Decizia nr. 590/2016

Valer Dorneanu

- președinte

Marian Enache

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Cosmin-Marian Văduva

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ștefania Șofronea.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 10 alin. (7) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009

privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, excepție ridicată de Societatea Enigma - System Net - S.R.L. din București în Dosarul nr. 818/2/2016 al Curții de Apel București ? Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.059D/2016.

2. La apelul nominal răspund autoarea excepției, prin avocat Diana Hatneanu cu împuternicire avocațială aflată la dosar, și prin administratorul Mihai Eftimie, precum și partea Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, prin consilier juridic cu delegație la dosar, Daniela Hudelcu.

3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a depus la dosar note scrise prin care solicită respingerea excepției, precum și asupra faptului că Asociația European Digital Rights a depus Amicus Curiae în sensul admiterii excepției de neconstituționalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul avocatului autoarei excepției care arată că textul criticat nu a mai făcut obiectul controlului de constituționalitate, nefiind, ca atare, aplicabile deciziile Curții invocate de cealaltă parte în notele scrise. În continuare arată că textul criticat instituie o obligație de a respecta decizii ale Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc cu un conținut specific, și nu doar o obligație de a respecta orice decizii ale Oficiului, ceea ce e de natură să restricționeze accesul la anumite pagini de internet. Susține că art. 30 din Constituție și art. 10 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sunt aplicabile obiectului reglementat de textul criticat.

5. De asemenea arată că măsura de restricționare a accesului la internet nu respectă condiția de a fi prevăzută de lege, întrucât nu precizează modalitățile prin care aceasta se realizează, iar scopul în urmărirea căruia textul criticat a fost adoptat nu este legitim, câtă vreme accesarea site-urilor de jocuri de noroc la care este restricționat accesul nu reprezintă o faptă sancționată contravențional. Ulterior reiterării unor argumente invocate în susținerea excepției ridicată în fața instanței se mai arată că măsura criticată este disproporționată.

6. Președintele acordă cuvântul administratorului autoarei excepției, care pune concluzii de admitere a excepției de neconstituționalitate. În susținerea excepției, acesta arată că, prin obligarea furnizorilor de rețele și servicii de comunicații electronice de a cenzura accesul la unele site-uri de internet pentru a se preîntâmpina participarea la jocuri de noroc neautorizate de către Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, se încalcă art. 23 alin. (11) din Constituție referitor la prezumția de nevinovăție. În plus, prin delegarea către Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a dreptului de a stabili "liste negre" de site-uri de jocuri de noroc, fără a exista vreun control judecătoresc, se încalcă principiul proporționalității, precum și art. 7 și art. 8 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

7. Se mai susține că obligarea furnizorilor de rețele și servicii de comunicații electronice de a implementa măsuri tehnice automatizate se realizează în lipsa oricărui mandat judecătoresc de interceptare. De asemenea, această obligație conduce la imposibilitatea altor cetățeni europeni de a participa, de pe teritoriul României, la jocuri de noroc autorizate în alte state europene, încălcându-se, astfel, art. 11 din Cartă și Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, precum și la încălcarea procedurii comisiei rogatorii, prin interceptarea traficului de internet al cetățenilor români aflați în afara României și care beneficiază și folosesc serviciul de roaming de la un furnizor român de comunicații.

8. În sfârșit, se arată că sunt neconstituționale textele criticate care stabilesc obligația, ce le revine furnizorilor de orice tip de servicii în domeniul jocurilor de noroc și procesatorilor de plăți, de a respecta deciziile Comitetului de supraveghere al Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, precum și obligația, ce aparține furnizorilor de rețele și servicii de comunicații electronice, de a respecta deciziile Comitetului de supraveghere al Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc referitoare la restricționarea accesului către site-urile de jocuri de noroc neautorizate din România.

9. Președintele acordă cuvântul reprezentantului Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. Arată că redirecționarea accesului la un site de jocuri de noroc, care aparține unui operator care nu este licențiat și autorizat pe teritoriul României, nu poate avea semnificația încălcării libertății de exprimare. În baza textului criticat, utilizatorii sunt atenționați de către Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc cu privire la existența unei liste negre de site-uri de jocuri de noroc ale operatorilor care nu au achitat taxa de licență și de autorizare și la faptul că site-ul accesat este inclus în această listă. Ignorarea de către utilizator a atenționării emise de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc în temeiul textului criticat și participarea la jocul de noroc pe site-uri aflate pe "lista neagră" au ca urmare atragerea răspunderii contravenționale a acestuia, în temeiul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2009 .

10. Prin textul criticat, precum și prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 , în ansamblul ei, România s-a aliniat standardelor din materia jocurilor de noroc adoptate de unele state ale Uniunii Europene. De asemenea face trimitere la

Decizia Curții Constituționale nr. 973 din 22 noiembrie 2012 , prin care Curtea a reținut că domeniul jocurilor de noroc reprezintă un domeniu sensibil, cu privire la care statul deține pârghiile necesare în vederea reglementării acestuia, cu respectarea dispozițiilor constituționale.

11. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, arătând că nu au survenit motive noi care să justifice îndepărtarea de la jurisprudența Curții Constituționale. În acest sens invocă

deciziile Curții Constituționale nr. 14 din 18 ianuarie 2011

și nr. 1.344 din 13 octombrie 2011.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

12. Prin Încheierea din 27 mai 2016, pronunțată în Dosarul nr. 818/2/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 10 alin. (7) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009

privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc. Excepția a fost ridicată de Societatea Enigma - System Net - S.R.L. din București, într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ.

13. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea arată că reglementarea criticată impune obligația de restricționare a accesului la o pagină de internet pentru toți utilizatorii de internet, ceea ce echivalează cu blocarea accesului erga omnes la conținutul de pe pagina respectivă. Chiar dacă pagina respectivă continuă să existe, conținutul său nu mai poate fi accesat, utilizatorii de internet fiind împiedicați, de către furnizori, să îl acceseze. Art. 10 alin. (2) din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale este încălcat întrucât măsura dispusă prin reglementarea criticată nu este necesară într-o societate democratică.

14. În plus, autoarea excepției arată că site-urile restricționate de la accesul tuturor utilizatorilor de internet sunt stabilite de către o autoritate administrativă (Oficiul Național pentru Jocurile de Noroc), fără niciun control judecătoresc, limitarea dreptului la liberă exprimare nefiind însoțită de garanții suficiente pentru protejarea acestuia. În sfârșit, se mai arată că măsura de blocare a accesului la site-uri este total ineficientă, deoarece există o multitudine de modalități alternative prin care utilizatorul sau deținătorul unui site poate evita cenzura de acest tip (prin furnizorul de servicii de comunicații electronice), ceea ce subliniază caracterul "complet disproporționat al măsurii în cauză".

15. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, măsura impusă prin dispoziția criticată respectând toate condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție pentru a se dispune restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți.

16. Potrivit

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

17. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât reglementarea criticată stabilește exclusiv caracterul obligatoriu al deciziilor Oficiului Național pentru Jocurile de Noroc pentru destinatarii normei, fără a fi vorba despre o limitare a dreptului la libera exprimare. În plus, se mai arată că nimic nu împiedică destinatarii de a ataca în justiție, în condițiile legii, deciziile Oficiului Național pentru Jocurile de Noroc.

18. Președinții celor două camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise și înscrisurile depuse la dosarul cauzei, susținerile părților din ședința publică, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

19. Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

20. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 10 alin. (7) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009

privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 439 din 26 iunie 2009, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 246/2010 , cu modificările și completările ulterioare, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 854 din 21 decembrie 2010. Textul criticat are următorul cuprins: "Furnizorii de rețele și servicii de comunicații electronice - furnizorii de servicii internet, de servicii de telefonie fixă sau mobilă, furnizorii de servicii radio sau TV și de servicii prin cablu -, astfel cum sunt definiți în

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 111/2011 , aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 140/2012 , cu modificările și completările ulterioare, sunt obligați să respecte deciziile Comitetului de Supraveghere al O.N.J.N. referitoare la restricționarea accesului către site-urile de jocuri de noroc neautorizate în România, precum și cele referitoare la reclama și publicitatea acelor jocuri de noroc organizate de către un operator de jocuri de noroc nelicențiat în România".

21. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 30 care consacră libertatea de exprimare și art. 53 referitoare la condițiile pentru restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

22. Analizând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, în principiu, orice persoană juridică are vocația de a i se recunoaște protecția libertății sale de exprimare. În acest sens s-a pronunțat Curtea Europeană a Drepturilor Omului inter alia în Hotărârea Autronic AG împotriva Elveției din 22 mai 1990: "nici statutul juridic de societate anonimă al societății în cauză, nici caracterul comercial al activităților sale și nici chiar natura libertății de exprimare nu ar putea priva societatea reclamantă de beneficiul art. 10 din Convenție. Acesta [...] se aplică oricărei persoane fizice sau juridice" [paragraful 47]. Pentru a i se asigura însă protecția oferită de art. 10 din Convenție și de art. 30 din Constituție, acțiunile, conduitele persoanei juridice trebuie să se situeze în câmpul de aplicare a acestui drept fundamental. Or, Curtea reține că obiectul a cărui protecție este solicitată de către autoare, respectiv acțiunea furnizorilor de servicii de comunicații electronice de a permite accesul utilizatorilor la site-uri de jocuri de noroc, nu se situează în limitele acțiunilor care intră sub incidența de protecție a art. 30 alin. (1) din Constituție. Astfel, acțiunea furnizorilor de servicii de comunicații electronice de a permite accesul utilizatorilor la site-uri de jocuri de noroc nu poate fi considerată un caz particular de exprimare a gândurilor, opiniilor sau a credințelor și niciun caz particular de creație. Autoarea excepției invocă, în realitate, un interes care ține de desfășurarea activității sale comerciale, care nu are legătură cu vreuna dintre acțiunile și conduitele ce intră sub incidența art. 30 alin. (1) din Constituție.

23. Prin urmare, în protejarea interesului său de a permite accesul la site-uri de jocuri de noroc al utilizatorilor de internet, autoarea nu poate invoca dispozițiile art. 30 alin. (1) din Constituția României.

24. În plus, Curtea reține că autoarea excepției nu poate invoca dispozițiile art. 30 din Constituție nici în scopul protejării libertății de exprimare a utilizatorilor al căror acces pe site-urile de jocuri noroc este restricționat.

25. Curtea reține, în acest context, jurisprudența sa constantă în care distinge între drepturi fundamentale și drepturi subiective, fără statut constituțional (a se vedea inter alia Decizia nr. 503 din 16 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 17 ianuarie 2005, și

Decizia nr. 329 din 23 martie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 20 mai 2010). Dispozițiile constituționale referitoare la drepturile și libertățile fundamentale, inclusiv cele privind libertatea de exprimare, nu garantează, față de măsurile pe care statul le adoptă în urmărirea politicilor sale, orice interes subiectiv pe care un particular îl poate invoca, la un moment dat, în raporturile sale cu acesta. Dimpotrivă, Constituția garantează doar acele interese subiective ale particularilor care prezintă o importanță specială, fundamentală pentru aceștia.

26. Întrucât dreptul furnizorilor de servicii de comunicații electronice de a permite accesul utilizatorilor la site-uri de jocuri de noroc nu este protejat de art. 30 alin. (1) din Constituție, Curtea nu va proceda la analiza proporționalității măsurii de limitare a acestuia.

27. În aceste condiții, dreptul furnizorilor de servicii de comunicații electronice de a permite accesul utilizatorilor la siteuri de jocuri de noroc poate beneficia, cel mult, de protecția pe care ordinea juridică o oferă unui drept subiectiv.

28. Statul, prin puterile sale competente de a adopta reglementări primare, este cel mai bine situat pentru a evalua implicațiile sociale și economice ale unor practici sociale precum jocurile de noroc. În plus, statul deține pârghiile adecvate pentru asigurarea unei protecții efective a consumatorilor de jocuri de noroc împotriva fraudelor săvârșite de operatori. De aici rezultă marja largă de apreciere pe care acesta trebuie să o rețină în această materie. Or, prin instituirea obligației stabilite în textul criticat, statul nu a făcut nimic altceva decât să își exercite, în materia jocurilor de noroc, această libertatea de apreciere.

29. De altfel, Curtea a afirmat deja în mod explicit, în jurisprudența sa, marja largă de apreciere de care se bucură statul în reglementarea materiei jocurilor de noroc. Astfel, în

Decizia nr. 1.344 din 13 octombrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 16 ianuarie 2012, Curtea a reținut următoarele: "De altfel, trebuie luată în considerare și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în domeniul libertății de a presta servicii, prevăzute de art. 49 CE. Astfel, prin Hotărârea din 3 iunie 2010, pronunțată în Cauza C-258/08, Ladbrokes Betting & Gaming Ltd, Ladbrokes Internațional Ltd contra Stichting de Naționale Sporttotalisator, Curtea de Justiție a Uniunii Europene și-a reconfirmat jurisprudența potrivit căreia, în domeniul reglementării jocurilor de noroc, statele membre dispun de o marjă foarte largă de acțiune. Totodată, Curtea a fixat criteriile pe care instanțele naționale trebuie să le aibă în vedere în contextul verificărilor privind aptitudinea reglementării naționale de a limita dependența de jocurile de noroc și de a preveni frauda în domeniu. Instanța europeană a decis că obiectivul principal urmărit de reglementarea națională trebuie să fie lupta împotriva criminalității, mai precis protecția consumatorilor de jocuri de noroc împotriva fraudelor săvârșite de operatori. Curtea a precizat că o legislație națională destinată să limiteze activitatea operatorilor de jocuri de noroc, în scopul limitării dependenței de jocurile de noroc și pentru a preveni frauda, este în principiu compatibilă cu dreptul comunitar".

30. În exercitarea acestei largi marje de apreciere, legiuitorul primar derivat a stabilit, în mod detaliat, reguli cu privire la condițiile în care se pot organiza și desfășura activitățile de jocuri de noroc. Astfel, potrivit

art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 , "Statul poate acorda dreptul de organizare și exploatare a activității de jocuri de noroc în condițiile prezentei ordonanțe de urgență, pe bază de licență de organizare a jocurilor de noroc pe fiecare tip de activitate, astfel cum acestea sunt clasificate prin prezenta ordonanță de urgență, și de autorizație de exploatare a jocurilor de noroc, documente nominale și limitate în timp, ce vor fi exploatate în mod direct de deținătorul licenței".

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009

învestește Comitetul de supraveghere al Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc cu acele atribuții care sunt necesare pentru a face efective dispozițiile acesteia. Astfel, potrivit art. 17 alin. (12) din actul normativ, "Comitetul de Supraveghere al O.N.J.N. va lua decizii în toate cauzele și situațiile care au legătură cu domeniul jocurilor de noroc".

31. În exercitarea acestor atribuții, Comitetul de supraveghere al Oficiului Național pentru Jocurile de Noroc, potrivit art. 17 alin. (11) din ordonanța de urgență, "instituie o «listă neagră» a site-urilor de jocuri de noroc neautorizate în România. «Lista neagră» care conține site-urile de jocuri care desfășoară ori au desfășurat activități de jocuri de noroc neautorizate va fi inițiată la propunerea direcțiilor de specialitate din cadrul O.N.J.N., iar aprobarea pentru introducerea și eliminarea din «lista neagră» se va face cu respectarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, ale normelor de aplicare a acesteia și ale ordinului președintelui O.N.J.N.; O.N.J.N. va publica pe site-ul propriu «lista neagră»". Este evident că măsura restrictivă instituită de acest text îi vizează, în mod nemijlocit, pe acei furnizori de servicii în domeniul jocurilor de noroc ale căror site-uri desfășoară ori au desfășurat activități de jocuri de noroc neautorizate și nicidecum pe furnizorii de servicii de comunicații electronice. De altfel, potrivit art. 10 alin. (7) teza întâi a textului criticat, "Furnizorii de orice tip de servicii în domeniul jocurilor de noroc, precum și procesatorii de plăți sunt obligați să respecte deciziile Comitetului de Supraveghere al O.N.J.N.". Dar, pentru ca obligația generală, instituită de

art. 10 alin. (7) teza întâi din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009

și obligația specifică instituită de art. 17 alin. (11) din același act normativ să fie efective, este necesară blocarea accesului la site-urile incluse pe lista neagră. Or, această măsură nu se poate impune decât prin stabilirea, în sarcina furnizorilor de servicii de comunicații electronice, a obligației prevăzute de textul criticat de autoarea excepției de neconstituționalitate.

32. Pe de altă parte, autoarea excepției susține că "site-urile restricționate de la accesul tuturor utilizatorilor de internet sunt stabilite de către o autoritate administrativă (O.N.J.N.), fără niciun control judecătoresc, limitarea dreptului la liberă exprimare nefiind însoțită de garanții suficiente pentru protejarea acestuia". Dar, invocând încălcarea liberului acces la justiție, ca garanție a respectării libertății de exprimare, autoarea nu ține cont de faptul că măsura de restricționare îi privește pe operatorii de jocuri de noroc care se pot prevala de dispozițiile

art. 28 alin. (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 , potrivit cărora "Deciziile comisiei sunt obligatorii pentru organizatorii de jocuri de noroc și pot fi atacate la instanța competentă conform legii".

33. Cu referire la criticile de neconstituționalitate formulate în concluziile orale de către autoare, prin administratorul său, Curtea reține că, ulterior sesizării, nu poate fi schimbat cadrul procesual definit prin încheierea de sesizare și motivarea scrisă a excepției. În ședința publică autoarea a invocat standarde de referință și critici de neconstituționalitate noi, motiv pentru care Curtea nu le-a avut în vedere la soluționarea excepției. În acest sens, prin

Decizia nr. 116 din 3 martie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 376 din 17 mai 2016, Curtea a reținut următoarele: "cadrul procesual specific excepției de neconstituționalitate rezultă din încheierea de sesizare și din motivarea scrisă a autorului, iar aceasta din urmă nu poate fi completată în fața Curții Constituționale cu elemente ce nu au fost puse în discuția părților în fața instanței judecătorești" [paragraful 14].

34. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Enigma - System Net - S.R.L. din București în Dosarul nr. 818/2/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile

art. 10 alin. (7) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009

privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 13 septembrie 2016.