Decizia nr. 1646/2010

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Afrodita Laura Tutunaru - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței Guvernului nr. 10/2009

privind dreptul studenților înmatriculați la formele de învățământ la distanță sau cu frecvență redusă de a continua studiile la programe de studii de licență autorizate să funcționeze provizoriu sau acreditate, excepție ridicată de Universitatea "Spiru Haret" în Dosarul nr. 8.214/2/2009 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal se prezintă, pentru autorul excepției, domnul avocat Mădălin Niculeasa din cadrul Baroului București, cu delegație la dosar, și se constată lipsa celorlalte părți, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Partea Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a transmis Curții punctul său de vedere cu privire la excepția invocată, sens în care solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului autorului excepției, care arată că dispozițiile

Ordonanței Guvernului nr. 10/2009

au fost criticate din 3 perspective. Astfel, prin adoptarea ordonanței s-a derogat de la dreptul comun, în sensul că s-a emis un act normativ cu caracter individual. Or, prin Decizia nr. 600/2005, Curtea Constituțională a statuat că o reglementare specială, diferită de cea constitutivă de drept comun, cu caracter individual și adoptată intuitu personae, încetează a mai avea legitimitate, dobândind caracter discriminatoriu și, prin aceasta, neconstituțional.

De asemenea, întrucât prin

Ordonanța Guvernului nr. 10/2009

s-a legiferat în materia organizării generale a învățământului, au fost încălcate dispozițiile art. 73 alin. (3) din Constituție, care impun existența unor legi organice atunci când se reglementează în domeniul expres prevăzut la lit. n) a aceluiași articol constituțional.

Totodată, autorul excepției mai arată că intervenția pe cale administrativă în domeniul autonomiei universitare este, în pofida art. 52 din Constituție, atât de puternică, încât lipsește de substanța sa însuși dreptul constituțional prevăzut de art. 32 din Legea fundamentală.

În susținerea concluziilor sale, domnul avocat depune și un set de decizii pronunțate de Curtea Constituțională pe care le consideră relevante pentru soluționarea fondului excepției invocate.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, arătând că Guvernul a fost abilitat de Parlament să emită o asemenea ordonanță și că nu este afectată autonomia universitară, întrucât aceasta presupune posibilitatea instituției de învățământ de a stabili propriile standarde de calitate, fără a contraveni regulilor generale impuse prin Legea învățământului, opozabilă tuturor furnizorilor de educație. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin

Decizia nr. 72/1995 . În opinia sa, reprezentantul Ministerului Public consideră că intervenția Guvernului a fost determinată tocmai de necesitatea intrării în legalitate și a respectării criteriilor și cerințelor generale de organizare a sistemului de învățământ, indiferent că este de stat sau privat.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 23 februarie 2010 (transmisă Curții Constituționale prin Adresa nr. 8.214/2/2009, emisă la data de 10 mai 2010 și înregistrată pe rolul instanței de contencios constituțional la data de 19 mai 2010), pronunțată în Dosarul nr. 8.214/2/2009, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței Guvernului nr. 10/2009

privind dreptul studenților înmatriculați la formele de învățământ la distanță sau cu frecvență redusă de a continua studiile la programe de studii de licență autorizate să funcționeze provizoriu sau acreditate, excepție ridicată de Universitatea "Spiru Haret" în dosarul de mai sus având drept obiect o acțiune în contencios administrativ.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că prevederile legale menționate încalcă dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (5) referitoare la obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, ale art. 16 alin. (1) și (2) referitoare la principiul egalității în drepturi a cetățenilor, ale art. 32 alin. (6) referitoare la garantarea autonomiei universitare, ale art. 53 referitoare la Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, ale art. 73 alin. (3) lit. n) referitoare la reglementarea prin lege organică a organizării generale a învățământului, ale art. 108 alin. (3) referitoare la ordonanțe ca acte ale Guvernului ce pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de abilitare și ale art. 115 alin. (1) referitoare la adoptarea de către Parlament a unei legi speciale de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

Astfel, criticile sunt formulate din două perspective, și anume cele referitoare la modul de emitere a actului criticat și cele referitoare la conținutul reglementării. Ambele viziuni scot la iveală excesul de putere al Guvernului.

1. Autorul excepției susține că Guvernul a emis

Ordonanța nr. 10/2009

în pofida dispozițiilor constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. n), ale art. 108 alin. (3) și ale art. 115 alin. (1) care abilitau Guvernul să reglementeze în domeniul învățământului superior prin ordonanță de urgență, nu însă și prin ordonanță simplă.

În acest fel nu a fost respectată dihotomia constituțională consacrată de art. 73 alin. (3) lit. n) coroborat cu art. 115 alin. (1), care impune fără echivoc ori altă nuanțare că Guvernul poate emite ordonanțe "în domenii care nu fac obiectul legilor organice".

Din perspectiva echilibrului constituțional al puterilor legislativă și executivă, consecința imediată a emiterii ordonanței simple în domeniul legii organice concretizează imixtiunea puterii executive în sfera de competență a puterii legiuitoare, din moment ce condițiile sine qua non ale delegării legislative nu sunt respectate în speță.

În plus, autorul excepției mai arată că ordonanța criticată a fost emisă în baza art. 1 pct. VII.3 al

Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe nr. 253/2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009, potrivit căruia:

"În temeiul art. 115 alin. (1) din Constituția României, republicată, Guvernul este abilitat ca, de la data intrării în vigoare a prezentei legi, dar nu înainte de încheierea primei sesiuni ordinare a anului 2009, și până la reluarea lucrărilor Parlamentului în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2009, să emită ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, după cum urmează:

[...]

3. cercetarea științifică și învățământul superior;".

Așa fiind, chiar dacă legea de abilitare deschide posibilitatea Guvernului să reglementeze relațiile sociale în domeniul cercetării și al învățământului superior, aceasta nu înseamnă că permite/poate permite cu de la Parlament putere să încalce Legea fundamentală.

2. În ceea ce privește conținutul reglementării criticate, autorul excepției arată că

Ordonanța Guvernului nr. 10/2009

contravine prevederilor art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1) și (2), art. 32 alin. (6) și art. 53 din Constituție.

Astfel, reglementarea contestată interzice expres școlarizarea la specializările/programele de studii autorizate provizoriu/acreditate la forma de învățământ la distanță, impune demararea în primul semestru al anului universitar 2009-2010 a procedurilor necesare pentru asigurarea unei conduceri cu rector confirmat prin ordin al ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului, impune o monitorizare specială pe o perioadă de 3 ani, impune o metodologie discriminatorie unică care să fie aprobată prin ordin al ministrului, obligă absolvenții de la specializarea "Drept", care în cadrul Universității "Spiru Haret" are structura de 3 ani, să își completeze studiile la 4 ani la specializări/programe de licență de drept acreditate, obligă studenții înmatriculați în anul I de studii în perioada 2005-2008 la formele de învățământ la distanță/cu frecvență redusă să își continue studiile la specializări/programe de studii autorizate să funcționeze provizoriu ori acreditate potrivit unei metodologii discriminatorii, prin aceea că doar pentru autorul excepției aceasta este adoptată prin ordin al ministrului și condiționează recunoașterea diplomei obținute de absolvenții înscriși până la data emiterii ordonanței contestate la formele de învățământ la distanță/cu frecvență redusă de înscrierea lor la altă formă de învățământ autorizată provizoriu/acreditată din altă instituție de învățământ superior sau la forma de învățământ la zi organizată de Universitatea "Spiru Haret" pentru specializările corespunzătoare.

Prin aceste dispoziții, actul atacat contravine în esență dreptului Universității "Spiru Haret" la autonomie universitară, principiu director în funcție de care este organizat învățământul universitar atât în ansamblu, cât și din perspectiva fiecărei instituții/universități. Or, Constituția României garantează autonomia universitară la art. 32 alin. (6) ca drept al subiectelor ce își desfășoară activitatea în domeniul învățământului superior. Aceasta presupune că fiecare instituție universitară are posibilitatea de a stabili propriile standarde de calitate, desigur în condițiile și în temeiul legii. În plus, chiar Curtea Constituțională a definit prin

Decizia nr. 72/1995

unele elemente de conținut al principiului autonomiei universitare, cum ar fi: înscrierea în exigențele principiului egalității, posibilitatea de completare a finanțării publice cu venituri provenite din alte surse, alegerea rectorului de către senatul universitar și confirmarea acestuia prin ordin al ministrului de resort, aceasta din urmă având drept scop verificarea condițiilor de formă și de fond în care au avut loc alegerile universitare.

În plus, autonomia universitară a fost definită prin

art. 89 din Legea învățământului nr. 84/1995

ca fiind "dreptul comunității universitare de a se conduce, de a-și exercită libertățile academice fără niciun fel de ingerințe ideologice, politice sau religioase, de a-și asuma un ansamblu de competențe și obligații în concordanță cu opțiunile și orientările strategice naționale ale dezvoltării învățământului superior, stabilite prin lege". Conținutul acestui drept a fost dezvoltat sub aspectul regimului juridic și de prevederile cuprinse atât în

Legea învățământului nr. 84/1995 , cât și în

Legea privind organizarea studiilor universitare nr. 288/2004 . De altfel, potrivit art. 92 alin. (2) și (3) din Legea învățământului, autonomia universitară vizează domeniile conducerii, structurării și funcționării instituției, ale activității didactice și de cercetare științifică, ale administrării și ale finanțării și se realizează în principal prin stabilirea structurii interne a instituției de învățământ superior conform legii și prin programarea, organizarea, desfășurarea și perfecționarea procesului de învățământ.

Or, prin restricțiile impuse de actul normativ criticat este afectată și dispoziția constituțională a art. 1 alin. (5) potrivit căreia "În România respectarea Constituției, a supremației și a legilor este obligatorie".

De asemenea, dreptul legiuitorului ordinar ori delegat de a stabili conținutul autonomiei universitare este limitat de respectarea substanței respectivului drept. De aceea, Guvernul, ca autoritate legiuitoare secundară, pentru a garanta substanța dreptului, este obligat să nu lipsească pe niciun titular al său de niciunul dintre atributele pe care i le conferă Constituția și legile de forță juridică superioară ordonanței simple. Mai mult, Executivul trebuie să vegheze ca atunci când dispune luarea unor măsuri față de o universitate - indiferent de importanța ori numărul de studenți - să nu rupă egalitatea în drepturi între acea universitate și celelalte titulare ale dreptului la autonomie universitară. Contrar acestor deziderate, măsurile dispuse de ordonanța criticată sunt vătămătoare și discriminatorii prin aceea că ministerul urmează a elabora o metodologie specială doar pentru Universitatea "Spiru Haret", sens în care devine evidentă ruperea egalității față de celelalte universități care rămân pe mai departe guvernate de

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2005

privind asigurarea calității educației. Aceeași intervenție abuzivă a autorității publice vatămă dreptul autorului excepției la autonomie universitară, prin aceea că impune un set de criterii, o întreagă metodologie înlocuind standardele proprii la care este îndrituit conform Legii fundamentale.

În sfârșit, singura modalitate pentru Guvern să intervină în exercițiul dreptului la autonomie universitară poate fi realizată doar cu respectarea strictă a condițiilor cerute de art. 53 din Constituție. Este de remarcat că restrângerea exercițiului acestui drept nu poate fi considerată necesară într-o societate democratică în care se pun bazele unui învățământ superior particular pentru a elimina monopolul autorităților centrale și a acorda studenților posibilitatea de a urma cursuri adaptate necesităților lor. Or, prin instituirea măsurilor impuse de

Ordonanța Guvernului nr. 10/2009

se restrânge de o manieră aleatorie, disproporționată și discriminatorie exercițiul dreptului pe care îl are Universitatea "Spiru Haret" - deci sensul legilor de forță juridică superioară -, acela că universitățile de stat sau private trebuie să aibă deplină libertate în acțiunile ce privesc organizarea propriei activități. În acest sens se face trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 23 din 20 ianuarie 2005.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal arată că excepția este admisibilă sub aspectul respectării exigențelor

art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

și

art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 , dar nu și-a exprimat opinia pe fondul acesteia.

Potrivit

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Astfel, prin emiterea

Ordonanței Guvernului nr. 10/2009

nu au fost înfrânte prevederile art. 115 alin. (1) și art. 73 alin. (3) lit. n) din Legea fundamentală, deoarece din însuși conținutul textului constituțional invocat rezultă că domeniul rezervat legii organice se referă exclusiv la regimul general al învățământului, și nu la aspecte de ordin particular. Este evident că folosirea termenului "general" circumscrie domeniul legilor organice la principiile comune, fundamentale. Firesc, aspectele parțiale, particulare, eventual mai mărunte pot fi reglementate și prin legi ordinare sau chiar prin acte normative inferioare acestora, în conformitate însă cu acest regim general. Lectura art. 73 alin. (3) din Constituție evidențiază că în mai multe alineate se practică acest procedeu juridic, ca de exemplu: regimul juridic general al proprietății și moștenirii - lit. m), regimul general al cultelor - lit. s). În acest sens, prin

Decizia nr. 718/1997 , Curtea Constituțională, pronunțându-se asupra constituționalității unor prevederi ale Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, a statuat că delegarea legislativă care privește alte aspecte decât cele referitoare la organizarea generală a învățământului - cum ar fi modalitățile în care se efectuează procesul educațional universitar, în cadrul regimului general al învățământului și în conformitate cu prevederile cuprinse în legislația în vigoare - nu este de domeniul legii organice și, de aceea, poate face obiectul unei ordonanțe emise în baza legii de abilitare.

Nicio dispoziție a textelor criticate nu privește o lege organică și nu afectează regimul general al organizării învățământului. În cazul în care o ordonanță ar cuprinde norme ce reglementează aspecte ce țin de domeniul legii organice, există posibilitatea "eliminării acestora în Parlament, cu ocazia dezbaterii legilor de aprobare, precum și declanșarea procedurii jurisdicționale în fața Curții Constituționale pentru asemenea ordonanțe".

Referitor la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței Guvernului nr. 10/2009

față de prevederile art. 32 alin. (6) din Legea fundamentală, Avocatul Poporului apreciază că nu poate fi reținută. Autonomia universitară constă în dreptul comunității universitare de a se conduce, de a-și exercită libertățile academice fără niciun fel de ingerințe ideologice, politice, de a-și asuma un ansamblu de competențe și obligații în concordanță cu opțiunile și orientările strategice naționale ale dezvoltării învățământului superior, stabilite prin lege, iar în conformitate cu

art. 92 alin. (2) din Legea nr. 84/1995 , republicată, autonomia universitară se realizează, în principal, și prin selectarea și promovarea personalului didactic, prin stabilirea criteriilor de apreciere a activității didactice și științifice, în condițiile legii. Așadar, dispozițiile actului criticat nu contravin principiului constituțional al garantării autonomiei universitare, ci, dimpotrivă, dau expresie acestuia.

Cât privește critica față de dispozițiile art. 108 alin. (3) din Constituție, art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1) și (2) și art. 53, Avocatul Poporului susține că nu poate fi reținută. Mai arată că

Ordonanța Guvernului nr. 10/2009

a fost adoptată în temeiul

art. 1 din Legea nr. 253/2009 .

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autorului excepției prin reprezentantul legal, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

Ordonanței Guvernului nr. 10/2009

privind dreptul studenților înmatriculați la formele de învățământ la distanță sau cu frecvență redusă de a continua studiile la programe de studii de licență autorizate să funcționeze provizoriu sau acreditate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 20 august 2009, care au următorul conținut:

"Art.1. - (1) Pe data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, Universitatea «Spiru Haret» din București, înființată prin

Legea nr. 443/2002 , încetează școlarizarea pentru toate specializările/programele de studii/autorizate provizoriu/acreditate la forma de învățământ la distanță.

(2) Universitatea «Spiru Haret» din București demarează, în primul semestru al anului universitar 2009-2010, procedurile necesare pentru asigurarea unei conduceri cu rector confirmat prin ordin al ministrului educației, cercetării și inovării, potrivit legii.

(3) Instituția de învățământ superior prevăzută la alin. (1) este monitorizată special, începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, pe o perioadă de 3 ani, cu scopul de a se asigura respectarea standardelor legale de calitate specifice, conform unei metodologii aprobate prin ordin al ministrului educației, cercetării și inovării, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(4) Pe perioada monitorizării prevăzute la alin. (3), Universitatea "Spiru Haret" din București organizează examenele de licență potrivit unei metodologii aprobate prin ordin al ministrului educației, cercetării și inovării.