Decizia nr. 673/2006

Articolul 14

alin. (1) și (4) din

Legea nr. 554/2004 , potrivit căruia suspendarea executării actului se dispune până la pronunțarea instanței de fond, contravine dreptului la un proces echitabil și principiului egalității în drepturi, deoarece: nu sunt aplicate, așa cum prevede art. 28 alin. (1) din legea atacată, prevederile corespunzătoare din Codul de procedură civilă, respectiv art. 403, referitor la soluționarea cererilor de suspendare; instituie o discriminare în raport cu

art. 15 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004 , care prevede suspendarea actului administrativ până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Textele de lege criticate pun în discuție, totodată, semnificația principiului egalității părților și a dreptului la un proces echitabil în materia contenciosului administrativ. Principiul egalității părților în fața legii și a autorităților publice nu semnifică uniformitate, ci impune chiar un drept la diferență pentru situații care nu sunt identice. Totodată, dreptul la un proces echitabil presupune publicitatea dezbaterilor, termenul rezonabil de soluționare a litigiului, precum și principiul egalității, al contradictorialității, motivarea deciziilor etc. Or, textele de lege criticate instituie o inegalitate între poziția părților, respectiv între drepturile și obligațiile reclamantului și cele ale pârâtului, deoarece se distinge între dispunerea aceleiași măsuri - suspendarea actului administrativ atacat - în funcție de modalitatea de introducere a cererii, prin acțiune separată sau prin acțiunea principală. Suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond nu este suficientă și nici oportună, deoarece nu se pot exercita căile de atac care să conducă la soluționarea definitivă și irevocabilă a fondului cauzei și afectează, astfel, și exercitarea dreptului la apărare. Autorul excepției susține și încălcarea prevederilor din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale referitoare la egalitatea în drepturi a părților și dreptul la un proces echitabil.

În concluzie, se apreciază că procedura de suspendare a executării actului administrativ formulată prin acțiunea principală ar trebui să se aplice în mod similar și celei formulate prin acțiune separată, aceasta din urmă finalizându-se cu o hotărâre executorie de drept, dar numai condiționat, până la soluționarea în fond a litigiului, instituindu-se, astfel, o discriminare între părți în ceea ce privește exercitarea drepturilor lor procesuale.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece textele de lege criticate nu contravin dispozițiilor constituționale invocate.

Potrivit dispozițiilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate nu este întemeiată.

Invocând

Decizia nr. 177/2006

a Curții Constituționale, arată, în esență, că dispozițiile

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

reglementează suspendarea unui act administrativ, care se dispune ca o măsură excepțională când există o îndoială cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului și determină încetarea temporară a producerii efectelor juridice ale acestuia. Textul de lege criticat instituie, prin urmare, o garanție pentru persoana vătămată, în ceea ce privește evitarea eventualelor pagube suferite ca urmare a executării actului administrativ pretins a fi nelegal, iar, pe de altă parte, prin stabilirea condițiilor de admisibilitate, previne și limitează eventualele abuzuri în valorificarea unui atare drept de către persoanele vătămate.

Prin

Decizia nr. 257/2006 , Curtea Constituțională a respins și excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 alin. (4) din legea criticată, arătând că acestea nu contravin prevederilor art. 16 alin. (1) și (2), art. 21 alin. (1), (2) și (3), art. 126 alin. (2) și nici art. 129 din Legea fundamentală. S-a arătat, cu acel prilej, că părțile beneficiază de toate garanțiile unui proces echitabil, inclusiv în ceea ce privește soluționarea cererii de suspendare a actelor administrative și a recursului împotriva soluției de suspendare a acestor acte.

De asemenea, prin

Decizia nr. 692/2005 , Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , arătând, pentru argumentele acolo reținute, că nu există nicio încălcare a prevederilor constituționale la care se referă autorul excepției.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 28 alin. (1), se apreciază că aceasta vizează aspecte ce țin de interpretarea și aplicarea legii, în privința cărora nu Curtea Constituțională are competență, ci instanțele judecătorești.

Guvernul consideră, de asemenea, că prevederile art. 15, 44, 53, 57 și ale art. 124 din Legea fundamentală nu sunt incidente în cauză.

Avocatul Poporului consideră că textele de lege criticate sunt constituționale. Astfel, acestea nu contravin art. 16 alin. (1) și (2) și nici art. 124 alin. (1) și (2) din Constituție, deoarece se aplică tuturor celor aflați în ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, și nu înlătură posibilitatea părților de a beneficia în mod egal de drepturile și garanțiile procesuale instituite prin lege.

Nici critica de neconstituționalitate față de art. 21 și 129 din Legea fundamentală nu poate fi reținută. Dispozițiile legale atacate nu împiedică accesul liber la justiție și nici exercitarea dreptului la un proces echitabil, întrucât nu înlătură posibilitatea acestora de a se adresa instanțelor judecătorești și de a beneficia de drepturile și garanțiile procesuale instituite prin lege, în cadrul unui proces public, judecat de către o instanță independentă, imparțială și stabilită prin lege, într-un termen rezonabil.

Totodată, art. 126 alin. (2) și art. 129 din Constituție atribuie exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenței și procedurii de judecată, inclusiv a condițiilor de exercitare a căilor de atac.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate față de art. 53 din Constituție, se arată că textele de lege atacate nu pun în discuție restrângeri ale drepturilor și libertăților fundamentale, iar art. 44 și 57 din Legea fundamentală, de asemenea invocate, nu au incidență în cauza de față.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 14 alin. (1) și (4), ale art. 15 și

art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, al căror conținut este următorul:

- Art. 14 alin. (1) și (4) (Suspendarea executării actului): "(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond. (...)

(4) Încheierea sau, după caz, sentința prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare."

- Art. 15 (Solicitarea suspendării prin acțiunea principală): "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.

(2) Dispozițiile alin. (2) și (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător.

(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea."

- Art. 28 alin. (1) (Completarea cu dreptul comun): "(1) Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum și cu procedura reglementată de prezenta lege. Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabilește de instanță, cu prilejul soluționării excepțiilor."

Autorul excepției consideră că textele de lege contravin dispozițiilor constituționale ale art. 15 alin. (1) privind universalitatea legii, art. 16 alin. (1) și (2) referitor la egalitatea în drepturi a cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, art. 21 alin. (1), (2) și (3) privind accesul liber la justiție și dreptul părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, art. 44 consacrat dreptului de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 57 referitor la exercitarea cu bună-credință a drepturilor și libertăților, art. 124 alin. (1) și (2) privind înfăptuirea justiției și ale art. 129 referitor la folosirea căilor de atac. De asemenea, autorul excepției susține și încălcarea prevederilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la egalitatea în drepturi a părților și dreptul la un proces echitabil.

Analizând conformitatea textelor de lege criticate cu prevederile constituționale invocate, Curtea Constituțională constată următoarele:

Articolul 14

din Legea nr. 554/2004

instituie posibilitatea părții vătămate prin actul administrativ de a solicita instanței competente suspendarea executării actului, în cadrul procedurii prealabile prevăzute la art. 7, până la pronunțarea instanței de fond asupra legalității și temeiniciei acestuia. Suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării actului administrativ, reglementată prin textul de lege criticat, reprezintă o excepție de la principiul executării din oficiu a actelor administrative unilaterale și se acordă, potrivit art. 14, doar în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente. În redactarea sa, art. 14 alin. (1) dispune cu privire la condițiile suspendării executării actului administrativ, care sunt norme de procedură și, ca atare, în conformitate cu art. 126 alin. (2) din Constituție, se stabilesc de legiuitor. În faza prealabilă introducerii acțiunii principale în anularea actului administrativ, măsura suspendării executării actului administrativ se dispune până la pronunțarea instanței de fond, având o durată limitată în timp.

După parcurgerea procedurii prealabile și fiind sesizată potrivit

art. 15 din Legea nr. 554/2004 , instanța de judecată va putea menține măsura suspendării executării actului până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei sau, dacă o asemenea măsură nu a fost solicitată anterior în temeiul art. 14, reclamantul o poate cere fie o dată cu acțiunea principală, fie prin acțiune separată, dar până la momentul soluționării acțiunii în fond.

Posibilitatea reclamantului de a solicita suspendarea executării actului administrativ unilateral prin cererea adresată instanței pentru anularea actului nu creează, prin ea însăși, nicio discriminare. Instanța va putea dispune suspendarea, fără ca una dintre părți să fie privilegiată, iar cealaltă dezavantajată, ținând seama de toate garanțiile procedurale de care se bucură părțile. Atât procedura de suspendare prevăzută de art. 14, cât și cea reglementată de

art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , nu contravin drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților invocate de autorul excepției. Cele două proceduri sunt diferite deoarece reglementează situații juridice distincte, dar prin aceasta nu se creează o discriminare negativă a solicitantului suspendării executării actului, formulată în temeiul art. 14, față de reclamantul aflat în procedura reglementată de art. 15. Primului nu îi este împiedicat accesul liber la justiție și nici nu îi este afectat dreptul la apărare sau dreptul la folosirea căilor de atac, așa cum se susține în motivarea excepției. Chiar dacă, în faza prealabilă acțiunii în anulare, acesta beneficiază de suspendarea executării doar până la momentul pronunțării instanței de fond, această măsură se va putea menține în continuare, respectiv până la soluționarea definitivă și irevocabilă a litigiului, fiind solicitată în cadrul acțiunii în anulare a actului sau separat, în temeiul art. 15 alin. (1).

Pe de altă parte, dispozițiile legale criticate se aplică tuturor celor aflați în situația prevăzută în ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, și nu înlătură posibilitatea părților de a beneficia în mod egal de drepturile și garanțiile procesuale instituite prin lege. De asemenea, reglementările criticate sub aspectul constituționalității nu înlătură posibilitatea părților de a se adresa instanțelor judecătorești și de a beneficia de drepturile și garanțiile procesuale instituite prin lege, în cadrul unui proces public, judecat de către instanța independentă, într-un termen rezonabil.

Curtea Constituțională reține, totodată, că autorul excepției construiește critica de neconstituționalitate pornind de la coroborarea a două texte din

Legea nr. 554/2004 , respectiv art. 14 alin. (1) și (4) și art. 15, apreciind, în final, că dispozițiile acestuia din urmă, referitoare la suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, ar trebui să se aplice și în cazul procedurii suspendării prin acțiune separată, reglementată la art. 14. Or, Curtea Constituțională, în exercitarea controlului a posteriori, nu examinează dispozițiile de lege criticate decât prin raportare la principiile și drepturile fundamentale cuprinse în normele constituționale și convenționale sau alte instrumente juridice la care România este parte, și nu prin raportare la alte reglementări din legislația internă. De asemenea, nici completarea sau modificarea unor texte legislative nu sunt atribuții specifice instanței de contencios constituțional. Prin urmare, sub acest aspect, aceste critici de neconstituționalitate nu pot fi reținute.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , Curtea Constituțională constată că nici aceasta nu poate fi reținută. Ca regulă generală, normele legilor speciale se completează cu normele dreptului comun, însă compatibilitatea dispozițiilor legii contenciosului administrativ cu dreptul comun procesual se stabilește, potrivit textului de lege criticat, de către instanță, cu prilejul soluționării excepțiilor, în măsura în care normele Codului de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum și cu procedura reglementată prin prezenta lege. Ca atare, numai judecătorul, în calitate de suveran al actului de justiție, poate decide asupra acestui aspect, care nu se constituie, așadar, într-un motiv de neconstituționalitate.

În consecință, nu se poate reține încălcarea, prin textele de lege criticate, a art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) și (2), art. 21 alin. (1), (2) și (3), art. 53, art. 124 alin. (1) și (2) și a art. 129 din Constituție și nici a art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Autorul excepției a indicat, ca temei constituțional al sesizării, și dispozițiile art. 44 privind dreptul de proprietate privată și ale art. 57 referitoare la exercitarea cu bună-credință a drepturilor și libertăților din Legea fundamentală. Examinând această susținere, Curtea constată că, în raport cu motivele invocate în sprijinul excepției de neconstituționalitate, textele indicate nu sunt relevante, neavând nicio concludență pentru soluționarea acesteia.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 alin. (1) și (4), art. 15 și

art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Societatea Comercială "Union Express" - S.R.L. din București în Dosarul nr. 12.576/1/2005 (3.049/2005) al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 10 octombrie 2006.