Decizia nr. 718/1997

Curtea Constituțională a fost sesizată la data de 22 decembrie 1997 de către 58 de deputați, respectiv de: Adrian Nastase, Acsinte Gaspar, Miron Tudor Mitrea, Marina Ionescu, Petru Bejinariu, Ion Honcescu, Neculai Grigoras, Gheorghe Vilceanu, Petru Șerban Mihailescu, Traian Sabau, Romulus Neagu, Dumitru Popescu, Ion Munteanu, Florian Bercea, Viorica Afrasinei, Gheorghe Romeo Leonard Cazan, Marin Cristea, Hildegard Puwak, Vasile Panteliuc, Alexandru Albu, Nicu Ionita, Marțian Dan, Gheorghe Ana, Ion Pirgaru, Ovidiu Sincai, Dumitru Buzatu, Gheorghe Ana, Ion Giurescu, Gabriel Bivolaru, Ionel Marineci, Marian Ianculescu, Daniela Bartos, Carmen Dumitriu, Victor Traian Mihu, Simion Darie, Mihai Hlinschi, Dan Nica, Radu Liviu Bara, Virgil Popa, Alexandru Stanescu, Vasile Stan, Mihai Nicolescu, Alexandru Lapusan, Eugen Nicolicea, Marin Gheorghe, Romulus Ion Moncha, Mihai Ioan Popa, Gheorghe Ionescu, Gheorghe Oana, Ioan Bivolaru, Ecaterina Andronescu, Florian Serac, Vasile Candea, Matei-Agathon Dan, Niculae Napoleon Antonescu, Victor Neagu, Petre Naidin și Viorel Hrebenciuc, asupra neconstitutionalitatii unor prevederi din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.

Sesizarea constituie obiectul Dosarului nr. 580A/1997.

În consideratiile generale ale sesizării se susține ca legea sus-menționată are ca obiect abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, în peste 100 de cazuri, de la data intrării ei în vigoare și până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 1998.

Autorii sesizării arata, în continuare, ca instituția delegării legislative este consacrată în Constituția României care, în art. 114 alin. (1), prevede că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

De asemenea, se arata ca solicitarea excesiva a delegării legislative are ca efect diminuarea rolului forului legislativ și, în final, nesocotirea voinței suverane a electoratului care a acordat votul reprezentanților săi, deputați și senatori.

Totodată, se arata ca unele domenii în care urmează a se emite ordonanțe de către Guvern nu sunt suficient determinate prin raportare la dispozițiile art. 72 alin. (3) din Constituție.

Prin sesizare sunt criticate ca fiind neconstituționale dispoziții ale legii prin care a fost abilitat Guvernul sa emita ordonanțe în domenii considerate ca făcând obiectul unor legi organice.

Aspectele de neconstituționalitate sesizate sunt:

a) dispozițiile art. 1 lit. a) referitoare la abilitarea Guvernului de a reglementa prin ordonanța "statutul personalului vamal", întrucât acest personal făcând parte din categoria funcționarilor publici, statutul sau nu poate fi reglementat decât prin lege organică, potrivit art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituție;

b) prevederile art. 1 lit. e) prin care se abiliteaza Guvernul sa emita ordonanțe pentru a reglementa "unele măsuri privind asigurările sociale, forta de muncă și somajul ..., precum și protecția pensionarilor I.O.V.R.", ca și prevederile art. 1 lit. m) prin care se abiliteaza Guvernul pentru a reglementa "măsuri de protecție socială a elevilor și studenților", deoarece contravin dispozițiilor art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituție, potrivit cărora regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială poate constitui numai obiect al legii organice;

c) dispozițiile art. 1 lit. t) prin care se abiliteaza Guvernul pentru a modifica și completa, prin ordonanța, Codul de procedură civilă și a emite norme pentru a stabili "măsuri privind acordarea despăgubirilor civile". Ca argument, autorii sesizării arata ca, după adoptarea Constituției, modificarea Codului de procedura civilă s-a făcut prin Legea nr. 59/1993 și prin Legea nr. 65/1993, care au fost adoptate cu votul majorității membrilor fiecărei Camere, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituție privitor la legile organice.

Printr-o alta sesizare, înregistrată la 23 decembrie 1997, formulată de un grup de 40 de senatori, respectiv de: Ion Iliescu, Ion Predescu, Octav Cozmanca, Mihaela Rodica Stanoiu, Gheorghe Dumitrascu, Oliviu Gherman, Virgil Popescu, Victor Apostolache, Nicolae Sersea, Doru Laurian Badulescu, Ion Bold, Marcu Burtea, Doru Gaita, Octavian Opris, Virgil Popa, Ioan Avarvarei, Ștefan Viorel, Ilie Platica Vidovici, Alexandru Radu Timofte, Gheorghe Avram, Marin Predila, Mihai Petrescu, Ilie Aurel Constantin, Petre Ninosu, Nicolae Vacaroiu, Dan Mircea Popescu, Vasile Ion, Mihai Matetovici, Dumitru Badea, Nicolae Patru, Haralambie Cotarcea, Ion Carciumaru, Florea Preda, Gheorghe Bunduc, Ion Minzina, Tambozi Justin, Fuior Victor, Vasile Dobrescu, Doru Ioan Taracila și Constantin Sava, a fost sesizată Curtea Constituțională cu privire la neconstituționalitatea unor prevederi cuprinse, de asemenea, în Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.

Sesizarea formează obiectul Dosarului nr. 581A/1997.

Motivele invocate în sesizare sunt următoarele:

1. la Senat proiectul de lege a fost trimis Comisiei juridice, de numiri, disciplina și validari spre dezbatere în fond și pentru întocmirea raportului, spre a fi supus plenului, fără însă să fie sesizate comisiile permanente competente în vederea avizării, astfel "încât Comisia juridică a adoptat raportul de fond, fără avizele imperative prevăzute de Regulamentul Senatului, care are baze constituționale în art. 61 și 72 din Constituție";

2. legea este neconstitutionala, pentru ca Guvernul a fost abilitat sa emita ordonanțe în domenii ce fac obiectul legii organice și nu s-au precizat cu claritate domeniile în care se pot emite ordonanțe, contravenind în felul acesta dispozițiilor art. 144 alin. (1) și (2) din Constituție.

Aspectele de neconstituționalitate sunt următoarele:

a) dispozițiile art. 1 lit. a), prin care se abiliteaza Guvernul sa reglementeze prin ordonanța "aprobarea statutului personalului vamal", deoarece personalul vamal este format din funcționari publici al căror statut se stabilește prin lege organică, în conformitate cu art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituție;

b) dispozițiile aceluiași text legal, referitoare la "asigurarea respectării drepturilor de proprietate intelectuală", întrucât, conform prevederilor art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție, o asemenea reglementare tine de domeniul legii organice;

c) prevederile cu privire la ratificarea unor acorduri internaționale, pentru că nu poate să fie în competența aceluiași titular încheierea acordurilor internaționale, executarea, ratificarea și controlul executării lor;

d) dispozițiile art. 1 lit. b) referitoare la "înființarea Serviciului Național de Extensie și Consultanța, restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol, reorganizarea structurilor sanitar-veterinare, în vederea liberalizarii activității sanitar-veterinare", deoarece "toate aceste domenii sunt de competența legii organice". Astfel, "serviciile naționale" țin de structura "naționala administrativă", conform prevederilor art. 72 lit. d) și o) din Constituție, iar "restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol" presupune "rezolvari de dispoziție privind dreptul de proprietate", care "se fac numai prin lege organică, în conformitate cu art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție", ca și organizarea unei profesii cum este cea sanitar-veterinara;

e) prevederile art. 1 lit. h), referitoare la "reglementări în domeniul sponsorizarii", sunt criticate, întrucât "sponsorizarea fiind o varietate moderna de donație", reglementarea generală a regimului juridic căruia i se supun asemenea acte juridice speciale constituie domeniu al legii organice;

f) dispozițiile art. 1 lit. i), referitoare la abilitarea Guvernului în "domeniul nuclear, sistemul național al calității, infrastructurile calității, precum și reglementări privind cabinetul demnitarului", pentru ca domeniile enumerate pot fi reglementate numai prin legi organice.

Cu referire la "reglementări privind cabinetul demnitarului", care vizează dreptul demnitarului de a-i destitui pe toți funcționarii aflați în funcție la numirea sa și de a-i numi în locul lor pe alții, se menționează că statutul funcționarului public poate fi reglementat numai prin lege organică, conform art. 72 lit. i) din Constituție;

g) art. 1 lit. m), prin care se abiliteaza Guvernul sa emita ordonanțe privind "măsuri pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educației naționale", nu poate avea alt regim decât al legii organice, ținând seama ca "educația naționala este inseparabila de învățământul național";

h) prevederile art. 1 lit. p), referitoare la "unele măsuri privind regimul străinilor în România", deoarece o reglementare privind drepturile omului și statutul juridic al unei categorii de persoane țin de domeniul legii organice;

i) dispozițiile art. 1 lit. t), referitoare la abilitarea Guvernului de a modifica și de a completa prin ordonanța Codul de procedură civilă și de a reglementa "măsuri privind acordarea despăgubirilor civile", întrucât "Codul de procedură civilă este o lege generală de baza, lege organică", iar modificarea sa nu poate fi delegată Guvernului.

În temeiul art. 19 din Legea nr. 47/1992, republicată, s-au cerut puncte de vedere președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Președintele Camerei Deputaților apreciază, în punctul sau de vedere, ca obiecțiile de neconstituționalitate formulate în cele doua sesizări sunt neintemeiate, arătând, în esenta, următoarele:

1. susținerea ca Legea pentru abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe a fost adoptată cu încălcarea prevederilor regulamentare este neîntemeiată, deoarece, potrivit art. 45 și 46 din Regulamentul Senatului, Biroul permanent a trimis proiectul de lege numai Comisiei juridice, fiindca obiectul legii intră în competența exclusiva a acestei comisii, urmând să se pronunțe asupra constituționalității domeniilor în care este abilitat Guvernul;

2. sunt neintemeiate și criticile privind neconstituționalitatea unor dispoziții prin care se susține ca a fost abilitat Guvernul sa emita ordonanțe în domenii care fac obiectul legilor organice, fiind astfel incalcate dispozițiile art. 114 alin. (1) din Constituție, și anume:

a) cu privire la criticile aduse dispozițiilor art. 1 lit. a), referitoare la aprobarea statutului personalului vamal, se apreciază ca acestea sunt neintemeiate, deoarece, potrivit Legii nr. 141/1997 privind Codul vamal al României, personalul vamal nu intră în categoria funcționarilor publici, nici nu este asimilat acestora, astfel ca stabilirea statutului acestui personal nu intra sub incidența legii organice;

b) în ceea ce privește "asigurarea drepturilor de proprietate intelectuală", aceste dispoziții nu intra sub incidența art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție, în sensul că nu este o reglementare ce privește regimul juridic general al proprietății, ci se referă la luarea unor măsuri organizatorice pentru apărarea acesteia;

c) este neîntemeiată și susținerea ca dispozițiile art. 1 lit. a), referitoare la ratificarea unor acorduri internaționale prin ordonanța, întrucât aceasta se face printr-o lege ordinară și deci ea poate fi delegată Guvernului, cu condiția ca ordonanța de ratificare să fie supusă spre aprobare Parlamentului;

d) critica autorilor obiectiei de neconstituționalitate, referitoare la dispozițiile art. 1 lit. b), este neîntemeiată, pentru ca înființarea unui serviciu național se poate face prin lege ordinară, în măsura în care nu este vorba de o autoritate administrativă autonomă. Nici restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol nu intră în domeniul legilor organice și nu vine în contradictie cu dispozițiile art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție, pentru ca restructurarea unei persoane juridice nu este echivalenta cu stabilirea regimului juridic general al proprietății. Cu privire la organizarea unei profesii, se susține ca aceasta se face prin lege ordinară și, ca atare, ea poate face obiectul unei ordonanțe;

e) dispoziția cuprinsă la art. 1 lit. h), referitoare la reglementări în domeniul sponsorizarii, este constituțională, întrucât reglementările în domeniul sponsorizarii nu țin de regimul proprietății, care se reglementează prin lege organică; sponsorizarea fiind un contract bilateral și consensual;

f) prevederile art. 1 lit. i), referitoare la domeniul nuclear, și cele referitoare la cabinetul demnitarului sunt constituționale, deoarece domeniul nuclear nu face parte din materiile ce se reglementează prin lege organică, iar cat privește cabinetul demnitarului, materia reglementării nu o formează statutul personalului acestuia, ci organizarea cabinetului;

g) sunt, de asemenea, constituționale și dispozițiile art. 1 lit. m), întrucât măsurile pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educației naționale se reglementează în conformitate cu prevederile legii învățământului și nu fac obiectul unei legi organice, potrivit art. 72 alin. (3) lit. m) din Constituție;

h) nici criticile vizând dispozițiile art. 1 lit. p), referitoare la regimul străinilor în România, nu sunt întemeiate, pentru ca acestea nu vin în contradictie cu prevederile art. 114 alin. (2) din Constituție. Nici o dispoziție constituțională nu introduce regimul străinilor în domeniul legilor organice. Regimul străinilor privește drepturile pe care le au străinii și apatrizii într-un stat în raport cu cetățenii acestuia;

i) dispozițiile art. 1 lit. t), referitoare la modificarea și completarea Codului de procedura civilă și stabilirea unor măsuri privind acordarea despăgubirilor civile, pe calea ordonanței, nu sunt neconstituționale, deoarece această lege nu intră în categoria celor organice, nefiind prevăzute în art. 72 alin. (3) din Constituție sau în alte texte constituționale. Susținerea ca Legea nr. 59/1993 și Legea nr. 65/1993 au fost adoptate ca legi organice, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituție, nu are relevanta, deoarece prin aceste legi s-a intervenit în materia contenciosului administrativ și a Curții de Conturi, rezervată domeniului legii organice de art. 72 alin. (3) lit. j) și k) din Constituție.

În punctul de vedere al președintelui Senatului se apreciază ca sesizările grupului de deputați și ale grupului de senatori sunt neintemeiate, pentru următoarele motive:

1. solicitarea delegării legislative a fost facuta în temeiul art. 114 din Constituție, fără să se încalce dispozițiile constituționale ale art. 58 alin. (1) din legea fundamentală, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare. Domeniile pentru care s-a solicitat delegarea legislativă reprezintă prioritati legislative ale Guvernului;

2. cu privire la nerespectarea obligației regulamentare de a fi fost sesizate comisiile permanente competente, pentru avizarea proiectului de lege, se arata ca aceasta obligație îi revenea Biroului permanent al Senatului, care însă a considerat ca, data fiind urgenta proiectului de lege, aceste avize ar fi determinat prelungirea adoptării legii de abilitare;

3. în ceea ce privește criticile de neconstituționalitate aduse dispozițiilor legale care se pretinde ca încalcă prevederile art. 114 alin. (1) și (2) din Constituție, se apreciază ca precizările sunt suficient de clare cu privire la domeniile pentru care Guvernul a solicitat abilitarea de a emite ordonanțe.

Chiar dacă unele domenii în care urmează să se emita ordonanțe "sunt exprimate printr-o formulare foarte generală", nu se creează prezumția ca se va intra într-un domeniu rezervat legii organice, întrucât se considera ca Guvernul a avut în vedere respectarea stricta a Constituției;

4. referitor la critica potrivit căreia nu poate fi delegată Guvernului ratificarea unor acorduri internaționale, se arata ca, în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 4/1991 privind încheierea și ratificarea tratatelor, înțelegerile internaționale de importanța excepționala, cum ar fi colaborarea politica și militară, regimul politic și teritorial al statului, drepturile și libertățile cetățenești etc. urmează să fie supuse, în toate cazurile, ratificării Parlamentului. Rezultă cu claritate, din domeniile enumerate la art. 1 lit. a) din lege, ca se au în vedere acordurile, iar nu tratatele internaționale semnate în numele României.

În punctul de vedere al Guvernului se apreciază ca sesizarea formulată de grupul celor 40 de senatori, cu privire la neconstituționalitatea Legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe, este nefondata, în esenta, pentru următoarele motive:

1. prima critica adusă legii, în sensul că a fost adoptată fără avizele de specialitate ale comisiilor Senatului, nu poate fi reținută, deoarece controlul exercitat de Curtea Constituțională asupra legilor poate avea loc numai în raport cu prevederile constituționale, iar nu în funcție de dispozițiile Regulamentului Senatului, textele art. 61 și 72 din Constituție, invocate în susținerea sesizării, neavând nici o legătură cu avizele comisiilor de specialitate;

2. în ceea ce privește faptul ca legea atacată reglementează domenii rezervate legilor organice, se susține ca "în sistemul nostru constituțional nu pot fi considerate legi organice decât legile prevăzute ca atare prin textele Constituției", în acest sens fiind concludente prevederile constituționale ale art. 72 alin. (3) lit. a) - r).

Astfel, referitor la art. 1 lit. a) din lege, prin care se reglementează statutul personalului vamal, se apreciază ca acesta este un statut profesional ce "nu poate duce la extinderea aplicării art. 72 alin. (3) lit. r) din legea fundamentală".

Cu privire la "asigurarea respectării dreptului de proprietate intelectuală", se afirma ca aceasta reglementare nu se referă la "regimul juridic general al proprietății", prevăzut în art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție.

În legătură cu "ratificarea unor acorduri internaționale", se arata ca "nici un text al Constituției nu prevede că ratificarea acordului ar fi de domeniul legilor organice", astfel ca, datorită delegării legislative, Guvernul, prin ordonanțe, poate să ratifice acorduri internaționale.

Cat privește art. 1 lit. b) din lege, prin care se reglementează "înființarea Serviciului Național de Extensie și Consultanța, restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol, reorganizarea structurilor sanitar-veterinare, în vederea liberalizarii activităților sanitar-veterinare", se considera că nu intra sub incidența art. 72 alin. (3) din Constituție, care vizează cu totul alte domenii, și anume: organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, organizarea administrației locale și a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală.

De asemenea, se afirma ca nici reglementările cuprinse în lege la art. 1 lit. h) și i) privind "domeniul sponsorizarii" și, respectiv, "domeniul nuclear și cele privind cabinetul demnitarului" nu pot fi considerate neconstituționale, întrucât "nu încalcă condițiile prevăzute la art. 114 din Constituție".

Cu privire la art. 1 lit. m), referitor la "măsuri pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educației naționale", se arata ca textul nu are în vedere "organizarea generală a învățământului", iar Parlamentul, atunci când adopta legea de abilitare, apreciază "asupra definirii domeniilor pentru care se da delegare legislativă" în temeiul art. 114 din Constituție. Acest fapt nu poate fi considerat ca intră în sfera controlului de constituționalitate exercitat de Curte.

În legătură cu "unele măsuri privind regimul străinilor în România", reglementate prin art. 1 lit. p) din lege, se arata ca regimul străinilor nu este rezervat domeniului legii organice.

Nici art. 1 lit. t), referitor la "modificarea și completarea Codului de procedura civilă... măsuri privind acordarea despăgubirilor civile", nu contravine vreunei norme constituționale, deoarece, potrivit art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin lege organică se reglementează numai "regimul juridic general al proprietății și al moștenirii", iar conform art. 125 alin. (3) din Constituție, competența și procedura de judecată sunt stabilite prin lege, deci nu prin lege organică.

Cu privire la sesizarea grupului de deputați, în punctul de vedere al Guvernului se arata ca obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât, potrivit Constituției, domeniile rezervate legii organice sunt expres prevăzute, astfel încât abilitarea acordată Guvernului de a emite ordonanțe nu poate fi exercitată decât cu respectarea stricta a prevederilor constituționale.

În acest sens se apreciază ca statutul personalului vamal este un statut profesional, măsurile privind protecția socială nu sunt contrare regimului general prevăzut de art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție, abilitarea pentru modificarea și completarea Codului de procedura civilă se întemeiază pe prevederile art. 125 alin. (3) din Constituție, potrivit cărora competența și procedura de judecată sunt stabilite prin lege, deci nu prin lege organică, iar măsurile referitoare la despăgubirile civile nu contravin regimului general al proprietății și al moștenirii, care este de domeniul legii organice.

Întrucât ambele obiecții privesc aceeași lege și, în esenta, au un conținut asemănător, Curtea dispune conexarea celor două dosare.

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ,

având în vedere obiecțiile de neconstituționalitate cu care a fost sesizată, punctele de vedere ale președinților celor două Camere ale Parlamentului și al Guvernului, raportul judecătorului-raportor, prevederile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, ce fac obiectul sesizarilor, raportate la prevederile Constituției și ale Legii nr. 47/1992, republicată, retine următoarele:

Curtea Constituțională este competența să soluționeze obiecțiile de neconstituționalitate care au fost formulate cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituție și ale art. 17 și următoarele din Legea nr. 47/1992.

În ambele sesizări se invoca, în esenta, motive de neconstituționalitate, întemeiate pe art. 114 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia Parlamentul nu poate abilita Guvernul sa emita ordonanțe în domeniul legilor organice.

Domeniile rezervate legilor organice își găsesc enumerarea limitativa și expresă în textul Constituției, iar intervenția Curții Constituționale în cercetarea constituționalității legilor de abilitare este de natura să asigure ca delegarea legislativă sa nu aducă atingere limitei instituite de prevederile art. 114 alin. (1) din legea fundamentală.

În același timp, controlul de constituționalitate nu dispune, între componentele sale, și de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituționale, asa cum sunt ele formulate în legea fundamentală, nefiind în măsura a-și întemeia cenzura pe simple eventualitati.

În lumina celor de mai sus, criticile formulate prin cele doua sesizări urmează a fi examinate sub un dublu aspect: în ce măsura formularile cuprinse în legea de abilitare dau expresie unei încălcări a textelor constituționale invocate și dacă prevederile legii criticate apar autorilor sesizarilor ca infrangand legea fundamentală, doar prin prisma unor viitoare și ipotetice dispoziții ale ordonanțelor ce se vor emite și care ar capata un conținut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituționale.

Cat privește al doilea aspect, este, desigur, de domeniul evidentei faptul ca o ordonanța, în măsura în care depășește, pe orice cale, limitele impuse de Constituție, ea contravine acesteia și urmează sa îi fie aplicate, pe căile înscrise în Constituție, rigorile ce se impun, inclusiv în procedura jurisdicțională, în fața Curții Constituționale. De aceea, chiar dacă unele domenii din legea de abilitare nu sunt suficient de riguros precizate, astfel cum în mod constant s-a statuat în jurisprudenta Curții, Guvernul este obligat, când emite o ordonanța pe baza unei legi de abilitare, să respecte cu strictețe domeniile rezervate legii organice, deși o asemenea circumstantiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare.

În mod concret, criticile cuprinse în cele doua sesizări coincid într-o oarecare măsura, fiind comune amândurora, dar fiecare sesizare conține și critici proprii.

În prima categorie sunt expuse obiecțiile următoare:

a) la art. 1 lit. a) din lege este prevăzută posibilitatea aprobării prin ordonanța a statutului personalului vamal; autorii sesizarilor susțin ca această competență este contrară art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituție, potrivit căruia statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică.

Dispoziția constituțională sus-menționată privește însă aprobarea unui statut-cadru, aplicabil tuturor funcționarilor publici indiferent de diversitatea fireasca a specificului fiecărei categorii de funcționari. Evident ca dispoziția criticata din legea de abilitare are în vedere însă particularitățile regimului juridic al funcționarilor vamali, derivând din specificul activității lor, și nicidecum reguli comune tuturor categoriilor de funcționari publici, care nu pot fi adoptate decât prin lege organică, potrivit art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituție.

De aceea, reglementările specifice regimului unor categorii de funcționari, în concordanta cu reglementările-cadru, nu sunt de domeniul legii organice.

Desigur, ar fi fost potrivita adoptarea mai întâi a statutului funcționarului public, conținând reglementări-cadru, comune tuturor categoriilor de funcționari, și numai după aceea să se adopte reglementări specifice pentru anumite categorii de funcționari, cu respectarea cadrului general prestabilit. Aceasta este însă o problemă de politica legislativă și nu de constituționalitate. În același timp însă, în exercitarea delegării legislative ce i-a fost acordată de Parlament, Guvernul nu este abilitat sa instituie reguli care, prin natura lor, sunt de domeniul statutului-cadru, general pentru toți funcționarii publici, respectând astfel limitele constituționale ale abilitarii;

b) la art. 1 lit. t) se prevede abilitarea Guvernului de a completa și modifica Codul de procedură civilă și de a stabili măsuri privind acordarea despăgubirilor civile, sustinandu-se de către autorii sesizarilor ca, întrucât legile anterioare de modificare a acestui Cod au fost adoptate cu majoritatea prevăzută de Constituție pentru legile organice, delegarea ar fi neconstitutionala.

Dar din cuprinsul prevederilor art. 72 alin. (3) din Constituție și al celorlalte dispoziții constituționale nu rezultă ca reglementările relative la procedura civilă, în ansamblul lor, fac parte din domeniul legilor organice; fără indoiala, în conținutul unor asemenea reglementări pot exista și norme de domeniul legii organice, care atrag deci adoptarea lor cu majoritatea prevăzută de Constituție pentru astfel de legi. Aceasta însă nu înseamnă transformarea tuturor dispozițiilor Codului de procedura civilă în prevederi de natura legii organice, deoarece astfel s-ar ajunge, practic, la completarea Constituției, care reglementează expres și limitativ domeniile rezervate acestei categorii de legi, între care nu figurează dispozițiile legale privind procedura civilă.

În afară acestor obiecții comune, în sesizarea grupului de deputați se susține ca prevederile cuprinse în art. 1 lit. e) din legea de abilitare, potrivit cărora Guvernul poate adopta "... unele măsuri privind asigurările sociale, forta de muncă și somajul ..., precum și protecția pensionarilor I.O.V.R.", și în art. 1 lit. m), referitoare la "măsuri de protecție socială a elevilor și studenților", sunt neconstituționale. În opinia autorilor sesizării, astfel de măsuri sunt de domeniul legii organice, potrivit art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituție, conform căruia regimul general privind protecția socială se reglementează prin lege organică.

Se constata însă ca textele criticate din legea de abilitare nu privesc nicidecum regimul general al protecției sociale, ci numai luarea unor măsuri specifice de protecție, având deci un caracter particular pentru anumite categorii sociale defavorizate.

De asemenea, în sesizarea grupului de senatori se mai susțin următoarele:

a) prin art. 1 lit. a) din lege Guvernul a fost abilitat sa reglementeze competentele autorităților vamale pentru asigurarea respectării dreptului de proprietate intelectuală. În sesizare se apreciază ca orice reglementare referitoare la dreptul de proprietate este de domeniul legii organice, conform art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție, care se referă la regimul general al proprietății.

Curtea retine însă ca, din însuși conținutul normei constituționale, rezultă ca domeniul rezervat legii organice se referă exclusiv la regimul general al proprietății, nu și la aspecte de ordin particular, legate de respectarea acestui drept de către autoritățile vamale;

b) prin art. 1 lit. a) din lege Guvernul este împuternicit sa ratifice acorduri internaționale, menționate în cuprinsul acestei prevederi; se susține, de către autorii sesizării, ca prevederea ar fi neconstitutionala, întrucât ratificarea acestor acorduri este de competența exclusiva a Parlamentului și nu poate fi delegată.

Potrivit art. 114 alin. (3) din Constituție, dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului; or, potrivit art. 2 din legea de abilitare, criticata prin sesizare, toate ordonanțele emise de Guvern în temeiul acestei legi se supun aprobării Parlamentului până la reluarea lucrărilor acestuia în prima sesiune ordinară din anul 1998.

De altfel, în sensul constituționalității abilitarii Guvernului de a ratifica acorduri internaționale, Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 43 din 8 iulie 1993, retinand ca aceasta abilitare "... privește exclusiv acorduri financiar-bancare urgente, nu ratificarea de tratate internaționale încheiate, în numele României, de Președintele tarii. Cu referire la aceste acorduri, potrivit art. 72 din Constituție, ele nu fac parte din categoria legilor organice, astfel încât, aprobarea lor făcându-se printr-o lege ordinară, implicit delegarea legislativă este constituțională, fiind conformă art. 114 alin. (1) din Constituție";

c) prin art. 1 lit. b) din lege Guvernul a fost abilitat sa înființeze Serviciul Național de Extensie și Consultanța, sa restructureze persoanele juridice din domeniul agricol și sa reorganizeze structurile sanitar-veterinare. În sesizare se susține ca serviciile naționale fac parte din structurile naționale administrative, care n-ar putea fi reglementate decât prin lege organică, în temeiul art. 72 alin. (3) lit. d) din Constituție, care privește organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, precum și al prevederilor art. 72 alin. (3) lit. o) din legea fundamentală, care se referă la organizarea administrației locale, a teritoriului și la regimul general privind autonomia locală.

Nu rezultă însă ca un astfel de serviciu ar face parte din structurile naționale administrative prevăzute în dispozițiile constituționale sus-menționate, iar reglementarea infiintarii acestui serviciu nu este un domeniu rezervat legii organice, potrivit Constituției.

În ceea ce privește restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol, se susține ca astfel de dispoziții privind dreptul de proprietate se pot edifica numai prin lege organică, potrivit art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție, întrucât acest fapt ar implica reconstituirea unor drepturi cuvenite foștilor proprietari. Or, o asemenea reglementare nu este de domeniul regimului general al proprietății, asa cum prevede textul constituțional precitat, iar drepturile foștilor proprietari fac obiectul Legii nr. 18/1991, recent modificată și completată prin Legea nr. 169 din 28 octombrie 1997.

În legătură cu organizarea profesiei sanitar-veterinare, se arata ca reglementarea acesteia se poate face numai prin lege, dar este de reținut ca acest fapt nu exclude delegarea legislativă. Nici autorii sesizării nu susțin ca domeniul respectiv de reglementare este de natura legii organice;

d) prin art. 1 lit. h) Guvernul a fost abilitat pentru a edifica reglementări în domeniul sponsorizarii, ceea ce în opinia autorilor sesizării este neconstitutional, pentru ca "sponsorizarea este o formă moderna de donație" și deci ar face parte din regimul general al dreptului de proprietate (art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție).

Aceasta sustinere nu poate fi reținută, deoarece textul constituțional sus-menționat are în vedere numai regimul general al proprietății, nu și unele modalități de realizare a acestui drept, cum este și contractul de sponsorizare;

e) prin art. 1 lit. i) din lege Guvernul este abilitat sa adopte ordonanțe în domeniul nuclear și privind cabinetul demnitarului; autorii sesizării susțin ca, datorită importantei domeniului nuclear, acesta este de resortul reglementării prin lege organică; nu se invoca însă nici un text constituțional care ar fi încălcat prin dispoziția criticata. În ceea ce privește cabinetul demnitarului, se arata ca scopul urmărit ar fi acela de a da posibilitatea destituirii din funcție a salariaților aflați în structura cabinetelor demnitarilor, contravenindu-se astfel art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituție, care se referă la statutul funcționarului public.

Constituirea unor structuri administrative interne - cum sunt aceste cabinete - nu este un domeniu rezervat legii organice, astfel încât obiecția nu poate fi reținută, din textul criticat nereiesind și faptul ca obiectul viitoarei reglementări prin ordonanța ar privi și condiția juridică a salariaților încadrați la aceste cabinete;

f) prin art. 1 lit. m) Guvernul a fost împuternicit sa ia măsuri pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educației naționale, care, în opinia autorilor sesizării, este, de asemenea, de domeniul legii organice, în temeiul art. 72 alin. (3) lit. m) din Constituție, care se referă la organizarea generală a învățământului.

Ținând seama ca, potrivit art. 114 alin. (1) din Constituție, abilitarea Guvernului nu poate să aibă ca obiect domenii ce sunt de resortul unei legi organice, rezultă ca delegarea legislativă în discuție, relativă la aplicarea programului de reforma în domeniul educației naționale, poate privi numai alte aspecte decât cele referitoare la organizarea generală a învățământului, care, potrivit art. 72 alin. (3) lit. m) din Constituție, se reglementează numai prin lege organică.

Reforma în domeniul educației naționale nu se identifica, în toate componentele sale, cu organizarea generală a învățământului, ea urmărind, prin scopurile și modalitățile în care se va efectua, ameliorarea procesului educațional național, în cadrul regimului general al învățământului și în conformitate cu prevederile cuprinse în legislația în vigoare;

g) prin art. 1 lit. p) din lege Guvernul este abilitat sa ia, prin ordonanța, măsuri privind regimul străinilor în România, dispoziție criticata în sesizare pe motiv ca delegarea legislativă nu este suficient conturata și ca, din aceasta cauza, s-ar putea adopta dispoziții de țin de domeniul legii organice, îndeosebi în materia drepturilor omului.

Având în vedere limitele constituționale ale abilitarii, indiferent dacă acestea au fost sau nu prevăzute în legea de delegare, Guvernul, în exercitarea competentei legislative atribuite, nu poate depăși aceste limite. De aceea nu se poate retine obiecția de neconstituționalitate, din însuși conținutul legii de abilitare nereiesind ca Parlamentul ar fi investit Guvernul cu competența de a emite reglementări ce țin de domeniul legii organice, textul criticat referindu-se doar la unele măsuri privind regimul străinilor în România.

În ambele sesizări sunt invocate și unele aspecte de ordin general:

a) caracterul prea vast și uneori imprecis al delegării, având ca efect diminuarea rolului de unica autoritate legiuitoare a Parlamentului;

b) încălcarea unor prevederi regulamentare în dezbaterea legii la Senat, prin solicitarea numai a raportului comisiei sesizate în fond.

Aceste aspecte sunt fie de domeniul exclusiv al politicii legislative, existând posibilitatea remedierii lor cu prilejul procedurii de elaborare și aprobare a ordonanțelor, fie de domeniul aplicării dispozițiilor cuprinse în regulamentele parlamentare, astfel încât nici unul, nici celălalt nu poate face obiectul contenciosului constituțional.

Având în vedere considerentele expuse, prevederile art. 72 alin. (3), ale art. 74 alin. (1) și ale art. 144 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 13 alin. (1) lit. A.a), ale art. 17, ale art. 18, ale art. 19 alin. (1) și ale art. 20 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, în ceea ce privește abilitarea Guvernului de a reglementa prin ordonanța modificarea și completarea Codului de procedura civilă, și cu unanimitate de voturi, în ceea ce privește celelalte prevederi ale legii de abilitare,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constata ca prevederile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, adoptată de Camera Deputaților în ședința din 16 decembrie 1997 și de Senat în ședința din 18 decembrie 1997, ce fac obiectul sesizarilor înaintate Curții Constituționale, sunt constituționale.

Decizia se comunică Președintelui României.

Dezbaterea a avut loc la data de 29 decembrie 1997 și la ea au participat: Ioan Muraru, președinte, Costica Bulai, Mihai Constantinescu, Nicolae Popa, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Romul Petru Vonica și Victor Dan Zlatescu, judecători.