Decizia nr. 635/2007
referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) și ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
prezumat în vigoare
Ioan Vida - președinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Kozsokar Gabor - judecător
Ion Predescu - judecător
Șerban Viorel Stănoiu - judecător
Tudorel Toader - judecător
Antonia Constantin - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) și ale
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Adela Coman în Dosarul nr. 4.645/100/2006 al Curții de Apel Cluj - Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal.
La apelul nominal răspunde autorul excepției, prin avocat Doina Gherman, cu delegație depusă la dosar, lipsind celelalte părți, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții Constituționale acordă cuvântul părții prezente, care pune concluzii de admitere a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor legale criticate, pentru motivele expuse pe larg în notele scrise depuse la dosarul cauzei. În esență, arată că dispozițiile art. 7 alin. (7) și ale
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
contravin prevederilor constituționale ale art. 16,ale art. 21 alin. (1) și (2), ale art. 52 și ale art. 53, prin aceea că îngrădesc dreptul terțului vătămat printr-un act administrativ unilateral de a ataca în justiție acel act, termenul de introducere atât a plângerii prealabile, cât și a acțiunii în contencios administrativ fiind calculat prin raportare la momentul emiterii actului administrativ. Astfel, terțul se află într-o situație discriminatorie față de beneficiarul actului administrativ, căruia îi este comunicat, în timp ce, pentru un terț, momentul producerii vătămării poate avea loc și să fie efectiv cunoscut după împlinirea termenului de 6 luni sau un an calculat de la data emiterii actului.
Reprezentantul Ministerului Public apreciază că textele legale criticate urmăresc instituirea și menținerea securității și stabilității raporturilor juridice intrate în circuitul civil și nu sunt de natură a îngrădi dreptul constituțional de acces liber la justiție. Dimpotrivă, exercitarea dreptului pretins a fi încălcat este asigurată pe două căi, atât prin procedura plângerii prealabile, cât și pe calea controlului judecătoresc. Sub acest aspect, dispozițiile atacate reprezintă chiar transpunerea în planul legii organice a prevederilor art. 52 alin. (1) din Constituție, care garantează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. În consecință, pune concluzii de respingere a excepției ca neîntemeiată, invocând și
prin care Curtea Constituțională a respins o excepție cu același obiect și cu aceeași motivare ca și în cauza de față.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:
Prin Încheierea din 9 martie 2007, pronunțată în Dosarul nr. 4.645/100/2006, Curtea de Apel Cluj - Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) și ale
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 . Excepția a fost ridicată de Adela Coman într-o cauză având ca obiect soluționarea unui recurs împotriva unei sentințe civile prin care a fost respinsă acțiunea în anulare a unei autorizații de construire.
În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că dispozițiile legale menționate încalcă principiul egalității în drepturi, liberul acces la justiție și dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, prevăzute de art. 16, art. 21 alin. (1) și (2) și art. 52 din Constituție. De asemenea, sunt invocate și dispozițiile art. 53 din aceasta, referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. În acest sens, arată că
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004
este neconstituțional, întrucât instituie un termen de cel mult un an în care persoanele vătămate în sensul dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din aceeași lege se pot adresa instanței și care începe să curgă "de la data emiterii actului administrativ atacat", în condițiile în care vătămarea acestora se poate produce la date diferite, după cum s-a luat efectiv la cunoștință de aceasta. Subiectul de drept al actului administrativ unilateral, astfel cum acest act este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din legea criticată, devine privilegiat față de terțul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim prin acel act administrativ, întrucât primul cunoaște efectele actului încă din momentul emiterii lui, în timp ce, pentru un terț, momentul producerii vătămării poate avea loc și să fie efectiv cunoscut după împlinirea termenului de un an calculat de la data emiterii lui. În reglementarea anterioară în materie, respectiv
Legea nr. 29/1990 , cererea adresată instanței se putea introduce în cel mult un an calculat de la data comunicării (luării la cunoștință) a actului administrativ a cărui anulare se cerea, fără a exista, deci, o inegalitate între persoanele vătămate prin acel act și fără a fi atinse drepturile lor procedurale.
În concluzie, condiția impusă de legiuitor prin textul
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 , privind calcularea termenului "de la data emiterii actului", atrage o inegalitate în fața legii a cetățenilor vătămați prin acte administrative adresate altui subiect de drept, cu consecința directă a încălcării dispozițiilor constituționale indicate.
Autorul excepției apreciază, de asemenea, că argumentele invocate în susținerea neconstituționalității dispozițiilor
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004
sunt aplicabile și prevederilor art. 7 alin. (7), sub aspectul momentului de la care curge calculul termenului de 6 luni, pentru îndeplinirea procedurii prealabile, care este un termen de prescripție. Astfel, modalitatea de calcul al acestui termen de la data emiterii actului acordă beneficiarului unui act emis de o autoritate publică cu încălcarea legii protecția deplină a legii și restrânge drepturile cetățenilor care au luat cunoștință de act după 6 luni de la emiterea lui, plângerea prealabilă ca act procedural prealabil fiind deja prescrisă.
În consecință, autorul solicită admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) și ale
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 , subliniind faptul că aspectul nou supus atenției instanței de contencios constituțional este cel al momentului impus pentru calcularea termenului imperativ de introducere de către terț a acțiunii în contencios administrativ - "de la data emiterii actului" -, și nu cel al duratei termenului de un an stabilit pentru aceasta, tratat deja în jurisprudența Curții în materie. Arată că, prin
Decizia nr. 647/2006 , Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea art. 4 alin. (3) din aceeași lege, având în vedere argumente de natura celor invocate în susținerea prezentei excepții.
Curtea de Apel Cluj - Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal se limitează la a sesiza Curtea Constituțională cu soluționarea excepției de neconstituționalitate, "iar față de faptul că excepția este ridicată de una din părți" apreciază că "instanța este obligată doar la opinie, care este de admitere a excepției de neconstituționalitate invocate".
Potrivit dispozițiilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Textele de lege criticate, prin aceea că instituie termene și momentul de la care încep să curgă, nu contravin dreptului de acces liber la justiție și la un proces echitabil. Aceste reglementări se aplică deopotrivă tuturor persoanelor care se consideră vătămate prin actul administrativ și vor să-l atace, astfel încât nu se poate susține că înfrâng principiul constituțional al egalității în drepturi, consacrat de art. 16 alin. (1). În plus, prevederile criticate sunt în concordanță cu dispozițiile art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit cărora competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată se stabilesc prin lege. Or, prin
Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994 , Curtea Constituțională a stabilit că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, însă în formele și în modalitățile instituite de lege. De asemenea, textele de lege criticate au mai fost examinate prin raportare la aceleași prevederi din Constituție, de exemplu prin Deciziile nr. 534/2006 și nr. 123/2006, prin care Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate.
Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Acestea nu contravin principiului egalității, consacrat de art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, în măsura în care normele supuse controlului de constituționalitate se aplică în mod egal tuturor celor aflați în situația prevăzută de ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare. Dispozițiile art. 7 alin. (7) și ale
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004
reprezintă tocmai o valorificare în plan legislativ a prevederilor art. 21 alin. (1) și ale art. 52 din Constituție, condițiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică fiind cele stabilite prin lege organică, potrivit textului fundamental invocat.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului și dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale
art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 7 alin. (7) și ale
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, care au următorul conținut:
Articolul 7
Procedura prealabilă: "(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție."
Dispozițiile alin. (1) al art. 7, la care textul citat face trimitere, prevăd un termen de 30 de zile în care persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente revocarea, în tot sau în parte, a acestuia; termenul curge de la data comunicării actului.
Articolul 11
Termenul de introducere a acțiunii: "(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului."
Potrivit prevederilor art. 11 alin. (1), cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni ce curge fie de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii, fie de la data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depăși termenul de un an prevăzut la alin. (2), fie de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
În motivarea excepției, autorul acesteia susține încălcarea prevederilor constituționale ale art. 16 - "Egalitatea în drepturi", art. 21 alin. (1) și (2) privind accesul liber la justiție, ale art. 52 care reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și ale art. 53 referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, critica de neconstituționalitate privește momentul de la care se calculează termenul de 6 luni în care terțul care se consideră vătămat prin-un act administrativ unilateral adresat altui subiect de drept se poate adresa autorității publice emitente cu plângere prealabilă - astfel cum reglementează
art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
-, precum și momentul de la care curge termenul de un an în care terțul poate introduce acțiune în contencios administrativ împotriva respectivului act vătămător - prevăzut de art. 11 alin. (2) din lege. În opinia autorului excepției, acest moment, fiind raportat la data emiterii actului administrativ atacat, pune terțul într-o situație nefavorabilă față de destinatarul actului, care beneficiază de aceleași drepturi, cu diferența, însă, că acesta din urmă are cunoștință de existența actului încă de la data emiterii lui, pe când terțul nu are această posibilitate, el având cunoștință despre acel act numai la o dată ulterioară, eventual ca urmare a sesizării efectelor vătămătoare pe care acesta le produce.
Analizând textele de lege criticate și dispozițiile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
în ansamblul lor, raportate la prevederile din Constituție pretins a fi încălcate, Curtea constată că excepția de neconstituționalitate urmează a fi respinsă pentru următoarele argumente:
Dispozițiile art. 52 din Constituție garantează dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Totodată, potrivit textului constituțional, condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. Acest principiu constituțional este preluat în conținutul normativ al
art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu o formulare asemănătoare. Mai mult, alin. (2) al
art. 1 din Legea nr. 554/2004
menționează că se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept".
Cât privește exercitarea efectivă a dreptului persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral al autorității publice pentru a obține revocarea, în tot sau în parte, a actului,
art. 7 din Legea nr. 554/2004
reglementează procedura prealabilă, reprezentată de exercitarea recursului grațios sau ierarhic, specific contenciosului administrativ, iar art. 11 din aceasta instituie termenul de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate.
Regula în ceea ce privește procedura specifică plângerii prealabile este prevăzută de art. 7 alin. (1) din lege, potrivit căruia "persoana care se consideră vătămată (...) trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."
Prin excepție, potrivit alin. (7) al art. 7 din lege, în cazul actelor administrative unilaterale, plângerea prealabilă se poate introduce, pentru motive temeinice, și după expirarea termenului de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Atât alin. (1), cât și alin. (7) al art. 7 se adresează persoanei care a fost vătămată direct prin actul administrativ.
În ce privește situația terțului vătămat printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, aceasta este reglementată în alin. (3) al aceluiași articol, potrivit căruia: "este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut de alin. (7)".
Așadar, în lege, la art. 7 alin. (1) s-a prevăzut un termen de 30 de zile de la data comunicării actului pentru exercitarea procedurii prealabile, iar în art. 7 alin. (7) s-a prevăzut că în cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, se poate introduce plângerea prealabilă și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
În situația prevăzută la art. 7 alin. (3) din lege, termenul de 6 luni curge de la momentul când persoana vătămată a luat cunoștință de existența actului care i-a vătămat dreptul sau interesul, în limitele termenului de 6 luni, care curge de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescripție, care, în condițiile legii, va putea fi întrerupt, suspendat sau se va putea recurge la repunerea în termen.
Având în vedere cele expuse, Curtea constată că susținerile de neconstituționalitate, referitoare la încălcarea, prin art. 7 alin. (7) și
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 , a prevederilor constituționale ale art. 16, art. 21 alin. (1) și (2), ale art. 52 și ale art. 53, nu sunt întemeiate.
Terțul vătămat într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept nu se află într-o stare de discriminare negativă față de beneficiarul actului, deoarece momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni pentru introducerea plângerii prealabile, respectiv de un an pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ, este raportat în funcție de situația diferită în care aceștia se află. Astfel, potrivit
art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 , pentru terțul vătămat, termenul curge din momentul la care acesta a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului administrativ vătămător, dar fără a depăși 6 luni de la data emiterii actului, în timp ce persoana vătămată printr-un act administrativ și beneficiar, totodată, al acestuia, are dreptul de a introduce plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, ca regulă, sau de 6 luni, ca excepție, sub condițiile cerute de art. 7 alin. (7). Termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ este, ca regulă, de 6 luni, iar, ca excepție, pentru motive temeinice, de un an de la data emiterii actului, potrivit art. 11 alin. (1) și (2) din legea criticată.
Cât privește limitele legale impuse pentru exercitarea dreptului la acțiune, și anume termenul de 6 luni sau de un an de la data emiterii actului, acestea reprezintă măsuri de protecție a stabilității și securității raporturilor juridice create și a efectelor actelor administrative, acestea fiind, totodată, termene rezonabile în cadrul cărora persoanele interesate au posibilitatea de a acționa, în condițiile legii.
Atât prin
Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, cât și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, s-a reținut că stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie o încălcare a dreptului de liber acces la justiție și la un proces echitabil. Potrivit jurisprudenței Curții de la Strasbourg, instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, termenele de prescripție și cele de decădere sau sancțiunile pentru nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
De altfel, contrar susținerilor autorului excepției, potrivit cărora critica sa de neconstituționalitate vizează un aspect nou, care nu a fost analizat până în prezent în jurisprudența Curții Constituționale, este de subliniat că atât problema termenelor specifice procedurii prealabile și celei propriu-zise din fața instanței judecătorești, reglementate prin
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cât și a momentului de la care acestea încep să se calculeze pentru fiecare categorie dintre subiectele de drept prevăzute de lege, au mai fost examinate de Curtea Constituțională, prin raportare la același critici de neconstituționalitate, în acest sens fiind
Decizia nr. 531 din 31 mai 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 19 iunie 2007. Or, pentru identitate de rațiune, cele statuate în jurisprudența în materie a Curții Constituționale își mențin valabilitatea și în prezenta cauză.
Decizia nr. 647 din 5 octombrie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 921 din 14 noiembrie 2006, invocată de autorul excepției, prin care s-a constatat că prevederile
art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
sunt neconstituționale nu are relevanță pentru cauza de față.
O eventuală reconsiderare a reglementării privind poziția în cadrul procedurii prealabile a persoanei care, fără a fi destinatarul sau beneficiarul unui act administrativ cu caracter individual, este vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin acel act, precum și calificarea termenului în care trebuie formulată plângerea prealabilă, prin compararea cu termenele de introducere a acțiunii la instanța competentă, nu poate fi realizată pe calea contenciosului constituțional, fiind o problemă a cărei examinare și soluționare revine, în exclusivitate, legiuitorului.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) și ale
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Adela Coman în Dosarul nr. 4.645/100/2006 al Curții de Apel Cluj - Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal.
Definitivă și general obligatorie.
Pronunțată în ședința publică din data de 26 iunie 2007.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA Magistrat-asistent, Claudia-Margareta Krupenschi
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.