Decizia nr. 386/2016

Mona-Maria Pivniceru

- președinte

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Augustin Zegrean

- judecător

Simina Popescu

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ștefania Sofronea.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 6 din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006 , excepție ridicată de prim-procurorul din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Filiași în Dosarul nr. 703/230/2015 al Judecătoriei Filiași - Asociații și fundații, care formează obiectul Dosarului nr. 1.230D/2015 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca inadmisibilă, deoarece, în esența lor, criticile de neconstituționalitate a prevederilor

art. 6 din Legea nr. 51/2006

sunt formulate prin raportare la dispoziții din alte acte normative, iar nu la dispoziții sau principii constituționale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 14 iulie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 703/230/2015, Judecătoria Filiași - Asociații și fundații a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 6 din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006 . Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de prim-procurorul din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Filiași într-o cauză având obiect ca soluționarea cererii de acordare a personalității juridice și înscrierea unei asociații în Registrul asociațiilor și fundațiilor aflat la Judecătoria Filiași.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia arată, în esență, că prevederile de lege criticate sunt neconstituționale deoarece permit un transfer al atribuțiilor consiliilor locale către asociațiile intercomunitare, care sunt persoane juridice de drept privat și de utilitate publică. Arată că, potrivit

art. 2 din Legea nr. 51/2006 , prin "asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice" se înțelege asociația de dezvoltare intercomunitară definită potrivit prevederilor

Legii administrației publice locale nr. 215/2001 , având ca obiect înființarea, organizarea, reglementarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice furnizate/prestate pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice, de interes zonal ori regional destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice aferente acestor servicii.

6. De asemenea, potrivit

art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 , administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilității administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit. Comparând textul

art. 2 din Legea nr. 215/2001

cu textul

art. 6 din Legea nr. 51/2006 , se constată lipsa din ultimul text de lege a principiului deconcentrării serviciilor publice. Potrivit art. 120 alin. (1) din Constituție intitulat cu titlu marginal "Principii de bază", administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice. Ca atare, textul

art. 6 din Legea nr. 51/2006

este neconstituțional, întrucât nu cuprinde desfășurarea serviciilor de utilități publice cu respectarea principiului deconcentrării serviciilor publice. Or, în condițiile în care, în speța aflată pe rolul Judecătoriei Filiași s-ar admite acțiunea formulată de Asociația Intercomunitară "Terra Română", s-ar încălca principiul deconcentrării, având loc o dublă transferare a atribuțiilor de la consiliile locale către asociațiile intercomunitare, cu personalitate juridică de drept privat și de utilitate publică. Consideră că este inadmisibil ca unele dintre atribuțiile exclusive ale consiliului local, astfel cum sunt prevăzute în

art. 36 din Legea nr. 215/2001 , să fie delegate unor persoane juridice de drept privat, astfel cum se menționează în statut la lit. k), prin care asociații (consiliile locale enumerate în statut) mandatează asociația să aprobe documente prezentate de comisia de licitație, studii în legătură cu oportunitatea delegării, managementul activităților componente ale serviciilor, documentațiile de licitație, termenii de referință și regulamentul pentru servicii, numirea membrilor comisiilor de licitație. Autorul mai susține că, în realitate, se urmărește promovarea unei hotărâri prin care, în mod mascat, autoritățile administrației publice locale, respectiv consiliile locale și primarii, să nu exercite atribuții legate de întreaga procedură privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiuni publice și, implicit, să nu aibă responsabilități aferente, deși, în materia arătată, există un act normativ care reglementează întreaga procedură privind regimul juridic al contractului de achiziție publică, al contractelor de concesiuni publice și al contractelor de concesiuni de servicii, procedurile de atribuire a acestor contracte, precum și modalitățile de soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor emise în legătură cu aceste proceduri, și anume

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 .

7. Judecătoria Filiași - Asociații și fundații consideră că excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 6 din Legea nr. 51/2006

este întemeiată, deoarece o asociație intercomunitară, astfel cum este reglementată prin

Legea nr. 51/2006 , devine o suprastructură organizatorică ce preia atât din atribuțiile consiliilor locale, cât și din cele ale instituției primarului, așa cum sunt reglementate prin

Legea nr. 215/2001 , aceste asociații având atribuții atât în plan executiv, cât și deliberativ, privind serviciile de utilitate publică. Rațiunea asociațiilor respective este aceea de punere în valoare, în comun, a unor resurse, a unor servicii și reflectă dreptul de asociere prevăzut în Constituție, dar este evident că, astfel, se creează o suprastructură, din punct de vedere administrativ-teritorial, ceea ce încalcă principiul descentralizării autonomiei locale și deconcentrării, prevăzut prin art. 120 alin. (1) din Constituție. De asemenea, instanța judecătorească apreciază că dispozițiile

Legii nr. 51/2006

privind competențele asociațiilor intercomunitare în care se prevăd, în mod generic, cazurile în care consiliile locale se pot asocia sunt imprecise și neclare, de vreme ce dau posibilitatea consiliilor locale să se asocieze pentru orice fel de activități legate de utilitățile publice; or, scopul legiuitorului a fost acela de a da posibilitatea acestora de a se asocia în cazuri concrete, respectiv construcția unui drum, a unui viaduct, și, nicidecum, ca acestea să înființeze o asociație intercomunitară care să preia, în mod generic, orice fel de activitate de interes public.

8. Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, sens în care reține că prevederile referitoare la principiul constituțional al "deconcentrării serviciilor publice" statuat prin art. 120 alin. (1) din Constituție și definit potrivit legislației în vigoare, nu au incidență în prezenta cauză, iar problemele sesizate apar ca fiind aspecte de interpretare și aplicare a legii, care se soluționează de către instanțele judecătorești competente potrivit legii. În subsidiar, față de cele semnalate prin raportare la

art. 6 din Legea nr. 51/2006 , ale cărei prevederi se completează în mod corespunzător cu dispozițiile

Legii nr. 215/2001 , în ceea ce privește realizarea serviciilor publice locale, mai precizează că, în cuprinsul

Legii nr. 51/2006

se prevede în mod expres că "Finanțarea și realizarea investițiilor aferente sistemelor de utilități publice se fac cu respectarea legislației în vigoare privind inițierea, fundamentarea, promovarea și aprobarea investițiilor publice", în temeiul principiilor enumerate la art. 44 alin. (1) lit. a)-f), inclusiv al "respectării legislației în vigoare privind achizițiile publice" [lit. e)]. De asemenea, menționează că

Legea nr. 51/2006

constituie legea generală în domeniul serviciilor comunitare de utilități publice aflate în responsabilitatea autorităților publice locale - direct sau prin intermediul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară (ADI) ale căror membre sunt unitățile administrativ-teritoriale (UAT) interesate - prin legile speciale fiind reglementate, în detaliu, activitățile privind diversele servicii comunitare de utilități publice, în raport cu specificul acestora și infrastructura edilitară aferentă, de exemplu:

Legea serviciului de salubrizare a localităților nr. 101/2006 ,

Legea serviciului de iluminat public nr. 230/2006 ,

Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006 ,

Legea serviciilor de transport public local nr. 92/2007 . Totodată, în măsura în care autoritățile publice locale și/sau ADI nu asigură respectarea legislației în vigoare în domeniul serviciilor comunitare de utilități publice, inclusiv sub aspectul atribuirii unor contracte în condițiile legii, legiuitorul a prevăzut, în mod expres, și sancțiunile aferente.

10. Avocatul Poporului consideră că prevederile

art. 6 din Legea nr. 51/2006

sunt constituționale. Reține că autorul excepției își motivează critica de neconstituționalitate prin compararea soluțiilor legislative consacrate de două acte normative distincte. Or, în jurisprudența Curții Constituționale, s-a statuat că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile constituționale pretins a fi încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției ( Deciziile nr. 343 din 24 septembrie 2013

și nr. 351 din 24 iunie 2014). Față de criticile formulate, nu se poate susține că, prin conținutul său,

art. 6 din Legea nr. 51/2006

ar contraveni principiului autonomiei locale, prevăzut de art. 120 alin. (1) din Constituție.

11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

art. 6 din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 121 din 5 martie 2013, având următorul cuprins: "Serviciile de utilități publice se organizează și se administrează cu respectarea prevederilor legale în vigoare privind administrația publică locală, descentralizarea administrativă și financiară, dezvoltarea regională, finanțele publice locale și cu respectarea principiilor:

a) autonomiei locale;

b) descentralizării serviciilor publice;

c) subsidiarității și proporționalității;

d) responsabilității și legalității;

e) asocierii intercomunitare;

f) dezvoltării durabile și corelării cerințelor cu resursele;

g) protecției și conservării mediului natural și construit;

h) asigurării igienei și sănătății populației;

i) administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale;

j) participării și consultării cetățenilor;

k) liberului acces la informațiile privind serviciile publice."

14. În opinia autorului excepției, textele de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 120 privind principiile de bază pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale.

15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorul excepției își motivează critica de neconstituționalitate prin compararea soluțiilor legislative consacrate de două acte normative distincte, respectiv a celei cuprinse în

art. 2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, față de cea reglementată prin

art. 6 din Legea nr. 51/2006 , susținând că textul

art. 6 din Legea nr. 51/2006

este neconstituțional, deoarece nu cuprinde mențiunea referitoare la respectarea principiului deconcentrării serviciilor publice. În aceste condiții, Curtea reține, în acord cu jurisprudența sa, că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile constituționale pretins a fi încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției ( a se vedea în acest sens,

Decizia nr. 343 din 24 septembrie 2013

și

Decizia nr. 167 din 24 martie 2016 ).

16. De asemenea, Curtea observă că textul

art. 6 din Legea nr. 51/2006

este criticat prin prisma unei pretinse lacune legislative constând în nereglementarea în cuprinsul său a principiului deconcentrării serviciilor publice, ceea ce, în opinia autorului excepției, contravine art. 120 alin. (1) din Constituție. Or, Curtea precizează că, potrivit

art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , "Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului", critica cu un atare obiect fiind inadmisibilă.

17. Referitor la principiul deconcentrării serviciilor publice, Curtea reține că acesta este un principiu fundamental care stă la baza administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, alături de principiile descentralizării și autonomiei locale, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 120 alin. (1) din Constituție. De asemenea, art. 123 alin. (2) din Constituție stabilește că: "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale". Termenul de "deconcentrare" este stabilit prin

Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, având potrivit art. 2 lit. j) din lege, următoarea accepțiune: "deconcentrare - redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu;". Sub acest aspect, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (a se vedea, spre exemplu,

Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009), serviciile publice deconcentrate reprezintă "prelungiri în teritoriu ale ministerelor". Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuții de putere publică.

18. În ceea ce privește asociațiile de dezvoltare intercomunitară, Curtea observă că

Legea nr. 215/2001

stabilește prin art. 1 alin. (2) lit. c) că aceste asociații sunt "structurile de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înființate, în condițiile legii, de unitățile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice". De asemenea,

art. 2 lit. a) din Legea nr. 51/2006

definește asociația de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice ca fiind "asociația de dezvoltare intercomunitară definită potrivit prevederilor

Legii administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, având ca obiectiv înființarea, organizarea, reglementarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice furnizate/prestate pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice aferente acestor servicii". În aceste condiții, Curtea constată că aceste asociații au un regim juridic distinct de structurile de specialitate din teritoriu aparținând ministerelor ori celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, la care se referă principiul deconcentrării serviciilor publice, prevăzut de art. 120 alin. (1) din Constituție.

19. Referitor la serviciile de utilități publice, Curtea observă că acestea sunt definite potrivit

art. 1 alin. (2) din Legea nr. 51/2006 . Astfel, serviciile comunitare de utilități publice sunt definite ca totalitatea activităților reglementate prin lege, care asigură satisfacerea nevoilor esențiale de utilitate și interes public general cu caracter social ale colectivităților locale, cu privire la: alimentarea cu apă; canalizarea și epurarea apelor uzate; colectarea, canalizarea și evacuarea apelor pluviale; producția, transportul, distribuția și furnizarea de energie termică în sistem centralizat; salubrizarea localităților; iluminatul public; administrarea domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale, precum și altele asemenea; transportul public local. De asemenea, dispozițiile

art. 1 alin. (3) din Legea nr. 51/2006

stabilesc domeniul de aplicare a legii în privința serviciilor comunitare de utilități publice înființate, organizate și furnizate/prestate la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor, județelor, municipiului București și, după caz, în condițiile legii, la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sau la nivelul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, sub conducerea, coordonarea, controlul și responsabilitatea autorităților administrației publice locale, dacă prin legi speciale nu s-a stabilit altfel.

20. Totodată,

art. 3 din Legea nr. 51/2006

stabilește că "Serviciile de utilități publice sunt în responsabilitatea autorităților administrației publice locale sau, după caz, a asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, mandatate prin hotărâri ale autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre. Serviciile de utilități publice se înființează, se organizează și se gestionează cu respectarea prevederilor legale, potrivit hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale, în funcție de gradul de urbanizare, de importanța economico-socială a localităților, de mărimea și de gradul de dezvoltare ale acestora și în raport cu infrastructura tehnico-edilitară existentă."

21. În același timp,

art. 6 din Legea nr. 51/2006

prevede că "Serviciile de utilități publice se organizează și se administrează cu respectarea prevederilor legale în vigoare privind administrația publică locală (...)".

22. În raport de reglementările enunțate mai sus, Curtea reține că organizarea și administrarea serviciilor comunitare de utilități publice se realizează de către autoritățile administrației publice locale direct sau prin asociațiile de dezvoltare intercomunitară, cu respectarea prevederilor legale în vigoare privind administrația publică locală. Ca atare, Curtea reține că organizarea și administrarea serviciilor publice de către autoritățile administrației publice locale prin asociațiile de dezvoltare intercomunitară are loc cu respectarea principiului autonomiei locale, dispozițiile art. 120 alin. (1) din Constituție referitoare la principiul deconcentrării serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale neavând incidență în cauză.

23. În plus, Curtea subliniază că prevederile legale criticate nu trebuie interpretate izolat, ci în ansamblul legislației în materie, prin coroborare cu normele incidente în materia organizării serviciilor publice, astfel cum au fost evidențiate. Asemenea operațiuni de interpretare și aplicare a legii în raport de particularitățile speței revin în exclusivitate instanței judecătorești învestite cu soluționarea cauzei și excedează competenței Curții Constituționale. Pe cale de consecință, instanța judecătorească învestită să soluționeze cauza având ca obiect cererea de acordare a personalității juridice și înscrierea unei asociații de dezvoltare intercomunitară în Registrul asociațiilor și fundațiilor are posibilitatea de a verifica, în concret, actul constitutiv al asociației, statutul acesteia și celelalte înscrisuri aflate la dosarul cauzei, pentru a stabili în ce măsură activitatea unei asemenea asociații respectă normele legale în vigoare referitoare la asociațiile de dezvoltare intercomunitară mandatate de autoritățile administrației publice locale să organizeze și să administreze servicii comunitare de utilități publice.

24. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 6 din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006 , excepție ridicată de prim-procurorul din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Filiași în Dosarul nr. 703/230/2015 al Judecătoriei Filiași - Asociații și fundații.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Filiași - Asociații și fundații și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 14 iunie 2016.