Decizia nr. 714/2018

Articolul 4

alin. (2) din Legea nr. 554/2004

nu contravine nici

art. 129 din Constituție , întrucât textul constituțional se referă la exercitarea căilor de atac în condițiile legii. Revine astfel legiuitorului misiunea de a reglementa procedura și căile de atac; or, pentru excepțiile absolute ce pot fi invocate în calea de atac a recursului direct, soluția urmează calea de atac a hotărârii asupra fondului, fiind definitivă.

12.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Arată că nu poate fi primită critica referitoare la lipsa de claritate și previzibilitate a dispozițiilor legale criticate, deoarece, potrivit regulii prevăzute de

art. 224 din Codul de procedură civilă , aplicabilă și în materia contenciosului administrativ, „Instanța este obligată, în orice proces, să pună în discuția părților toate cererile, excepțiile, împrejurările de fapt sau temeiurile de drept prezentate de ele, potrivit legii, sau invocate din oficiu“. În ceea ce privește critica referitoare la faptul că

art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

prevede că instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză, fără însă ca norma juridică să precizeze condițiile în care instanța poate distinge între cele două variante, arată că, în conformitate cu prevederile

art. 235 din Codul de procedură civilă , încheierile interlocutorii sunt acelea prin care, fără a se hotărî în totul asupra procesului, se soluționează excepții procesuale, incidente procedurale ori alte chestiuni litigioase. Încheierile interlocutorii conțin soluționări parțiale ale unor aspecte ale litigiului, care leagă instanța, aceasta nemaiputând reveni asupra celor hotărâte. Judecătorul fondului are libertatea să aprecieze, în interesul bunei administrări a justiției și în funcție de elementele de la dosarul cauzei, asupra modului de soluționare a excepției de nelegalitate, fie prin încheiere interlocutorie, atunci când situația de fapt și de drept este clar determinată și confirmată, fie prin hotărârea finală, atunci când pentru soluționarea excepției este nevoie de administrarea acelorași dovezi ca și pentru soluționarea fondului. Mai mult, critica formulată vizează strict aspecte procedurale, pe care, potrivit

art. 126 alin. (2) din Constituție , legiuitorul este îndreptățit să le reglementeze, modalitatea de reglementare nefiind de natură să restricționeze accesul liber la justiție, să afecteze dreptul la apărare ori să creeze discriminări între diferite categorii de persoane.

14.

În fine, referitor la critica privind încălcarea prevederilor

art. 129

și

art. 16 alin. (1) din Constituție , arată că, în conformitate cu

art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , calea de atac specifică în materia contenciosului administrativ este recursul, textul de lege stabilind că „Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare“. Așadar, părțile au un reper sigur în ceea ce privește momentul de la care curge termenul de contestare a hotărârii pronunțate în primă instanță, inclusiv a soluției date excepției de nelegalitate. În mod evident însă hotărârea prin care instanța de recurs soluționează excepția de nelegalitate invocată în fața sa nu poate fi atacată cu recurs, întrucât s-ar deschide calea recursului la recurs, o astfel de soluție în actualul sistem al procedurii civile române nefiind admisă.

15.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

16.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2),

ale

art. 2,

3,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

art. 4 alin. (1)

și

(2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora:

(1)

Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

(2)

Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

18.

În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din

Constituție cuprinse în art. 16 , privind egalitatea în fața legii,

art. 21 alin. (1)

și (3), referitor la accesul liber la justiție,

art. 53 alin. (2) teza finală , privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, și în

art. 129 , privind folosirea căilor de atac.

19.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile

art. 4 alin. (1)

și

(2) din Legea nr. 554/2004

au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate exercitat prin prisma unor critici similare celor formulate în prezenta cauză (a se vedea

Decizia nr. 111 din 8 martie 2018 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 564 din 5 iulie 2018). Cu acel prilej, Curtea a constatat netemeinicia criticii de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , formulată din perspectiva unei lipse de claritate și previzibilitate, în situația invocării excepției de nelegalitate de către instanță din oficiu. Curtea a reținut, în esență, că dispozițiile

art. 4 alin. (1)

și

(2) din Legea nr. 554/2004

reglementează instituția excepției de nelegalitate și procedura specifică acesteia. Astfel, potrivit dispozițiilor de lege supuse controlului de constituționalitate, excepția de nelegalitate are ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, poate fi invocată atât în fața instanței de fond, cât și în căile de atac, de către partea interesată sau de către instanța judecătorească din oficiu; soluționarea litigiului pe fond trebuie să depindă de actul administrativ cu caracter individual ce face obiectul excepției și, potrivit alin. (3) al

art. 4 din Legea nr. 554/2004 , în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

20.

Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a statuat cu valoare de principiu că ideea pe care se întemeiază instituția „excepției de nelegalitate“ se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic și a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificație este că cele ce sunt vremelnice pentru o acțiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepției (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008). De asemenea, prin aceeași decizie, Curtea a statuat că excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseși exigențele unui proces echitabil.

21.

Legea nr. 554/2004, prin art. 28 alin. (1) , stabilește că dispozițiile sale se completează cu prevederile

Codului civil

și cu cele ale

Codului de procedură civilă , în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

22.

În aceste condiții, Curtea a constatat netemeinicia criticii de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , formulată din perspectiva unei lipse de claritate și previzibilitate, în situația invocării excepției de nelegalitate de către instanță din oficiu, din perspectiva argumentelor ce vor fi prezentate. Astfel, dispozițiile

art. 224 din Codul de procedură civilă , cu denumirea marginală „Discutarea cererilor și excepțiilor“, statuează că instanța este obligată, în orice proces, să pună în discuția părților toate cererile, excepțiile, împrejurările de fapt sau temeiurile de drept prezentate de ele, potrivit legii, sau invocate din oficiu.

23.

Potrivit

art. 14 alin. (4)-(6) din Codul de procedură civilă , cu denumirea marginală „Contradictorialitatea“, părțile au dreptul de a discuta și argumenta orice chestiune de fapt sau de drept invocată în cursul procesului de către orice participant la proces, inclusiv de către instanță din oficiu. Instanța este obligată, în orice proces, să supună discuției părților toate cererile, excepțiile și împrejurările de fapt sau de drept invocate și își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii.

24.

Referitor la contradictorialitate, prin

Decizia nr. 641 din 11 noiembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 5 decembrie 2014, paragrafele 35-37, și

Decizia nr. 394 din 13 iunie 2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 2 octombrie 2017, paragraful 19, Curtea a reținut că acest concept este definit ca dreptul fiecărei părți de a participa la prezentarea, argumentarea și dovedirea pretențiilor sau apărărilor sale, precum și dreptul de a discuta și combate susținerile și probele celeilalte părți. Contradictorialitatea se traduce în aducerea la cunoștința celeilalte părți a argumentelor de fapt și de drept, pe de-o parte, și posibilitatea celeilalte părți de a răspunde acestora, pe de altă parte. Astfel, contradictorialitatea este, în primul rând, posibilitatea reală de a dezbate în fața judecătorului tot ceea ce este avansat în drept sau în fapt de către adversar și tot ceea ce este prezentat de acesta, probe sau alte documente. Din perspectiva protejării drepturilor omului, Curtea a observat că principiul contradictorialității este un element al principiului egalității armelor și al dreptului la un proces echitabil.

25.

Prin urmare, legea procesuală civilă, care completează dispozițiile Legii nr. 554/2004, prevede obligația instanțelor judecătorești de a pune în discuția părților toate cererile, excepțiile, inclusiv excepția de nelegalitate, și împrejurările de fapt sau temeiurile de drept invocate, inclusiv pe cele invocate din oficiu de către instanță, în așa fel încât părțile să își poată face apărarea în cunoștință de cauză. Ca atare, invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual de către instanța judecătorească, din oficiu, nu lipsește de claritate și previzibilitate dispoziția cuprinsă în

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , ci asigură dreptul la un proces echitabil, întrucât este pusă în discuția părților, așa încât acestea să își poată formula apărările în cunoștință de cauză.

26.

Referitor la dispozițiile

art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 , autorul excepției arată că legiuitorul a prevăzut în textul de lege criticat că instanța competentă se pronunță asupra excepției de nelegalitate fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză, fără a preciza însă condițiile în care aceasta poate distinge între cele două variante. În opinia autorului excepției, contrar

art. 1 alin. (4) din Constituție , judecătorul este obligat să stabilească, prin hotărârile pronunțate și în afara cadrului legal, regulile necesare pentru a se pronunța asupra excepției de nelegalitate cu care a fost învestit.

27.

Față de această susținere, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor

art. 235 teza a doua din Codul de procedură civilă , încheierile interlocutorii sunt acele încheieri prin care, fără a se hotărî fondul procesului, se soluționează excepții procesuale, incidente procedurale ori alte chestiuni litigioase.

28.

Curtea, prin

Decizia nr. 241 din 10 mai 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 497 din 13 iunie 2005, a statuat că, prin interpretarea și aplicarea de către instanță a textelor de lege nu se realizează un „transfer“ de competență din sfera puterii legislative în sfera puterii executive și judecătorești. Așadar, în interesul bunei administrări a justiției, judecătorul cauzei poate aprecia asupra modului în care va soluționa excepția de nelegalitate, fie prin încheiere interlocutorie, atunci când situația de fapt și de drept este clar determinată, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză, atunci când pentru soluționarea excepției sunt administrate aceleași dovezi ca și cele pentru soluționarea fondului cauzei.

29.

De altfel, Curtea a reținut că, prin critica formulată de autorul excepției, sunt vizate aspecte ce țin de procedura de judecată, pe care, potrivit

art. 126 alin. (2) din Constituție , legiuitorul are competența de a o stabili, în așa fel încât să nu afecteze accesul liber la justiție, dreptul la apărare ori să creeze discriminări între diferite categorii de persoane.

30.

Cât privește critica potrivit căreia părțile nu cunosc modalitatea în care pot ataca cu recurs hotărârea, ceea ce face ca accesul lor la justiție, pentru exercitarea căii de atac prevăzute de lege, să fie limitat, Curtea a reținut că, potrivit

art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.

31.

Curtea nu a reținut nici critica potrivit căreia invocarea excepției de nelegalitate în calea de atac și soluționarea acesteia printr-o hotărâre judecătorească definitivă golește de conținut norma constituțională prevăzută de

art. 129

privind folosirea căilor de atac. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac. De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun, unde hotărârile pronunțate în prima instanță pot fi atacate cu apel, cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina

noului Cod de procedură civilă , recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele, pe calea recursului.

32.

Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului (a se vedea, în acest sens, spre exemplu,

Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, paragraful 23, sau

Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 46).

33.

De asemenea, prin

Decizia nr. 679 din 5 mai 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, și

Decizia nr. 549 din 15 mai 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 9 iunie 2008, referitoare la dispozițiile

art. 20 din Legea nr. 554/2004 , cu denumirea marginală „Recursul“, instanța de control constituțional a reținut că dispozițiile

art. 129 din Constituție

conțin precizarea esențială potrivit căreia hotărârile instanțelor pot fi atacate, de Ministerul Public sau de părțile interesate, în condițiile legii. În plus,

art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală

oferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la acest aspect; de aici se desprinde concluzia că nimic nu împiedică edictarea unei soluții legislative ca cea cuprinsă în textul de lege criticat. De altfel, această opțiune a legiuitorului a fost impusă de exigența soluționării cu celeritate a procesului dedus judecății, aceasta fiind una dintre caracteristicile acțiunii în contencios administrativ.

34.

De altfel, prin

Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016

referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.225/117/2014* și, în consecință, a stabilit că „dispozițiile

art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, permit invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs“. Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că lipsa unei căi de atac împotriva hotărârii prin care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate, în situația în care excepția de nelegalitate a fost ridicată pentru prima dată în recurs, nu reprezintă un impediment pentru invocarea acesteia direct, în calea de atac a recursului. De asemenea, Curtea Constituțională, prin

Decizia nr. 1.682 din 17 decembrie 2009 , s-a pronunțat cu privire la constituționalitatea dispozițiilor

art. 4 alin. (1) teza a III-a din Legea nr. 554/2004 , în forma nemodificată prin

Legea nr. 76/2012 , respingând ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate. S-a reținut că invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, în timpul soluționării litigiului ajuns deja în recurs, nu pune probleme de constituționalitate, deoarece partea interesată are dreptul de a introduce o acțiune directă prin care să solicite verificarea legalității actului administrativ respectiv, cu suspendarea consecutivă a soluționării litigiului principal. Raționamentul este asemănător și în cazul noii reglementări, când excepția de nelegalitate este soluționată chiar de către instanța de recurs, aceasta pronunțându-se mai întâi asupra excepției de nelegalitate a actului administrativ individual, după care va soluționa fondul litigiului.

35.

În raport cu aceste considerente, Curtea a reținut că dispozițiile

art. 53 din Constituție

nu au incidență în cauză.

36.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea acestei jurisprudențe, soluția pronunțată de Curte prin

Decizia nr. 111 din 8 martie 2018 , precitată, precum și considerentele care au fundamentat-o sunt valabile și în prezenta cauză.

37.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3,

al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Ministerul Afacerilor Interne în Dosarul nr. 1.776/101/2015* al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile

art. 4 alin. (1)

și

(2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 20 noiembrie 2018.