Decizia nr. 529/2005
referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii
prezumat în vigoare
Legături cu alte acte
Ce face acest act
Constată neconstituționalitatea unor prevederi din 1
- OG nr. 22/2002 30 ianuarie 2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri…
Ioan Vida - președinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Kozsokar Gabor - judecător
Petre Ninosu - judecător
Ion Predescu - judecător
Șerban Viorel Stănoiu - judecător
Ion Tiucă - procuror
Claudia Margareta Niță - magistrat-asistent
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
Ordonanței Guvernului nr. 22/2002
privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, excepție ridicată de Veronica Dănăilă, Nicoleta Gabor, Liviu Vasiliu și alții în Dosarul nr. 3.965/2004 al Curții de Apel Alba Iulia - Secția civilă. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 15 septembrie 2005 și au fost consemnate în încheierea din acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunțării la data de 22 septembrie 2005, la 4 octombrie 2005 și apoi la data de 11 octombrie 2005.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:
Prin Încheierea din Ședința din Camera de Consiliu din 28 ianuarie 2005, pronunțată în Dosarul nr. 3.965/2004, Curtea de Apel Alba Iulia - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a
Ordonanței Guvernului nr. 22/2002
privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii. Excepția a fost ridicată de Veronica Dănăilă, Nicoleta Gabor, Liviu Vasiliu și alții în dosarul cu numărul de mai sus, având ca obiect soluționarea recursului împotriva deciziei civile de respingere a unei cereri de încuviințare a executării silite asupra bunurilor mobile aparținând Ministerului Justiției.
În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin că
Ordonanța Guvernului nr. 22/2002
încalcă prevederile art. 16 alin. (2), art. 44 alin. (1) și (2) teza întâi din Constituție și ale art. 6 paragraful 1 prima frază din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece ordonanța "instituie o procedură specială, în considerarea calității de debitor a instituțiilor publice, procedură ce înlătură dreptul creditorului de a urmări silit bunurile aparținând domeniului privat al statului, deși acestea sunt supuse regimului de drept comun".
Astfel, se conferă statului privilegiul de a amâna aprobarea sumelor din bugetele instituțiilor publice necesare executării obligațiilor de plată față de creditori, deoarece, potrivit dispozițiilor din ordonanța criticată, executarea silită a obligațiilor de plată ale instituțiilor publice "se poate face numai asupra resurselor bănești ale instituției, dar nu și asupra bunurilor mobile (altele decât resursele bănești) sau imobile, proprietate privată a debitorului". În plus, includerea acestor sume în bugetul de venituri și cheltuieli al instituției publice rămâne la discreția ordonatorului principal de credite bugetare, acesta fiind singurul abilitat să întreprindă măsurile la care se referă art. 2 din ordonanță și să dispună efectuarea plății către trezorerie.
Se apreciază că, în realitate și în pofida titlului său generic,
Ordonanța Guvernului nr. 22/2002
reglementează "numai situația specială a executării de bună voie sau silite prin poprire a obligațiilor stabilite prin titluri executorii, atunci când debitorul este o instituție publică". Singurele limite pe care ordonanța criticată le prevede constau în aceea că executarea nu se poate face asupra oricăror resurse bănești ale instituției publice, ci numai asupra resurselor alocate de la buget în acest scop. Din cuprinsul dispozițiilor cuprinse în
Ordonanța Guvernului nr. 22/2002
nu rezultă interdicția pentru creditori ca, în faza de executare silită împotriva instituțiilor publice, să poată uza de toate procedurile execuționale prevăzute de dreptul comun, care, în lipsa unei norme exprese dintr-o lege specială, devin aplicabile. În acest sens este amintită și interpretarea pe care Guvernul României a oferit-o în cadrul punctului de vedere solicitat de Curtea Constituțională cu prilejul soluționării, prin
Decizia nr. 202 din 4 iulie 2002 , a unei excepții de neconstituționalitate având un obiect identic cu cel al cauzei de față, potrivit căreia "textul ordonanței nu conține nici o referire la interdicția executării asupra bunurilor din patrimoniul instituțiilor publice aparținând domeniului privat, care rămân supuse în continuare dispozițiilor de drept comun privind executarea silită".
În concluzie, se consideră că
Ordonanța Guvernului nr. 22/2002
contravine art. 16 alin. (2) din Constituție, deoarece singurele limite pe care aceasta le stabilește constau în aceea că executarea nu se poate face asupra oricăror resurse bănești ale instituției publice, ci numai asupra resurselor alocate de la buget în acest scop, prin grija ordonatorului principal de credite, fără a se preciza că executarea silită este interzisă și asupra bunurilor imobile sau mobile aparținând domeniului privat al respectivei instituții publice.
De asemenea, interpretarea dată ordonanței criticate, în sensul că prin acest act normativ s-ar fi derogat de la instituția executării silite, astfel cum este aceasta reglementată de Codul de procedură civilă, încalcă prevederile art. 44 alin. (1) din Constituție, deoarece această interpretare "nu face altceva decât să permită instituției statului - ca subiect de drept - să execute sau nu, după bunul plac al ordonatorului principal de credite bugetare, o obligație de plată." A considera că obligațiile de plată ale instituțiilor publice nu se pot executa decât prin poprire înseamnă a transforma aceste texte de lege într-o restricție adusă înseși instituției executării silite ar însemna o limitare arbitrară a "garanției" creditorului, atunci când debitor este statul.
Prin înlăturarea posibilității de executare silită mobiliară sau imobiliară, pentru unicul motiv că debitorul obligației este o instituție publică, ar însemna că proprietatea sa privată este insesizabilă. Or, o astfel de concluzie, permisă de interpretarea textelor normative cuprinse în ordonanța criticată, contravine dispozițiilor art. 44 alin. (2) din Constituție. Devenind insesizabilă, proprietatea privată a instituției publice nu mai are nevoie de ocrotire din partea statului, ea neputând fi afectată de un proces de executare silită, așa cum este afectată o proprietate privată, care nu aparține instituțiilor publice.
Totodată, se arată că "a se considera că obligațiile de plată ale instituțiilor publice nu se pot executa decât prin poprire, prin trezoreria statului, în limita creditelor bugetare și a destinațiilor aprobate potrivit legii, prin operațiunile de plăți dispuse de operatorii de credit", este contrar și art. 6 paragraful 1 prima frază din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil.
În fine, lipsa unor reglementări din ordonanță, în sensul instituirii unui termen înăuntrul căruia ordonatorii principali de credite să-și îndeplinească obligația prevăzută la art. 2, precum și a unei sancțiuni în cazul nerespectării acestei obligații duce la posibilitatea amânării sine die a realizării efective a dreptului de creanță asupra instituției publice, contravenind astfel dreptului la un proces echitabil.
Curtea de Apel Alba Iulia - Secția civilă apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată.
În acest sens se arată că obligarea unui creditor de a-și încasa creanța în limitele menționării respectivei creanțe în bugetul de venituri și cheltuieli al instituției publice, în condițiile în care la data aprobării bugetului nu pot fi cunoscute toate creanțele ce urmează a fi executate, reprezintă o interferență în respectarea principiului constituțional al egalității în drepturi a persoanelor fizice și juridice.
Cele trei condiții cumulative, necesare pentru ca o creanță să fie urmăribilă (certă, lichidă și exigibilă), pot să nu existe la data aprobării bugetului de venituri și cheltuieli al instituției publice, astfel încât creditorul este pus în situația aplicării unui tratament discriminatoriu sub aspectul realizării drepturilor sale.
În final, se susține că Legea fundamentală nu recunoaște statului mai multe drepturi decât au cetățenii săi, iar dispozițiile art. 44 alin. (1) din Constituție nu trebuie interpretate în sens limitativ și în defavoarea cetățenilor unui stat.
Potrivit dispozițiilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.
Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, așa cum s-a stabilit prin numeroase decizii ale Curții Constituționale pronunțate în cauze având ca obiect al excepției dispozițiile
Ordonanței Guvernului nr. 22/2002
(spre exemplu,
și
Se menționează că, în deplină concordanță cu dispozițiile
art. 136 alin. (1) din Constituție, Legea nr. 72/1996
privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, a stabilit reguli cu caracter general privind utilizarea de către instituțiile publice a sumelor alocate de la bugetul de stat, în vederea acoperirii cheltuielilor impuse de funcționarea acestora.
Astfel, deși prin textele de lege criticate se instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse bănești ale instituțiilor publice, ci numai asupra celor alocate de la buget în acest scop, aceasta nu împiedică executarea silită a obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, de vreme ce, potrivit
art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 , este instituită obligația pentru ordonatorii de credite de a lua "toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, (...) pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii".
Dispozițiile legale criticate nu pot fi considerate ca instituind o discriminare a creditorului în favoarea statului, ci ca o normă de protecție de interes general, fiind de neconceput ca, pe calea executării silite a unui titlu executoriu, să se ajungă la lipsirea unei instituții publice de resursele financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu. De altfel, o asemenea măsură de protecție a debitorului nu este singulară în legislația execuțională, art. 406 din Codul de procedură civilă instituind, spre exemplu, exceptarea de la urmărirea silită a unor bunuri ale debitorului și ale familiei acestuia.
Textele de lege criticate nu contravin nici prevederilor art. 44 din Constituție, referitoare la ocrotirea proprietății, deoarece, așa cum s-a arătat mai sus,
art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002
impune ordonatorilor de credite obligația de a lua toate măsurile pentru asigurarea în bugetele proprii a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii.
Avocatul Poporului consideră că dispozițiile
Ordonanței Guvernului nr. 22/2002
sunt constituționale.
În ceea ce privește critica de neconstituționalitate față de prevederile art. 16 din Constituție, se arată că aceasta nu poate fi reținută. Așa cum s-a arătat și în
Decizia Curții Constituționale nr. 161/2003 ,
Ordonanța Guvernului nr. 22/2002
instituie, în materia executării creanțelor față de instituțiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun. Astfel, instituirea unor limite în executarea silită a sumelor datorate de instituțiile publice în baza unor titluri executorii nu constituie o discriminare a creditorului în favoarea statului, ci reprezintă o măsură de protecție de interes general, menită să prevină lipsirea unei instituții publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu.
Dispozițiile de lege criticate sunt în deplină concordanță și cu prevederile art. 44 alin. (1) din Constituție. Articolul 2 din
Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 , care prevede obligația ordonatorilor de credite de a lua toate măsurile ce se impun pentru a asigura, în bugetele proprii și ale instituțiilor subordonate, creditele bugetare necesare efectuării plății sumelor stabilite prin titluri executorii, nu numai că nu împiedică executarea silită a obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, ci, dimpotrivă, fac posibilă această executare. Mai mult, art. 44 alin. (1) teza a doua din Constituție consacră dreptul legiuitorului de a stabili conținutul și limitele dreptului de proprietate și al creanțelor asupra statului, ceea ce dispozițiile de lege criticate pun în practică.
În final, sunt invocate și deciziile nr. 244/2003 și nr. 444/2003, prin care Curtea Constituțională a reținut că dispozițiile de lege criticate, deși afectează celeritatea procedurii, nu contravin Legii fundamentale, care, garantând creanțele asupra statului, nu precizează că aceasta presupune executarea lor de îndată. Urmărind găsirea resurselor necesare pentru executarea obligațiilor, acestea nu fac decât, dimpotrivă, să dea expresie obligației constituționale a garantării creanțelor asupra statului.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților, concluziile procurorului și dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile
Legii nr. 47/1992 , reține următoarele:
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2),
art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate ridicată.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile
Ordonanței Guvernului nr. 22/2002
privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 288/2002 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 23 mai 2002. Aceste dispoziții au următorul conținut:
"Art. 1. - Executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă.
Articolul 2
Ordonatorii principali de credite bugetare au obligația să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii.
Articolul 3
În procesul executării silite a sumelor datorate de către instituțiile publice în baza unor titluri executorii trezoreria statului poate efectua numai operațiuni privind plăți dispuse de către ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare și a destinațiilor aprobate potrivit legii.
Articolul 4
Persoanele care efectuează operațiuni de plăți prin trezoreria statului, cu încălcarea prevederilor prezentei ordonanțe, sunt pedepsite potrivit legii."
Autorii susțin că prevederile legale menționate încalcă dispozițiile art. 16 alin. (2) și ale art. 41 alin. (1) și (2) teza întâi din Constituție, acestea din urmă devenind, în urma revizuirii și republicării Legii fundamentale, art. 44 alin. (1) și (2) teza întâi. Prevederile constituționale invocate au următorul cuprins:
- Art. 16 alin. (2): "(2) Nimeni nu este mai presus de lege.";
- Art. 44 alin. (1) și (2) teza întâi: "(1) Dreptul de proprietate, precum și creanțele asupra statului, sunt garantate. Conținutul și limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.
(2) Proprietatea privată este garantată și ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. (...)".
De asemenea, autorii excepției invocă și încălcarea dispozițiilor art. 6 paragraful 1 prima frază din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, al căror conținut este următorul: "Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptate împotriva sa. (...)".
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională reține următoarele:
Ordonanța Guvernului nr. 22/2002
a mai fost supusă controlului Curții Constituționale, care, prin numeroase decizii, de exemplu: deciziile nr. 48 din 12 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 151 din 20 februarie 2004, nr. 255 din 17 iunie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 26 iunie 2003, nr. 326 din 26 noiembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 156 din 11 martie 2003, și nr. 202 din 4 iulie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 805 din 6 noiembrie 2002, a statuat că dispozițiile acestui act normativ sunt în concordanță cu prevederile constituționale și internaționale invocate ca fiind încălcate și în prezenta cauză.
Astfel, Curtea a constatat că "ordonanța a cărei constituționalitate este contestată are o evidentă finalitate de protecție a patrimoniului instituțiilor publice, ca o premisă indispensabilă a derulării în condiții optime a activității acestora și, prin aceasta, a îndeplinirii atribuțiilor ce le revin ca parte integrantă a mecanismului statului.
Curtea reține că ar fi disproporționat și inechitabil a recunoaște creditorilor instituțiilor publice dreptul de a-și valorifica creanțele împotriva acestora în condițiile dreptului comun, cu consecința perturbării grave a activității care constituie însăși rațiunea de a fi a unor asemenea instituții".
În jurisprudența sa constantă, Curtea a reținut, de asemenea, că prin dispozițiile
Ordonanței Guvernului nr. 22/2002
au fost reglementate condițiile în care se realizează executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu respectarea principiilor prevăzute în Constituție și în
privind finanțele publice. Astfel, în deplină concordanță cu art. 137 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia "Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale [...] instituțiilor publice sunt reglementate prin lege",
privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, a stabilit reguli cu caracter general privind utilizarea de către instituțiile publice a sumelor alocate de la bugetul de stat, în vederea acoperirii cheltuielilor impuse de funcționarea acestora. Deși prin dispozițiile legale criticate se instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse bănești ale instituțiilor publice, ci numai asupra celor alocate de la buget în acest scop, aceasta nu împiedică executarea silită a obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, de vreme ce, potrivit
art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 , este instituită obligația pentru ordonatorii de credite de a lua "toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, [...] pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii". În acest context, dispozițiile legale criticate nu pot fi considerate ca instituind o discriminare a creditorului în favoarea statului, ci ca o normă de protecție de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituții publice de resursele financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu. De altfel, o asemenea măsură de protecție a debitorului nu este singulară în legislația execuțională, fiind amintite în acest sens prevederile art. 406 din Codul de procedură civilă, prin care se prevede exceptarea de la urmărirea silită a unor bunuri ale debitorului și ale familiei acestuia.
Curtea a statuat, totodată, că instituirea anumitor restricții, impuse de rațiuni evidente, în valorificarea dreptului creditorului nu înseamnă negarea posibilității acestuia de a și-l realiza, tot așa cum instituirea unor termene pentru introducerea unei acțiuni sau pentru exercitarea căilor de atac nu semnifică restrângerea accesului liber la justiție. Atâta vreme cât prevederile art. 44 alin. (1) din Constituție, prin care se garantează creanțele asupra statului, nu precizează că aceasta presupune executarea lor de îndată, condițiile instituite în această materie prin ordonanță, chiar dacă afectează celeritatea procedurii, nu contravin Constituției, ci, urmărind găsirea resurselor necesare pentru executarea obligațiilor, cu respectarea exigențelor impuse de constituirea și executarea bugetului, nu fac decât să dea expresie obligației constituționale a garantării obligațiilor asupra statului.
Referitor la criticile de neconstituționalitate privind lipsa unui termen legal înăuntrul căruia ordonatorii principali de credite să fie obligați să-și îndeplinească atribuțiile prevăzute de art. 2 din ordonanță, precum și a unei sancțiuni pentru nerespectarea acestei obligații, Curtea constată că nici acestea nu pot fi reținute. Aceasta deoarece, dincolo de utilitatea evidentă a instituirii unui asemenea termen necesar pentru eficiența procedurii de executare a obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cât și a unor sancțiuni, acestea reprezintă omisiuni de reglementare din partea legiuitorului ce excedează competenței Curții Constituționale, care, potrivit
art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului.
În ceea ce privește dificultățile create în legătură cu executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, ca și derogarea sau neconcordanța regulilor de executare a acestor obligații cu normele din dreptul comun, Curtea observă că acestea nu constituie probleme de constituționalitate, legiuitorul fiind în drept, potrivit prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituție, să stabilească reguli de procedură distincte pentru situații speciale.
Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale în materie, atât soluția, cât și considerentele din deciziile amintite își mențin valabilitatea și în prezenta cauză.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
Ordonanței Guvernului nr. 22/2002
privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, excepție ridicată de Veronica Dănăilă, Nicoleta Gabor, Liviu Vasiliu și alții în Dosarul nr. 3.965/2004 al Curții de Apel Alba Iulia - Secția civilă.
Definitivă și general obligatorie.
Pronunțată în ședința publică din data de 11 octombrie 2005.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA Magistrat-asistent, Claudia Margareta Niță
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.