Decizia nr. 618/2011

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Simina Gagu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 85 alin. (5) din Legea nr. 448/2006

privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, excepție ridicată de Anișoara Cîrleț în Dosarul nr. 9.175/62/2009 al Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, arată că dispozițiile legale referitoare la aprobarea prin ordin comun al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului sănătății, a criteriilor medico-psihosociale pentru încadrarea în grad și tip de handicap nu încalcă liberul acces la justiție și nici dreptul persoanelor cu handicap la protecție. De asemenea, faptul că instanța de judecată nu a identificat o altă autoritate publică, cu excepția Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap și a Comisiei superioare de evaluare, pentru efectuarea expertizei în cauza dedusă judecății, nu are legătură cu prevederile legale criticate, ci pune, mai degrabă, în discuție, probleme referitoare la aplicarea legii.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 21 iunie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 9.175/62/2009, Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 85 alin. (5) din Legea nr. 448/2006

privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, excepție ridicată de Anișoara Cîrleț într-o cauză având ca obiect refuzul acordării unor drepturi la protecție socială.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că, în contradicție cu principiul liberului acces la justiție și dreptul persoanelor cu handicap la protecție, criteriile medico-psihosociale de încadrare în grad de handicap nu pot fi contestate decât la Comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap și la Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, care au calitatea procesuală de pârâte în cauza dedusă judecății. Rezultă că deciziile comisiilor de evaluare a persoanelor adulte cu handicap nu pot fi contestate la o altă instituție abilitată de lege, care să se poată pronunța asupra conformității și legalității acestora.

Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că, în măsura în care prevederile legale aplicabile se interpretează în sensul că îngrădesc orice altă competență de expertizare medicală în domeniul stabilirii gradului de handicap, respectiv al stabilirii calității de persoană cu handicap, se încalcă prevederile art. 21 și art. 50 din Constituție. În acest sens, instanța de judecată invocă, în considerentele încheierii de sesizare, dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) și c), precum și ale

art. 5 pct. 14 din Legea nr. 448/2006 , referitoare la principalele atribuții ale Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap. Atât timp cât Comisia de evaluare este parte în cauzele având ca obiect încadrarea în grad de handicap a unei persoane, atunci este încălcat și dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât una dintre părți are și rol de expert în aceeași cauză, împrejurare care afectează major obiectivitatea activității sale de expertizare în cadrul aceluiași litigiu. Lacunele prevederilor legale criticate sunt de natură să conducă la concluzia îngrădirii accesului la justiție, afectării dreptului la un proces echitabil al persoanelor nemulțumite de actele emise de către comisia de evaluare, precum și a limitării caracterului egal al justiției, consacrat de art. 124 alin. (2) din Constituție.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

art. 85 alin. (5) din Legea nr. 448/2006

privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 3 ianuarie 2008, potrivit cărora: "Criteriile medicopsihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap sunt aprobate prin ordin comun al ministrului sănătății publice și al ministrului muncii, familiei și egalității de șanse, la propunerea Autorității Naționale pentru Persoanele cu Handicap, până la 30 noiembrie 2007".

Curtea constată că, ulterior sesizării sale, prevederile

art. 85 din Legea nr. 448/2006

au fost modificate și completate prin

art. I pct. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2010

pentru modificarea și completarea

Legii nr. 448/2006

privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 654 din 22 septembrie 2010, soluția legislativă a textului de lege criticat fiind preluată, de principiu, în art. 85 alin. (10) din lege.

În aceste condiții, Curtea urmează să exercite controlul de constituționalitate asupra acestor dispoziții, care, în prezent, au următorul cuprins: "Criteriile medicopsihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad și tip de handicap sunt aprobate prin ordin comun al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului sănătății".

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, acest text de lege contravine dispozițiilor constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție și ale art. 50 referitoare la protecția persoanelor cu handicap.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că argumentele autorului se referă la imposibilitatea acestuia de a se adresa unei alte instituții abilitate de lege, în afara comisiei superioare și Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, care să aibă competența de a verifica conformitatea, legalitatea și temeinicia deciziilor acestora.

În legătură cu acest aspect, Curtea constată că autorul excepției nu formulează o veritabilă critică de neconstituționalitate, ci nemulțumit fiind de soluția legislativă criticată, solicită în realitate modificarea dispozițiilor

art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 , în sensul stabilirii unei alte instituții sau autorități publice, care să fie învestită cu competența de a efectua expertize, în condiții de deplină imparțialitate, în cauzele având ca obiect încadrarea în grad și tip de handicap. Or, potrivit

art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , "Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului".

Prin urmare, excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 , astfel cum a fost formulată, urmează a fi respinsă ca inadmisibilă.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006

privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, excepție ridicată de Anișoara Cîrleț în Dosarul nr. 9.175/62/2009 al Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 12 mai 2011.

PREȘEDINTELE

CURȚII CONSTITUȚIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Simina Gagu

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluția pronunțată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 618 din 12 mai 2011, prin care s-a respins ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006

privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, considerăm că aceasta ar fi trebuit admisă, pentru următoarele argumente:

Prevederile

art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006

instituie competența ministrului muncii, familiei și protecției sociale și a ministrului sănătății de a stabili, prin ordin comun, criteriile medico-psihosociale pe baza cărora se realizează încadrarea în grad și tip de handicap. Această încadrare este necesară persoanelor cu handicap pentru a putea beneficia de drepturile prevăzute de lege.

În aceste condiții, se poate reține că prevederile legale criticate, stabilind competența ministrului muncii, familiei și protecției sociale și ministrului sănătății de a aproba prin ordin comun criteriile medico-psihosociale pentru încadrarea în grad și tip de handicap, lasă această materie la nivelul de reglementare a unui act normativ cu forță juridică inferioară legii.

Privind dincolo de aparențe, se poate observa că prevederile legale criticate deschid calea unui domeniu tehnic, de strictă specializare, cu impact asupra drepturilor persoanelor cu handi cap. O asemenea concluzie rezultă din analiza Ordinului nr. 762/1.992/2007

pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 885 din 27 decembrie 2007, emis de ministrul muncii, familiei și egalității de șanse și ministrul sănătății publice. Fără îndoială, acest act normativ de forță juridică inferioară legii nu poate face obiect al controlului de constituționalitate exercitat de către Curtea Constituțională, jurisprudența instanței de contencios constituțional fiind constantă în această materie. În acest sens sunt:

Decizia nr. 143 din 13 iulie 2000 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 20 octombrie 2000, și

Decizia nr. 932 din 23 iunie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 567 din 14 august 2009.

Ordinul menționat reprezintă un act administrativ normativ, care poate fi supus controlului instanței de contencios administrativ, în condițiile

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, fiind astfel asigurat accesul la justiție.

Pe de altă parte, astfel cum rezultă și din prevederile art. 85 alin. (3) și

art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 448/2006 , încadrarea în grad și tip de handicap, în baza criteriilor medico-psihosociale, revine în exclusivitate Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, organul de specialitate fără personalitate juridică, aflat în subordinea consiliilor județene, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București.

Încadrarea sau respingerea încadrării în grad și tip de handicap se atestă prin certificat emis de către comisiile de evaluare. Certificatele emise pot fi contestate de titularii acestora, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap. Deciziile emise de Comisia superioară pot fi atacate potrivit

Legii nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, astfel cum stabilește

art. 90^2 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 . Și în acest caz, se poate observa că legea asigură persoanelor interesate dreptul de a se adresa instanței judecătorești pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime.

Nu mai puțin, urmează a se analiza în cazul de față dacă accesul la instanța judecătorească este unul concret și efectiv, de natură să respecte exigențele dreptului la un proces echitabil, prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, având în vedere faptul că accesul la o instanță, prin posibilitatea contestării actelor nelegale, nu constituie întotdeauna un remediu suficient oferit persoanelor ale căror drepturi sau interese legitime au fost încălcate.

Având în vedere actele și lucrările dosarului, rezultă că textul legal supus controlului de constituționalitate limitează posibilitatea de a folosi, în cadrul procesului, expertiza de specialitate, de vreme ce comisiile de evaluare a persoanelor adulte cu handicap și comisia superioară de evaluare sunt, potrivit legii, unicele entități cu atribuții în evaluarea stării de dizabilitate, în ceea ce privește încadrarea în tip și grad de handicap. În acest sens este Încheierea de sesizare din 21 iunie 2010, pronunțată de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 9.175/62/2009, care face referire la adresa nr. 316/02.06.2010 a Institutului Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă.

Prin urmare, nicio altă instituție, autoritate publică sau entitate, cu excepția comisiilor de evaluare, nu poate efectua o expertiză de specialitate, pentru a lămuri aspecte legate de încadrarea în grad și tip de handicap.

Această situație are consecințe semnificative în cazul unui proces privind soluționarea contestației asupra deciziei de încadrare în grad și tip de handicap, fiind dincolo de orice îndoială că, în vederea justei soluționări a cauzei, judecătorul cauzei nu poate face aprecieri de ordin medical propriu-zis asupra existenței unui handicap, fiind necesară administrarea unei expertize de specialitate, care constituie o probă verosimilă, pertinentă și concludentă.

Într-adevăr, în sistemul procesual românesc probele nu au valoare prestabilită. Cu toate acestea, într-un domeniu de o strictă specialitate, precum evaluarea stării de dizabilitate, în vederea încadrării în grad și tip de handicap, circumstanțele cauzei pot determina deseori necesitatea de a recurge la opinia unor specialiști neutri și imparțiali, pentru lămurirea împrejurărilor de fapt. Este sarcina instanței judecătorești să realizeze propria interpretare și evaluare a faptelor pe baza informațiilor de care dispune și a probelor pe care le consideră necesare pentru soluționarea cauzei.

Desigur, dreptul subiectiv la recunoașterea gradului și tipului de handicap și proba în acest scop sunt distincte, dar totuși dependența există pe planul eficacității, întrucât absența probei nu permite titularului probei să invoce în mod eficace dreptul său și să obțină recunoașterea efectelor juridice specifice, știut fiind că idem est non esse et non probari (a nu fi sau a nu fi probat este același lucru). Or, imposibilitatea administrării expertizei în cauzele privind soluționarea contestațiilor împotriva deciziilor comisiilor superioare referitoare la încadrarea în grad și tip de handicap, creează pentru partea ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate un dezavantaj semnificativ și contrar dreptului la un proces echitabil.

Chiar în ipoteza administrării expertizei în cauză, judecătorul este împiedicat în a realiza o apreciere obiectivă și imparțială a probelor și de a realiza astfel un control real și eficient, ceea ce în mod evident deturnează scopul procesului de la stabilirea adevărului, din moment ce, pe de o parte, comisiile de evaluare au, de regulă, calitatea procesuală de pârâte în cauzele privind soluționarea contestațiilor formulate de persoanele fizice nemulțumite de încadrarea sau respingerea încadrării în grad și tip de handicap, iar pe de altă parte acestea beneficiază de o competență exclusivă în realizarea încadrării.

Astfel, se constată că prin textul de lege criticat se aduce atingere unui element esențial al procesului echitabil, și anume principiului egalității armelor. Cu privire la acest principiu, Curtea Constituțională a stabilit în jurisprudența sa, în acord cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în Cauza Dombo Beheer BV împotriva Olandei (1993), în sensul că fiecare parte la un astfel de proces trebuie să beneficieze de o posibilitate rezonabilă de a-și expune cauza în fața instanței, inclusiv în ceea ce privește probele, în condiții care să nu o dezavantajeze în mod semnificativ în raport cu partea adversă ( Decizia Curții Constituționale nr. 969 din 30 octombrie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 816 din 29 noiembrie 2007).

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în Cauza Bonisch împotriva Austriei (1985) și în Cauza Yvon împotriva Franței (2003) că, în condițiile în care o parte îndeplinește simultan și calitatea de expert în cauză, aceasta ocupă o poziție dominantă în cadrul procedurii și poate exercita o influență considerabilă în ceea ce privește aprecierea instanței. Toate acestea creează un dezechilibru în detrimentul părții care contestă decizia de încadrare în grad și tip de handicap, care este incompatibil cu principiul egalității de arme.

În aceste condiții, se reține că dispozițiile

art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006

aduc atingere dreptului la un proces echitabil, reglementat de art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece împiedică administrarea expertizei în evaluarea stării de dizabilitate. Fără îndoială, expertiza constituie o probă esențială în procesul având ca obiect contestarea deciziei de încadrare în grad și tip de handicap, care poate duce la lămurirea cauzei.

Specificul domeniului încadrării în grad și tip de handicap îngreunează, în anumite cazuri, soluționarea contestațiilor de către instanțele judecătorești, astfel încât este necesară administrarea tuturor probelor relevante, care ar putea să ofere instanței de judecată suficiente temeiuri pe baza cărora să rezolve cauza.

Se poate conchide că, deși dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate nu îngrădesc dreptul părților interesate la o procedură administrativă și ulterior, dacă e necesar, la o procedură contencioasă, acest acces rămâne unul teoretic și iluzoriu, nefiind în măsură să conducă la un proces echitabil, cu toate garanțiile pe care le presupune acest drept într-o societate democratică.

Așadar, prevederile legale criticate aduc atingere dispozițiilor constituționale ale art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, precum și celor ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la dreptul la un proces echitabil.

Pentru argumentele mai sus menționate, rezultă și încălcarea dispozițiilor art. 50 din Constituție privind protecția persoanelor cu handicap. Faptul că, în lumina dispozițiilor legale criticate, persoanele nemulțumite de încadrarea în grad și tip de handicap nu pot beneficia în mod concret și efectiv de un proces echitabil pentru valorificarea drepturilor lor, echivalează cu încălcarea dreptului persoanelor cu handicap la protecție specială, în vederea participării efective a acestora în viața comunității. Se poate observa, totodată, o abatere de la normele Convenției Națiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu dizabilități, adoptată la 13 decembrie 2006, ratificată prin

Legea nr. 221/2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 792 din 26 noiembrie 2010. Relevante în acest sens sunt prevederile art. 13 pct. 1 din convenția amintită, potrivit cărora statele-părți vor asigura acces efectiv la actul de justiție pentru persoanele cu dizabilități, în condiții de egalitate cu ceilalți, inclusiv prin asigurarea de ajustări de ordin procedural și adecvate vârstei, pentru a le facilita un rol activ ca participanți direcți și indirecți în toate procedurile legale, inclusiv în etapele de investigație și alte etape preliminare. Astfel cum a subliniat Comitetul pentru drepturile persoanelor cu dizabilități, în "Liniile directoare referitoare la documentele specifice care urmează a fi transmise de către statele-părți în temeiul art. 35 paragraful 1 din Convenția privind drepturile persoanelor cu dizabilități", adoptate în perioada 19-23 octombrie 2009, în cadrul celei de-a doua sesiuni desfășurate la Geneva, dispozițiile art. 13 din convenție recunosc expres dreptul persoanelor cu dizabilități de a avea acces efectiv la justiție, în condiții de egalitate cu celelalte persoane și fără excluderea acestora de la procedurile legale.