Decizia nr. 737/2012

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Andreea Costin - magistrat-asistent

Fabian Niculae - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2012

privind unele măsuri în domeniul cultural, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.136D/2012.

Dezbaterile inițiale au avut loc în ședința publică din 5 iulie 2012, în prezența reprezentantului Ministerului Public, lipsind autorul excepției, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată. În temeiul art. 57 și

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei și pentru obținerea de informații suplimentare, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 10 iulie 2012, dată la care, având în vedere imposibilitatea constituirii majorității prevăzute de

art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992 , a dispus, în temeiul

art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 , redeschiderea dezbaterilor pentru data de 31 iulie 2012.

La apelul nominal lipsește autorul excepției, procedura de citare fiind legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantul Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Adresa nr. 6.817 din 22 iunie 2012, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 4.239 din 22 iunie 2012, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2012

privind unele măsuri în domeniul cultural, în temeiul art. 146 lit. d) teza finală din Constituție și al

art. 13 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 35/1997

privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În motivarea excepției de neconstituționalitate Avocatul Poporului arată că ordonanța de urgență criticată, prin care Institutul Cultural Român a fost trecut sub control parlamentar, prin dobândirea de către Senat a unor atribuții legate de organizarea și funcționarea acestuia, încalcă dispozițiile art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, urgența reglementării nu a fost justificată în mod corespunzător de către Guvern și nici nu se poate constata existența unei situații extraordinare, deși Guvernul, prin Nota de fundamentare care a însoțit ordonanța de urgență, a prezentat situația ca fiind una extraordinară, a cărei reglementare nu putea fi amânată.

Avocatul Poporului mai susține că în cadrul preambulului ordonanței de urgență Guvernul nu face o referire concretă, ci numai una generică la acele stări de lucruri care ar tinde să afecteze sentimentul de apartenență la națiunea română a celor stabiliți, vremelnic, în alte state, și nici care sunt disfuncționalitățile referitoare la modul de organizare și funcționare a Institutului Cultural Român, contrar art. 115 alin. (4) din Constituție.

Avocatul Poporului mai arată că ordonanța de urgență criticată nu operează modificări referitoare la principiile, obiectivele sau atribuțiile Institutului Cultural Român, ci numai modificări și completări nesemnificative de ordin organizatoric și care nu corectează eventuale disfuncționalități care ar fi reprezentat o situație extraordinară și care trebuiau remediate prin ordonanță de urgență de către Guvern.

De asemenea, se susține că nu se poate reține existența unei situații care se abate de la obișnuit sau de la comun, precum nici caracterul anormal și excesiv al unei astfel de situații, care, datorită circumstanțelor excepționale, ar putea impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În acest sens Avocatul Poporului invocă în susținerea excepției de neconstituționale și jurisprudența Curții Constituționale în materia delegării legislative.

Se mai arată că ordonanța de urgență criticată încalcă și art. 115 alin. (6) din Constituție prin acea că sunt afectate drepturi prevăzute de Constituție, respectiv dreptul la transparență decizională care rezultă chiar din conținutul tuturor trăsăturilor statului român prevăzute în art. 1 alin. (3) din Constituția României. Astfel, nici statul de drept, democratic și social, nici demnitatea umană, nici dreptatea care reprezintă valori supreme în statul român nu ar putea exista dacă în conținutul lor nu ar fi o latură de transparență decizională, un drept al cetățeanului la transparența decizională.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

Președintele Senatului consideră ca fiind neîntemeiate criticile de neconstituționalitate formulate de autorul excepției, întrucât scopul ordonanței de urgență criticate este acela de restabilire a legalității. Astfel, invocând jurisprudența Curții Constituționale referitoare la condițiile emiterii ordonanțelor de urgență, Președintele Senatului arată că până la adoptarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2012 , Institutul Cultural Român funcționa ca o instituție publică de interes național, cu personalitate juridică, în subordinea Președintelui României, prin reorganizarea Fundației Culturale Române. Se mai arată că, potrivit dispozițiilor art. 116 din Constituția României, republicată, organele de specialitate ale administrației publice centrale se pot organiza numai în subordinea Guvernului ori a ministerelor - nicidecum a Președintelui României - sau se pot organiza ca autorități administrative autonome. Având ca reper necesitatea respectării normei constituționale de la art. 116, trecerea Institutului Cultural Român de sub autoritatea Președintelui României sub controlul parlamentar s-a realizat și în vederea respectării dispoziției generale de la art. 111 alin. (1) din Constituție, potrivit căreia Guvernul și celelalte organe ale administrației publice sunt supuse controlului parlamentar. Așadar, urgența a fost generată de necesitatea restabilirii legalității, Guvernul instituind, în conformitate cu dispozițiile constituționale menționate, trecerea Institutului Cultural Român sub controlul parlamentar al Senatului. De asemenea, modificările și completările aduse

Legii nr. 356/2003

privind înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Cultural Român și, implicit, a regimului juridic al acestuia au fost generate și de evidente și profunde disfuncționalități care, prin natura lor, s-au constituit într-o situație extraordinară a căror reglementare nu mai putea fi ignorată de Guvern și nici amânată până la adoptarea unei legi pe calea unei proceduri obișnuite. În acest mod a fost evitată o gravă atingere adusă interesului public.

Președintele Camerei Deputaților consideră că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2012

este neconstituțională, întrucât nu există o situație extraordinară și, prin urmare, nu se poate reține nici existența unei situații care se abate de la obișnuit sau comun și care, datorită circumstanțelor extraordinare, ar putea impune adoptarea unor soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În susținerea punctului de vedere se face referire la jurisprudența Curții Constituționale în materia delegării legislative. Președintele Camerei Deputaților mai arată că

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2012

a fost adoptată cu încălcarea dreptului la transparență care rezultă din conținutul tuturor trăsăturilor statului român prevăzute în art. 1 alin. (3) din Constituție.

Guvernul apreciază ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate invocată, întrucât prin

Legea nr. 356/2003

a fost afectată arhitectura instituțională din România, prin urmare restabilirea ordinii constituționale s-a impus cu caracter de urgență. Astfel, în opinia Guvernului, actul normativ de modificare a

Legii nr. 356/2003

nu și-a propus să modifice sau să completeze principiile, obiectivele și atribuțiile Institutului Cultural Român, în condițiile în care problemele constatate și disfuncționalitățile instituției aveau alte cauze, respectiv:

- nerespectarea cadrului constituțional prin funcționarea unei instituții autonome care nu era supusă controlului parlamentar, ceea ce constituia o gravă abatere de la principiile constituționale, necesitând măsuri urgente de intrare în legalitate;

- disfuncționalitățile în organizarea și funcționarea Institutului Cultural Român, constatate prin rapoartele Curții de Conturi, precum și necesitatea consolidării și amplificării, sub diferite forme, a relațiilor culturale cu comunitățile românești de peste hotare, în scopul păstrării și perpetuării identității naționale, deziderat de o importanță deosebită în contextul fenomenului de globalizare inclusiv culturală.

În vederea respectării legalității și a unui control asupra politicilor Institutului Cultural Român din partea organului legiuitor, depozitar al suveranității naționale, reținându-se rolul Senatului României, în calitate de Cameră decizională pentru adoptarea proiectelor de legi și propunerilor legislative în domeniul politicii externe, în cadrul căreia funcționează comisii permanente în acest domeniu, precum Comisia pentru politica externă, Comisia pentru afaceri europene și Comisia Românilor de Pretutindeni, s-a hotărât trecerea Institutului Cultural Român de sub autoritatea Președintelui României sub cea a Senatului României.

În ceea ce privește susținerile Avocatului Poporului referitoare la ignorarea dreptului la transparență, Guvernul arată că, potrivit

Legii nr. 52/2003

privind transparența decizională în administrația publică, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune pe site-ul propriu, să îl afișeze la sediul propriu într-un spațiu accesibil publicului și să îl transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Însă, art. 6 alin. (9) din legea menționată instituie o excepție de la procedura efectuării transparenței decizionale, caz în care adoptarea de către Guvern a ordonanțelor de urgență nu impune efectuarea procedurii transparenței decizionale prevăzute de această lege.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale președintelui Senatului, Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. l alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2012

privind unele măsuri în domeniul cultural, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 14 iunie 2012.

În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 115 alin. (4) și (6) privind delegarea legislativă.

Curtea reține că în prezenta cauză criticile formulate privesc aspecte de neconstituționalitate extrinsecă, constând în încălcarea exigențelor constituționale în materie de delegare legislativă. Potrivit art. 115 alin. (4) din Constituție "Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora". Așadar, Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

Curtea, referindu-se la situația extraordinară, de care depindea legitimitatea constituțională a adoptării unei ordonanțe de urgență, a statuat că aceasta este definită în raport cu necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În acest sens, a se vedea

Decizia nr. 255 din 11 mai 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005. De asemenea, Curtea reține că, în aplicarea prevederilor constituționale ale art. 115 alin. (4), determinarea concretă a "situațiilor extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată" aparține Guvernului, sub condiția motivării urgenței în cuprinsul ordonanței.

În prezenta cauză, din preambulul ordonanței de urgență reiese faptul că Guvernul a recurs la această procedură legislativă "având în vedere necesitatea consolidării și amplificării, sub diferite forme, a relațiilor culturale cu comunitățile românești de peste hotare, în scopul păstrării și perpetuării identității naționale, deziderat de o importanță deosebită în contextul fenomenului de globalizare, inclusiv culturală [...]", precum și "având în vedere dispozițiile art. 116 din Constituția României, republicată, care reglementează structura administrației publice centrale, respectiv ministerele, organizate în subordinea Guvernului, și alte organe de specialitate care se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome și ținând cont de dispoziția generală de la art. 111 alin. (1) din Constituție, potrivit căreia Guvernul și celelalte organe ale administrației publice sunt supuse controlului parlamentar [...]". Institutul Cultural Român are drept scop reprezentarea, promovarea și protejarea culturii și civilizației naționale în țară și în străinătate, iar prin ordonanța de urgență criticată acesta se reorganizează ca autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, măsura propusă având ca reper dispozițiile constituționale ale art. 116 privind structura administrației publice centrale de specialitate. Neadoptarea măsurilor propuse prin ordonanța de urgență criticată, în opinia Guvernului, ar conduce la "prelungirea efectelor profund negative ale unor stări de lucruri care tind să afecteze, cu titlu de permanență, sentimentul de apartenență la națiunea română a celor stabiliți, vremelnic, în alte state, iar, pe de altă parte, la menținerea unor disfuncționalități referitoare la modul de organizare și la funcționarea Institutului Cultural Român."

În continuare, Curtea urmează să analizeze relevanța motivelor invocate de Guvern în adoptarea ordonanței de urgență criticate, prin prisma jurisprudenței sale.

Curtea reține că Institutul Cultural Român a fost înființat prin

Legea nr. 356/2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 529 din 23 iulie 2003, ca instituție publică de interes național, cu personalitate juridică, sub autoritatea Președintelui României, prin reorganizarea Fundației Culturale Române și a Editurii Fundației Culturale Române, având drept scop reprezentarea, promovarea și protejarea culturii și civilizației naționale în țară și în străinătate.

Astfel cum rezultă și din Programul de guvernare 2012, prevăzut în anexa nr. 2 la

Hotărârea Guvernului nr. 15/2012

pentru acordarea încrederii Guvernului, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 302 din 7 mai 2012, Guvernul și-a propus promovarea unui set de măsuri, inclusiv în domeniul cultural, precum promovarea actului cultural și a valorilor românești.

Cum acest obiectiv este realizat și prin intermediul Institutului Cultural Român, potrivit legii de funcționare, care, până la adoptarea ordonanței de urgență criticate, funcționa ca instituție publică de interes național în subordinea Președintelui României, Guvernul a intervenit pe plan legislativ pentru reglementarea, într-un termen cât mai scurt posibil, a cadrului normativ de funcționare a acestuia.

Potrivit

Deciziei Curții Constituționale nr. 83 din 19 mai 1998 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998, ordonanța de urgență nu constituie o alternativă aflată la discreția Guvernului, prin care acesta și-ar putea încălca obligația sa constituțională de a asigura, în vederea îndeplinirii programului său de guvernare, reglementarea prin lege, de către Parlament, a relațiilor ce constituie obiectul acestei reglementări.

Însă, Curtea reține că scopul urmărit prin adoptarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2012

este justificat prin dispozițiile art. 116 din Constituția României, care vizează structura administrației publice centrale, respectiv ministerele, organizate în subordinea Guvernului, și alte organe de specialitate. Potrivit textului constituțional invocat, ultimele se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome.

Examinând acest motiv invocat de Guvern, Curtea constată pe de o parte că dispozițiile constituționale ale art. 116 prevăd că organele de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome, iar potrivit art. 102 alin. (1) coroborat cu art. 111 Guvernul exercită conducerea generală a administrației publice, cu excepția autorităților autonome aflate sub control parlamentar. Ca o consecință a acestor prevederi constituționale,

Legea nr. 47/1994

privind serviciile din subordinea Președintelui României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 aprilie 2001, cu modificările și completările ulterioare, nu conține vreo dispoziție potrivit căreia în subordinea Președintelui României se pot organiza instituții publice de interes național având natura juridică a unor autorități publice autonome. Având în vedere cele de mai sus, rezultă că modul de reglementare a cadrului juridic de funcționare al Institutului Cultural Român conținea un viciu de neconstituționalitate.

Verificarea constituționalității unei dispoziții legale se face de către instanța de contencios constituțional în condițiile stabilite de Constituție și de

Legea nr. 47/1992 . Însă, nimic nu împiedică Parlamentul sau Guvernul ca în cazul constatării unei neregularități de ordin constituțional în cuprinsul unui act normativ să intervină în vederea remedierii acesteia prin adoptarea unui act normativ corespunzător, chiar și pe calea delegării legislative.

Așadar, Curtea observă că intenția legiuitorului delegat, așa cum rezultă din adoptarea normei legale criticate și din motivația acestei măsuri, a fost aceea de a reacționa prompt pentru apărarea unui interes public. Este adevărat că autoritățile administrative autonome se înființează prin lege organică, iar statutul lor se poate modifica tot prin lege organică, însă, astfel cum s-a reținut și în

Decizia Curții Constituționale nr. 15 din 25 ianuarie 2000 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000, situația extraordinară ce impune adoptarea unor măsuri urgente pentru protejarea unui interes public poate reclama instituirea unei reglementări de domeniul legii organice prin intermediul ordonanței de urgență, care, dacă nu ar putea fi adoptată, interesul public avut în vedere ar fi afectat, ceea ce este contrar finalității constituționale a instituției. De altfel, și prin

Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, Curtea Constituțională a statuat că interdicția reglementării prin ordonanță în domenii rezervate legii organice nu este aplicabilă ordonanței de urgență a Guvernului.

Așa fiind, Curtea constată că în prezenta cauză ordonanța de urgență criticată nu conține niciun viciu extrinsec de neconstituționalitate, întrucât prin natura și finalitatea lor măsurile privind funcționarea și organizarea Institutului Cultural Român prevăzute de ordonanța de urgență criticată au caracter de necesitate și de urgență, fiind luate pentru protejarea unui interes social și instituțional major. De altfel, și jurisprudența Curții Constituționale (de exemplu,

Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007) cu privire la delegarea legislativă pe calea ordonanțelor de urgență este constantă.

Prin urmare, Curtea constată că adoptarea reglementării criticate pe calea unei ordonanțe de urgență îndeplinește exigențele constituționale impuse de art. 115 alin. (4).

Cu privire la susținerile autorului excepției de neconstituționalitate referitoare la "dreptul la transparență decizională", Curtea constată că

Legea nr. 52/2003

privind transparența decizională în administrația publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 3 februarie 2003, reglementează obligația de transparență ca obligație a autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative și la minutele ședințelor publice. În consecință, Curtea reține că invocarea art. 115 alin. (6) din Constituție nu este relevantă, nefiind indicat vreun drept sau o libertate fundamentală afectată în sensul celor reținute în

Decizia Curții Constituționale nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2012

privind unele măsuri în domeniul cultural, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 31 iulie 2012.