetului de stat o anumită valoare destinată acelui domeniu, precum și obligația Parlamentului de a aproba bugetul de stat în aceasta forma". Prin aceasta modalitate "este anulat dreptul constituțional al Guvernului, prevăzut de art. 137 alin. (2) din Constituția României, de a elabora anual proiectul bugetului de stat" și se anihileaza "rolul Parlamentului în dezbaterea și adoptarea bugetului de stat". Produsul intern brut poate fi evaluat numai "post factum". El poate fi prognozat, dar rezultatul este doar estimativ, ceea ce are drept consecința imposibilitatea de a se determina, pe aceasta baza, o prevedere precisa în bugetul de stat, care se aproba la începutul anului, Guvernul putind fi pus în situația "de a gestiona un buget deficitar, deși liniile directoare ale politicii sale economice l-ar indritui să-și propună un buget echilibrat". De asemenea, se arata ca textul de lege respectiv a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituție, întrucît "constituie în mod evident o dispoziție bugetară".

La dosar s-a primit și opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunități și validari a Senatului, în sensul că stabilirea "procentului de minimum 1% din produsul intern brut - pe seama bugetului de stat - anual pentru activitatea de cercetare-dezvoltare" este neconstitutionala. În motivarea acestei opinii se invoca prevederile constituționale ale art. 137 alin. (5), întrucît nu s-a stabilit sursa de finanțare, neputindu-se ști astfel "dacă bugetul anual poate suporta sau nu o asemenea sarcina", prevederile art. 137 alin. (2), potrivit cărora componentele bugetului de stat se stabilesc de către Guvern, și prevederile art. 62 lit. b), potrivit cărora bugetul se aproba în ședința comuna a Camerelor Parlamentului. De asemenea, se arata ca, prin prestabilirea unei alocații bugetare, "dispare caracterul unitar" al bugetului și se încalcă ordinea constituțională, potrivit căreia "Guvernul are gestiunea avutiei naționale", precum și prevederile art. 136 din Constituție.

Președintele Camerei Deputaților nu a comunicat punctul sau de vedere.

Curtea considera ca, potrivit prevederilor art. 144 lit. a) din Constituție, ale art. 12, 17 și următoarele din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, este competența să se pronunțe asupra constituționalității art. 11, astfel cum a fost introdus prin Legea pentru aprobarea

Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , fiind legal sesizată de Guvern.

Fața de cele arătate,

CURTEA,

ținând seama de sesizarea Guvernului, de punctul de vedere al președintelui Senatului, de opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunități și validari a Senatului, de raportul judecătorului-raportor, precum și de prevederile

art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , ce face obiectul sesizării, raportate la dispozițiile Constituției, retine următoarele:

Potrivit art. 101 alin. (1) din Constituție, "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a tarii".

În virtutea acestei prerogative, potrivit art. 137 alin. (2) din Constituție, Guvernul are competența exclusiva de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului.

Prin

art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , în cuprinsul acestuia s-a prevăzut ca nivelul alocat anual, prin bugetul de stat, pentru finanțarea activităților de cercetare-dezvoltare este de minimum 1% din produsul intern brut.

În acest fel, o cheltuiala de natura bugetară - alocația minima pentru activitatea de cercetare-dezvoltare - a fost prestabilita prin lege, afectindu-se, în mod direct, competența constituțională a Guvernului de a elabora bugetul de stat. În temeiul acestei competente, nici o autoritate publică nu poate prestabili alocații bugetare în proiectul de buget, întrucît astfel s-ar substitui Guvernului în elaborarea acestui proiect. Este incontestabil ca Parlamentul poate dezbate și modifica orice cheltuiala bugetară, dar numai în cadrul dezbaterii legii de aprobare a bugetului de stat. Altfel, ar insemna ca orice prevedere bugetară poate fi pusă în discuție cu prilejul dezbaterii oricărei alte legi, ceea ce ar afecta unitatea și coerenta bugetului, cu încălcarea procedurii de adoptare a acestuia, potrivit art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituție.

Pe de altă parte, prestabilirea unei cheltuieli bugetare aduce atingere dreptului de inițiativa legislativă, consacrat de art. 73 alin. (1) din Constituție. Este de principiu ca printr-o lege nu se poate anticipa chiar cuprinsul unui proiect de lege, pentru ca aceasta ar insemna ca Parlamentul, în fond, să se substituie autorului inițiativei legislative, în cazul de fața Guvernului, în exercitarea inițiativei sale privind elaborarea și supunerea spre aprobare a bugetului de stat.

Prevederile art. 11, ce fac obiectul sesizării, sunt contrare și dispozițiilor art. 137 alin. (2) și (3) din Constituție.

Potrivit alin. (2) al art. 137, bugetul de stat se elaborează anual, iar potrivit alin. (3) al aceluiași articol, dacă bugetul de stat nu a fost adoptat până la finele anului, se aplică bugetul anului anterior, până la adoptarea noului buget.

Principiul anualitatii bugetului de stat este deci de natura constituțională.

Privind regimul juridic al bugetului de stat, acest principiu se aplică atât actului denumit buget, cît și componentelor sale, care, subsumindu-se întregului, adică bugetului în ansamblul lui, nu pot fi diferite de el.

Din prevederile art. 12 al Legii nr. 10/1991 privind finanțele publice rezultă ca bugetul de stat cuprinde totalitatea veniturilor și a cheltuielilor statului. Deci alocațiile pentru efectuarea cheltuielilor, stabilindu-se numai prin buget, rezultă ca, la rindul lor, sunt supuse principiului anualitatii.

În consecința, este neconstitutionala stabilirea unei alocații bugetare, chiar la nivelul sau minim, cu caracter permanent, astfel cum a fost instituită de

art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , alocația pentru cercetarea științifică. Legea de aprobare a bugetului de stat fiind exclusiv temporară, instituirea prin lege a unei alocații nu poate fi altfel decît temporară, astfel cum rezultă din principiul anualitatii, fiind neconstitutionala, deci instituirea ei printr-o norma cu caracter permanent, astfel cum este dispoziția legală ce face obiectul sesizării.

Prin

art. 11, introdus de Legea pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 , s-a stabilit o cheltuiala bugetară - alocație pentru cercetare de 1% din produsul național brut - fără precizarea sursei de finanțare.

Potrivit art. 137 alin. (5) din Constituție, nici o cheltuiala bugetară nu poate fi însă aprobată fără stabilirea sursei de finanțare.

Produsul național brut, conform însuși art. 11, nu reprezintă sursa de finanțare, ci variabila în funcție de care se calculează alocația bugetară de 1% . De altfel, sursa de finanțare nu poate fi constituită decît din veniturile financiare ale statului, care, potrivit art. 13 din Legea nr. 10/1991, sunt alcătuite din "orice suma care se cuvine statului". De aceea, prin raportare la produsul intern brut, sursele de finanțare ale alocațiilor bugetare, în general, se constituie din sumele pe care statul le preleva, sub forma de impozite, taxe etc. din acest produs intern. În conceptia art. 11 se rupe alocația de sursa de finanțare, prin acest articol instituindu-se numai alocația bugetară, iar sursa de finanțare urmînd a fi stabilită ulterior, la elaborarea proiectului de buget. Astfel, cerința constituțională a art. 137 alin. (5) este incalcata, deoarece ea impune stabilirea concomitenta atât a alocației bugetare, ce are semnificatia unei cheltuieli, cît și a sursei de finanțare, ce are semnificatia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecințele profund negative, pe plan economic și social, a stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire.

În ceea ce privește încălcarea prevederilor art. 110 din Constituție, invocate în sesizare, se retine ca în ședința Camerelor reunite, ministrul de stat, ministrul finanțelor, a exprimat "poziția Guvernului foarte ferma" în sensul neadmiterii amendamentului, ceea ce nu echivaleaza însă cu respectarea cerinței constituționale a art. 110.

Având în vedere considerentele expuse, vazind și dispozițiile art. 62 alin. (2) lit. b), ale art. 101 alin. (1), ale art. 110, ale art. 137 și ale art. 144 lit. a) din Constituție, precum și prevederile art. 2 alin. (2) și ale art. 20 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Constata ca dispozițiile

art. 11, introduse în Ordonanța Guvernului nr. 25 din 11 august 1995

privind reglementarea organizării și finanțării activității de cercetare-dezvoltare, prin articolul unic punctul 6 din legea pentru aprobarea acestei ordonanțe, sunt neconstituționale.

Decizia se comunică Președintelui României, precum și președinților celor două Camere ale Parlamentului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute la art. 145 alin. (1) din Constituție.

Deliberarea a avut loc la data de 2 aprilie 1996 și la ea au participat: Ioan Muraru, președinte, Costica Bulai, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Victor Dan Zlatescu, judecători.