Decizia nr. 495/2005

Ioan Vida - președinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Constantin Doldur - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Șerban Viorel Stănoiu - judecător

Florentina Baltă - procuror

Claudia Margareta Niță - magistrat-asistent

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor " art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

privind regimul străinilor în România, modificată prin

Legea nr. 482/2004 ", excepție ridicată de cetățeanul chinez Zheng Hao în Dosarul nr. 220/2005 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, deoarece textul de lege criticat nu contravine normelor constituționale și internaționale referitoare la dreptul la învățătură.

Reglementarea, în

cap. IV al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 194/2002 , a modalităților de prelungire a dreptului de ședere temporară, precum și de acordare a dreptului de ședere permanentă demonstrează preocuparea legiuitorului de a acorda aceste drepturi străinului care le solicită, din diverse motive, printre care și cel privind desfășurarea de studii. Refuzul prelungirii dreptului temporar de ședere solicitat de străinul venit în România în scop de studii intervine cu titlu de excepție și doar ca urmare a neîndeplinirii condițiilor legale prevăzute de art. 58 din actul normativ criticat, fără ca prin aceasta să se poată susține încălcarea dreptului la învățătură, consacrat de art. 31 din Constituție, precum și de art. 2 teza întâi din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 11 mai 2005, pronunțată în Dosarul nr. 220/2005, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor " art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

privind regimul străinilor în România, modificată prin

Legea nr. 482/2004 ". Excepția a fost ridicată de cetățeanul chinez Zheng Hao într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în contencios administrativ, formulată de acesta în contradictoriu cu Autoritatea pentru străini din cadrul Ministerului Administrației și Internelor.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, se susține că dispozițiile de lege criticate încalcă prevederile "art. 32 alin. (1) din Constituție, interpretate în lumina dispozițiilor art. 2 teza întâi din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în materie, care instituie și garantează dreptul persoanei la instruire, ca drept fundamental".

Se susține că textul legal atacat nu îndeplinește "criteriul de calitate prevăzut de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale", în sensul că acesta nu conține precizări "cu privire la criteriile de apreciere asupra cauzelor care au condus la pierderea anului de studiu și dacă acestea sunt imputabile străinului". Mai mult, textul de lege criticat nu este de natură imperativă, ci lasă la latitudinea Autorității pentru străini hotărârea de a prelungi sau nu dreptul de ședere, pe criterii aleatorii.

În argumentarea excepției de neconstituționalitate invocate se mai menționează că "practica jurisprudențială a Curții Europene a consfințit principiul conform căruia expulzarea unui străin este de natură să aducă, în anumite condiții, atingere dreptului la instruire". Or, potrivit art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituție, precum și ca efect al recunoașterii de către România a jurisdicției europene amintite, se apreciază că o instanță națională nu poate pronunța o hotărâre care să o infirme pe cea a Curții Europene. În sfârșit, se arată că, pentru respectarea principiului calității legii naționale, instanța europeană intervine, cu titlu de excepție, în planul legislației interne printr-un "control de convenționalitate" a acesteia, ceea ce subliniază importanța principiului pretins a fi încălcat.

În ceea ce privește situația de fapt, se arată că Autoritatea pentru străini a respins, în temeiul art. 58 alin. (4) din ordonanță, cererea de prelungire a dreptului de ședere temporară pentru studii solicitată de autorul excepției de neconstituționalitate, acesta susținând însă că întreruperea anului de studiu a avut loc din motive neimputabile lui (data la care s-au finalizat formalitățile pentru acordarea vizei de intrare pentru studii a depășit cu mult data de începere a anului de studiu 2003-2004, aceasta constituind "un impediment major" pentru promovarea examenelor și având drept consecință pierderea anului pregătitor de limba română pentru care achitase și taxele de școlarizare). Mai mult, la data la care Autoritatea pentru străini a respins cererea sa de prelungire a dreptului de ședere temporară, acesta era reînscris în anul de studiu 2004-2005, repetând programa de învățământ și achitând din nou taxele aferente anului universitar.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece dispozițiile

art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

nu contravin prevederilor art. 32 alin. (1) din Legea fundamentală.

Potrivit dispozițiilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

este neîntemeiată, față de prevederile art. 11 alin. (2) și ale art. 20 din Constituție, raportate la art. 2 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale".

Din conținutul art. 2 al primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale rezultă că dreptul la instruire se compune din trei elemente: a) obligația statului de a nu refuza nimănui dreptul la instruire; b) puterea totală discreționară a statului de a dispune pentru a determina natura și dimensiunea participării sale la instruire și învățământ și c) garantarea dreptului părinților în asigurarea respectării propriilor convingeri în ceea ce privește instruirea copiilor lor.

Asupra semnificației primului element al dreptului pretins a fi încălcat, la care se referă speța de față, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în mai multe cauze, reținând, în esență, următoarele: cea dintâi frază a art. 2 din primul Protocol adițional garantează, în primul rând, un drept de acces la așezămintele școlare existente la un moment dat (cauza Campbell și Cosans împotriva Regatului Unit, 1982, Cauza lingvistică belgiană, 1967), acest drept implicând, prin însăși natura sa, o reglementare din partea statului; textul Convenției vizează în mod deosebit instruirea în cadrul claselor elementare (cauza Cipru împotriva Turciei, 1994) și privește mai puțin învățământul superior sau specializat, cu atât mai mult în contextul solicitării acestor drepturi de către persoane deținute sau străine (Cererea nr. 5.962/72 și Cererea nr. 7.671/76); refuzul unei solicitări din partea unui străin nu trebuie să fie considerat ca o atingere la dreptul de instrucție ci, pur și simplu, ca o măsură de control a migrației, care nu apare abordată în art. 2 (cauza Sergez Vikulov și alții împotriva Letoniei, 2004); chiar dacă în urma expulzării persoana interesată ar fi împiedicată să-și mai continue studiile, această măsură nu poate fi analizată, în sine, ca o atingere a dreptului la instrucție (cauzele Sorabjee împotriva Regatului Unit, 1995, Jaramillo împotriva Regatului Unit, 1995 etc.).

Avocatului Poporului apreciază că dispozițiile

art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

sunt constituționale.

Textul de lege criticat nu conține norme contrare dreptului la învățătură, consacrat de art. 32 alin. (1) din Constituție, deoarece posibilitatea atribuită Autorității pentru străini de a nu prelungi dreptul de ședere temporară în situația în care cetățeanul străin nu a promovat un an de studii din cauze imputabile acestuia are caracter de excepție, regula fiind cea a prelungirii dreptului de ședere temporară, în condițiile legii.

În plus, ordonanța în cauză consacră, la art. 3 alin. (6), dreptul străinilor, cuprinși în învățământul de toate gradele, de a avea acces, fără restricții, la activitățile școlare și de instruire în societate, fiind astfel pe deplin respectat dreptul acestora la învățătură.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile

Legii nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și celor ale art. 1 alin. (2) și ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate ridicată.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 955 din 27 decembrie 2002, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 357/2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 25 iulie 2003. Ordonanța menționată a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 8 martie 2004, modificată și completată mai întâi prin

Legea nr. 482/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.116 din 27 noiembrie 2004, apoi prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 113/2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 25 iulie 2005. Prevederile legale criticate au următorul conținut:

- Art. 58 alin. (4): "În situația în care străinul nu a promovat un an de studii din cauze imputabile acestuia, Autoritatea pentru străini poate să nu-i prelungească dreptul de ședere temporară."

Autorul excepției de neconstituționalitate susține că dispozițiile legale criticate încalcă prevederile art. 11 alin. (2), art. 20 alin. (2) și ale art. 32 alin. (1) din Constituție, care au următorul cuprins:

- Art. 11 alin. (2): "Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.";

- Art. 20 alin. (2): "Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.";

- Art. 32 alin. (1): "Dreptul la învățătură este asigurat prin învățământul general obligatoriu, prin învățământul liceal și prin cel profesional, prin învățământul superior, precum și prin alte forme de instrucție și de perfecționare."

De asemenea, sunt invocate și prevederile art. 2 teza întâi din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ratificat de România prin

Legea nr. 30/1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 31 mai 1994. Aceste dispoziții prevăd următoarele: "(...) Statul, în exercitarea funcțiilor pe care și le va asuma în domeniul educației și al învățământului, va respecta dreptul părinților de a asigura această educație și acest învățământ conform convingerilor lor religioase și filozofice."

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională constată că dispozițiile

art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

prevăd posibilitatea ca, în situația în care străinul nu a promovat un an de studii din cauze imputabile acestuia, Autoritatea pentru străini să nu-i prelungească dreptul de ședere temporară. Așadar, potrivit acestui text, Autoritatea pentru străini, structură specializată și competentă a exercita atribuțiile conferite prin lege în ceea ce privește regimul străinilor în România, analizează situația specifică fiecărui solicitant și apreciază asupra îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 58 din ordonanță; pe baza examinărilor efectuate, aceasta poate refuza prelungirea dreptului de ședere temporară, în funcție de circumstanțele proprii cauzei. Conform art. 82 din ordonanță, solicitantul poate ataca decizia Autorității pentru străini pe calea contenciosului administrativ.

Curtea reține că autorul excepției consideră că prin lipsa de detalii a textului de lege criticat - respectiv a criteriilor în funcție de care Autoritatea pentru străini apreciază într-un sens sau altul -, precum și prin omiterea reglementării situației în care străinul nu a promovat anul de studiu din cauze neimputabile acestuia, art. 58 alin. (4) nu respectă cerințele de "calitate și precizie" ale legii și, de asemenea, îngrădește dreptul la învățătură, consacrat de art. 32 alin. (1) din Constituție, precum și de art. 2 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Față de aceste critici, Curtea constată că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

cuprinde, la cap. IV, secțiunea 1, subsecțiunea 3, reglementări referitoare la modalitățile și condițiile de prelungire a dreptului de ședere temporară pentru străinii veniți în scop de studii, ceea ce reprezintă tocmai expresia preocupării statului de a asigura desfășurarea instrucției și a învățământului pentru această categorie de persoane, cu respectarea normelor constituționale și internaționale invocate referitoare la dreptul la învățătură. În consecință, nici critica de neconstituționalitate față de prevederile art. 11 alin. (2) și ale art. 20 alin. (2) din Legea fundamentală nu este întemeiată.

În ceea ce privește lipsa de precizie a textului de lege criticat, considerată de autorul excepției drept cauză a arbitrariului în soluționarea de către Autoritatea pentru străini a cererilor de prelungire a dreptului de ședere temporară, Curtea Constituțională constată că acesta oferă suficiente elemente pentru ca persoana în cauză să fie în măsură să prevadă consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat. De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a precizat în jurisprudența sa - pe care autorul excepției o invocă, fără a indica însă și cauzele la care se referă - că "asemenea consecințe nu au nevoie să fie previzibile cu o certitudine absolută. O atare certitudine (absolută), oricât de dorită ar fi, este imposibil de realizat și, mai mult, poate da naștere la o rigiditate excesivă a reglementării" (cauza Rekvenyi împotriva Ungariei, 1999).

În ceea ce privește criticile referitoare la omisiunea de reglementare a situației în care străinul nu a promovat anul de studiu din cauze neimputabile acestuia, precum și față de precizările privind situația de fapt, se observă că nici aceste susțineri nu pot fi reținute. Potrivit competenței sale, Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor normative cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile legale supuse controlului, în vreme ce interpretarea și aplicarea normelor juridice constituie atributul exclusiv al instanței de drept comun competente să soluționeze cauzele deduse judecății.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 58 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002

privind regimul străinilor în România, excepție ridicată de Zheng Hao în Dosarul nr. 220/2005 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 29 septembrie 2005.