Decizia nr. 889/2015

Augustin Zegrean

- președinte

Valer Dorneanu

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Daniela Ramona Marițiu - magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2015

pentru modificarea și completarea

Legii nr. 165/2013

privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, în România, precum și a

art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000

privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România, obiecție formulată de Președintele României.

2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție și al art. 11 alin. (1) lit. A.a) și

art. 15 din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 6.502 din 25 noiembrie 2015 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.725A/2015. La sesizare a fost anexată, în copie, un exemplar al legii.

3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, autorul susține că articolul unic punctul 2 subpunctul 4 încalcă prevederile art. 52 alin. (2) din Constituție. Se arată că, potrivit modificărilor introduse, președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor nu va mai fi asimilat calității de conducător al autorității publice, în sensul prevederilor

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 . Această modificare ar putea afecta exercitarea dreptului de a contesta în instanță deciziile emise de această autoritate publică, respectiv stabilirea cadrului procesual în care instanța va putea analiza actul administrativ contestat.

4. Mai mult, prin textul criticat se creează o necorelare cu prevederile art. 17 și

art. 18 din Legea nr. 165/2013 , potrivit cărora Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor validează sau invalidează, în tot sau în parte, deciziile emise de entitățile învestite de lege, care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii și dispune emiterea deciziilor de compensare a imobilelor, iar aceste decizii sunt emise sub semnătura președintelui Comisiei. În consecință, apreciază că prin efectul acestei norme se creează posibilitatea afectării dreptului constituțional al persoanei vătămate de o autoritate publică de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, garantat de art. 52 alin. (2) din Constituție.

5. Articolul unic punctul 4 încalcă prevederile art. 1 alin. (4), ale art. 16 alin. (2), ale art. 21, ale art. 52 alin. (2) și ale art. 124 alin. (1) din Constituție. Dispozițiile criticate dispun în sensul exonerării de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul

art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

a președintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și, respectiv, a președintelui Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. Prin conținutul său normativ, această nouă reglementare dispune nu numai pentru viitor, dar și cu privire la exonerarea de la plata amenzilor civile stabilite deja prin hotărâri judecătorești, pronunțate de instanțele de contencios administrativ. Or, hotărârea judecătorească reprezintă un act de aplicare a legii pentru soluționarea unui conflict de drepturi sau interese, constituind un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice și de eficientizare a normelor de drept substanțial. Hotărârea judecătorească fiind înzestrată cu autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părțile având obligația să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicțional, fără posibilitatea de a mai pune în discuție ceea ce s-a tranșat deja pe calea judecății.

6. În continuare se susține că textul criticat diminuează forța hotărârilor judecătorești pronunțate în contencios administrativ și creează discriminare între subiecții de drept obligați să pună în executare o hotărâre judecătorească pronunțată în aceeași materie, îndepărtându-se de la scopul asigurării protecției constituționale a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică. Astfel, prin modul de reglementare se încalcă prevederile constituționale ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ale art. 124 alin. (1) referitor la principiul legalității actului de justiție corelate cu cele ale art. 16 alin. (2) potrivit cărora nimeni nu este mai presus de lege.

7. De asemenea, textul criticat contravine și principiului fundamental al accesului liber la justiție consacrat de art. 21 din Constituție, precum și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit căruia dreptul la un tribunal include și dreptul la executarea unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de orice jurisdicție competentă, făcând parte integrantă din noțiunea de proces. Acest principiu are o importanță deosebită în contextul unui contencios administrativ a cărui soluționare este determinantă cu privire la existența sau inexistența unui drept civil al justițiabilului. Protecția efectivă a justițiabilului și restabilirea legalității implică obligația pentru administrație să execute hotărârea jurisdicției sesizate. Dacă administrația, ca element al statului de drept ar omite sau ar întârzia să execute o hotărâre judecătorească, garanțiile art. 6 mai sus menționat, de care a beneficiat un justițiabil în faza judiciară a procedurii, ar deveni inutile. Or, dacă administrația este exonerată de la aducerea la îndeplinire a unei hotărâri judecătorești, prin neplata amenzilor civile stabilite în sarcina conducătorului unei autorități publice, accesul la justiție ar deveni teoretic și iluzoriu. Totodată, imposibilitatea de executare a hotărârii judecătorești, ca urmare a exonerării de răspundere a conducătorului autorității publice, ar presupune lipsirea persoanei vătămate de o autoritate publică de garanțiile oferite de art. 52 din Constituție, respectiv dreptul la repararea pagubei.

8. Potrivit prevederilor

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.

9. Guvernul a transmis, cu adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 6.941 din 16 decembrie 2015, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecția de neconstituționalitate este întemeiată. Având în vedere dispozițiile art. 17 și

art. 18 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

și cele ale art. 3 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin

Decizia prim-ministrului nr. 249/2013 , apreciază că textul ce stabilește că președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor nu este asimilat calității de conducător al autorității publice, poate avea ca efect imposibilitatea persoanei vătămate prin actul acestei instituții de a-și valorifica drepturile prevăzute de

Legea nr. 554/2004 , respectiv art. 52 din Constituție.

10. Dincolo de încălcarea normelor de tehnică legislativă prin edictarea de norme în forma negativă, Guvernul consideră că norma criticată golește de conținut dreptul garantat de art. 52 din Constituție, prin anularea dreptului persoanei vătămate de a trage la răspundere conducătorul autorității publice vinovat de producerea prejudiciului, deoarece nu se poate determina cine are calitate procesuală pasivă. Apreciază că textul criticat nu îndeplinește nici criteriile de claritate și previzibilitate, exigențe reținute atât în jurisprudența instanței de contencios constituțional, cât și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului.

11. În ceea ce privește norma prin care se exonerează președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul

art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , apreciază că aceasta are un caracter individual, fiind concepută, nu pentru aplicarea ei la un număr nedeterminat de cazuri concrete, ci într-un singur caz prestabilit expres. Fiind adoptată intuitu personae ea încetează de a mai avea legitimitate, dobândind caracter discriminatoriu și, prin aceasta, neconstituțional, încălcându-se prevederile art. 16 din Legea fundamentală. Totodată, intervenția legiuitorului are ca efect anularea sine die a executării unor hotărâri judecătorești, ceea ce echivalează cu o decizie prin care legislativul dispune neexecutarea unor hotărâri judecătorești, anulând practic autoritatea și competențele justiției. În consecință este încălcat și principiul separației puterilor în stat garantat de art. 1 alin. (4) din Constituție.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.

13. La dosar, domnul George Băeșu, în calitate de Președinte al Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, a depus un memoriu prin care solicită respingerea obiecției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale

art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992 , republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

15. Din motivarea obiecției de neconstituționalitate, Curtea observă că autorul acesteia formulează numai critici intrinseci de neconstituționalitate, textele considerate a fi neconstituționale fiind cele cuprinse în articolul unic punctul 2 subpunctul 4 și în articolul unic punctul 4 - referitor la

art. VII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2015

- din Legea privind aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2015

pentru modificarea și completarea

Legii nr. 165/2013

privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și în

art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000

privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România. Dispozițiile criticate au următorul cuprins:

- Articolul unic punctul 2 subpunctul 4: "Președintele Comisiei Naționale are vot egal cu ceilalți membri și, prin derogare de la prevederile

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, nu este asimilat calității de conducător al autorității publice."

- Articolul unic punctul 4 referitor la introducerea

art. VII în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2015 : "Se exonerează de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul

art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și, respectiv, președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor."

16. Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, art. 16 alin. (2) potrivit căruia nimeni nu este mai presus de lege, art. 21 referitor la liberul acces la justiție, art. 52 alin. (2) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și ale art. 124 alin. (1) referitor la înfăptuirea justiției.

17. Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată și nepromulgată încă, cât și sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de Președintele României.

18. Examinând obiecția de neconstituționalitate Curtea observă că, potrivit art. 52 din Constituție, invocat de autorul sesizării, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Curtea apreciază că acest text constituțional trebuie corelat cu dispozițiile constituționale ale art. 21, care reglementează accesul liber la justiție și cele ale art. 126 alin. (6) teza întâi, potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat.

19. Referitor la controlul judecătoresc, Curtea reține că, de exemplu, prin

Decizia nr. 225 din 9 martie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 241 din 15 aprilie 2010, a statuat că atribuția definitorie a puterii judecătorești este înfăptuirea justiției, iar, în materia actelor administrative emise de autorități publice, prevederile art. 126 alin. (6) din Constituție garantează controlul judecătoresc asupra acestora, exercitat pe calea contenciosului administrativ. Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate a unei acțiuni directe, în fața instanțelor judecătorești competente, împotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorități publice de a soluționa o cerere în termenul prevăzut de lege. În acest fel, instituția contenciosului administrativ apare ca fiind o garanție a drepturilor și libertăților cetățenilor împotriva eventualelor abuzuri ale autorităților publice ( Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995).

20. Curtea apreciază că etapa judecătorească a recunoașterii dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei trebuie să fie o etapă efectivă care se bucură de toate garanțiile recunoscute dreptului la acces liber la justiție. Din această perspectivă, Curtea reține că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 21 alin. (3) din Constituție și de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, trebuie interpretat în lumina principiului supremației dreptului, care presupune existența unei căi legale efective care să permită revendicarea drepturilor civile (Hotărârea din 12 noiembrie 2002 pronunțată în Cauza Beles și alții împotriva Republicii Cehe, paragraful 49).

21. Astfel, dreptul de acces la instanță trebuie să fie "concret și efectiv". Efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ "să beneficieze de o posibilitate clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale" (Hotărârea din 4 decembrie 1995 pronunțată în Cauza Bellet împotriva Franței, paragrafele 36 și 38). Astfel, efectivitatea dreptului de acces la un tribunal impune ca exercițiul lui să nu fie afectat de existența unor obstacole sau impedimente juridice ori faptice, de natură să-i pună în discuție însăși substanța sa.

22. În continuare, Curtea observă că prevederile art. 52 din Constituție reprezintă fundamentul constituțional principal al contenciosului administrativ, materie care își găsește reflectarea la nivelul legii în dispozițiile

Legii nr. 554/2004 , care la art. 1 alin. (1) dispune că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

23. Curtea apreciază că, în contextul reglementării constituționale a dreptului persoanelor vătămate de o autoritate publică și a garanțiilor inerente acestui drept, este esențială stabilirea calității procesuale pasive a subiectelor de drept care emit acte de putere publică, întrucât reprezintă una dintre condițiile de admisibilitate a acțiunii în contenciosul administrativ. Astfel, Curtea reține că

art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

definește "autoritatea publică" ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

24. Referitor la acest aspect, Curtea, prin

Decizia nr. 97 din 30 aprilie 1997 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 27 august 1997, a reținut că noțiunea de autoritate publică, pe care Constituția o utilizează la art. 52, o include pe cea de autoritate administrativă, fără a se limita la ea. Astfel, în doctrină s-a arătat că, în acțiunile în contencios administrativ, calitatea de pârât nu este limitată la categoria autorităților din sistemul administrației publice, ci pot avea această calitate procesuală și alte autorități publice, dacă prin actele lor au fost lezate drepturi sau interese legitime ale unor persoane fizice sau juridice. De asemenea, conform jurisprudenței constante a instanțelor judecătorești (a se vedea deciziile nr. 321 din 25 ianuarie 2012, nr. 1.352 din 2 martie 2007 și nr. 3.341 din 8 iunie 2011 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal), în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public. Astfel, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat, este suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ contestat, astfel cum este definit de

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 . De asemenea, în materia contenciosului administrativ, pentru verificarea calității procesuale nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice emitente, astfel cum este definită prin

art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 , ci capacitatea ei de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică, asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii. Astfel, transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă autorității publice capacitatea de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică și, deci, capacitate juridică în sensul juridic al noțiunii.

25. Plecând de la aceste premise, Curtea observă că, potrivit

art. 13 alin. (1) lit. a) din titlul VII al Legii nr. 247/2005

privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, emiterea deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire se dispunea de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor iar, în prezent, potrivit

art. 17 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 165/2013 , emiterea deciziilor de compensare a imobilelor se dispune de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor. Astfel, Curtea reține că abilitarea legală de a emite actele administrative în materia restituirii, prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, potrivit atribuțiilor conferite de lege, revine celor două entități mai sus menționate, ceea ce determină capacitatea acestora de a sta în proces ca pârâți, având calitatea de autorități publice în sensul

Legii nr. 554/2004 .

26. În ceea ce privește noțiunea de "conducător al autorității publice", Curtea observă că, deși aceasta nu este definită prin dispozițiile

Legii nr. 554/2004 , este utilizată în cuprinsul art. 13 alin. (4) și art. 24 alin. (3) cu privire la posibilitatea amendării conducătorului autorității publice în caz de neexecutare a hotărârilor și în art. 26 referitor la acțiunea în regres a acestuia împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii. Având în vedere acest aspect, Curtea apreciază că această sintagmă trebuie interpretată în corelație cu întreaga reglementare a contenciosului administrativ. Astfel, în condițiile în care autoritatea publică în sensul

Legii nr. 554/2004

este reprezentată de orice entitate care are capacitatea de drept administrativ de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public, conducătorul acesteia nu poate fi decât acea persoană care, chiar dacă nu este definită ca atare de lege, are capacitatea și obligația legală de a lua toate măsurile necesare ce stau la baza emiterii actului administrativ și fără de care acesta nu poate fi emis. A considera altfel ar însemna că, deși o entitate este considerată autoritate publică în sensul

Legii nr. 554/2004 , putând avea calitatea procesuală pasivă într-un litigiu, instanța de judecată s-ar vedea nevoită să aplice doar o parte a dispozițiilor actului care reglementează materia contenciosului administrativ, putându-se afla, în consecință, în imposibilitatea de a se pronunța asupra cauzei deduse judecății.

27. În cauza dedusă judecății, Curtea observă că, potrivit

art. 17 alin. (4) din Legea nr. 165/2013 , lucrările Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor sunt conduse de președintele Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, care îndeplinește și funcția de președinte al Comisiei Naționale, acesta fiind membru de drept în comisie. Conform

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 , în îndeplinirea atribuțiilor sale, Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor emite decizii sub semnătura președintelui acesteia. Totodată, potrivit art. 5 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin

Decizia prim-ministrului nr. 249/2013 , publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 21 iunie 2013, aceasta își desfășoară lucrările lunar și ori de câte ori este necesar, la convocarea președintelui.

28. Curtea observă că dispozițiile

Legii nr. 165/2013

îi conferă președintelui Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților calitatea de conducător al lucrărilor Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, în această calitate având obligația legală de a organiza activitatea comisiei. Totodată, Curtea reține că, având competența legală de a reprezenta autoritatea publică, președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor prin semnarea actului administrativ determină calitatea de emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă, pe de-o parte, și angajează răspunderea juridică derivată din atribuțiile de conducere pe care le are.

29. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor are calitatea de conducător al acesteia, în sensul prevederilor

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 . De altfel, acest fapt a fost stabilit și pe cale jurisprudențială, de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în ceea ce privește președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, de exemplu, prin Decizia nr. 425 din 27 ianuarie 2012, instanța supremă statuând că "nu poate fi invocat ca argument pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești în termenul legal, împrejurarea că potrivit

art. 13 din titlul VII al Legii nr. 247/2005 , Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor funcționează ca un organism colegial, voturile membrilor săi fiind egale.

Art. 13 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005

îi conferă președintelui Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților calitatea de conducător al lucrărilor Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și în această calitate avea obligația legală de a organiza activitatea comisiei într-o asemenea manieră încât să asigure respectarea termenului de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii".

30. Calitatea de conducător al autorității publice determină în sarcina persoanei care se află în această poziție obligația de reprezentare a intereselor entității respective în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea. Curtea observă că, potrivit

art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , la primirea cererii, instanța de contencios administrativ dispune citarea părților și poate cere autorității al cărei act este atacat să îi comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei. Faptul că în instanță entitatea respectivă este reprezentată în concret de o persoană, alta decât conducătorul autorității publice, nu este de natură să schimbe raționamentul mai sus arătat, o asemenea reprezentare realizându-se în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității publice. Acesta din urmă, tocmai în virtutea calității sale, este persoana care decide în ceea ce privește formularea unei eventuale cereri de chemare în judecată, apărărilor de fond sau procedurale, renunțarea la judecată, achiesarea la pretențiile reclamantului etc. Ulterior, după pronunțarea hotărârii, conducătorul autorității publice este primul chemat să ia măsurile necesare punerii în executare a acesteia.

31. În ceea ce privește cadrul procesual, Curtea reține că, pe de-o parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a sancționat statele în cauză atunci când normele de procedură au împiedicat anumiți subiecți de drept să aibă calitate procesuală (Hotărârea din 27 august 1991, pronunțată în Cauza Philis împotriva Greciei, paragraful 65; Hotărârea din 14 decembrie 2006, pronunțată în Cauza Lupaș și alții împotriva României (nr. 1), paragrafele 64-67 și 75), iar, pe de altă parte, referitor la incapacitatea instanțelor de a stabili concret calitatea procesuală pasivă a pârâtului, instanța europeană a observat că accesul la căile de atac interne doar pentru ca acțiunea să fie respinsă ca urmare a interpretării calității procesuale pasive a unei autorități pârâte, prin raportare la cea a unuia dintre departamentele sale sau a organelor executive, poate ridica o problemă din perspectiva art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind dreptul la un proces echitabil. Instanța europeană a reținut că gradul de acces oferit de legislația națională și interpretarea acesteia de către instanțele naționale trebuie să fie, de asemenea, suficiente pentru a asigura individului "dreptul la un tribunal", având în vedere principiul preeminenței statului de drept într-o societate democratică. Pentru ca dreptul de acces să fie eficient, o persoană trebuie să aibă posibilitatea evidentă, efectivă, de a contesta un act care îi încalcă drepturile sale (Hotărârea din 26 iulie 2011 pronunțată în Cauza Georgel și Georgeta Stoicescu împotriva României, paragraful 74).

32. În acest context, Curtea Constituțională reține că textul legal criticat dispune în sensul că, prin derogare de la prevederile

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor nu este asimilat calității de conducător al autorității publice.

33. Astfel, Curtea apreciază că prin afectarea cadrului procesual din perspectiva calității procesuale pasive, textul criticat împiedică persoanele îndreptățite de a avea acces la o cale efectivă care să permită valorificarea drepturilor lor. Se încalcă, astfel, dreptul persoanelor vătămate într-un drept ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri de a avea acces efectiv la recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, consacrat de prevederile constituționale ale art. 52 alin. (1) coroborat cu cele ale art. 21 și art. 126 alin. (6) teza întâi din Legea fundamentală.

34. În continuare, Curtea observă, astfel cum s-a arătat anterior, că, în cazul pronunțării unei hotărâri judecătorești, conducătorul autorității publice este primul chemat să ia măsurile necesare punerii în executare a acesteia. Din această perspectivă, Curtea observă că în materia contenciosului administrativ trebuie făcută distincția între executarea hotărârilor prin care instanța în urma admiterii acțiunii obligă autoritatea să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, și executarea celorlalte hotărâri.

35. În prima ipoteză se vor aplica dispozițiile

art. 24 din Legea nr. 554/2004 , pe când în cea de-a doua ipoteză se vor aplica normele de drept comun specifice materiei executării. Textul

art. 24 din Legea nr. 554/2004

dispune în sensul că, la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, instanța de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă. Astfel, procedura de executare instituită de articolul menționat se aplică numai dacă prin dispozitivul hotărârii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, fiind vorba, așadar, de obligații de a face care nu pot fi duse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin emiterea unui act administrativ sub semnătura conducătorului său.

36. Drept urmare, Curtea reține că situațiile evocate în

art. 24 din Legea nr. 554/2004

sunt asimilabile cu ipotezele avute în vedere de procedura civilă în materia executării obligațiilor de a face sau de a nu face, adică obligații cuprinse în titluri executorii care nu pot fi îndeplinite de altă persoană decât debitorul. Cu alte cuvinte, singura modalitate de punere în executare a hotărârilor judecătorești prin care instanța a stabilit în sarcina autorității publice obligația de a face este cea prevăzută de dispozițiile

art. 24 din Legea nr. 554/2004 .

37. În ceea ce privește faza executării silite, Curtea, prin

Decizia nr. 458 din 31 martie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009, a reținut că procesul civil parcurge două faze: judecata și executarea silită, aceasta din urmă intervenind în cazul hotărârilor susceptibile de a fi puse în executare cu ajutorul forței de constrângere a statului sau a altor titluri executorii, în măsura în care debitorul nu își execută de bunăvoie obligația. În același sens s-a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care a statuat în jurisprudența sa că dreptul la un tribunal garantat de art. 6 alin. 1 din Convenție ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână inoperantă în detrimentul unei părți. Executarea unei sentințe, a oricărei instanțe, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces" în sensul art. 6. Curtea a recunoscut deja că protejarea efectivă a justițiabilului și restabilirea legalității implică obligația pentru administrație de a se adapta la o sentință sau o hotărâre pronunțată de cea mai înaltă instanță administrativă a statului în materie. Cu același prilej, Curtea a subliniat importanța deosebită pe care o are executarea hotărârilor judecătorești în contextul contenciosului administrativ (Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunțată în Cauza S.C. Ruxandra Trading - S.R.L. împotriva României, paragrafele 52 și 53).

38. De asemenea, instanța europeană a statuat că administrația constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiției. Pe cale de consecință, dacă administrația refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanțiile art. 6 de care a beneficiat justițiabilul în fața instanțelor judecătorești își pierd orice rațiune de a fi (Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Șandor împotriva României, paragraful 24; Hotărârea din 7 aprilie 2005, pronunțată în Cauza Dragne împotriva României, paragraful 26). Curtea europeană a drepturilor omului a statuat asupra faptului că omisiunea autorităților de a executa în termen rezonabil o hotărâre definitivă poate constitui o încălcare a art. 6 alin. (1) din Convenție, mai ales când obligația de executare a hotărârii respective aparține unei autorități administrative (Hotărârea din 17 ianuarie 2008, pronunțată în Cauza Brătulescu împotriva României, paragraful 40). De asemenea, instanța europeană a amintit că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii și, în consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hotărârea din 2 martie 2004, pronunțată în Cauza Sabin Popescu împotriva României, paragraful 64). Mai mult, statul, prin intermediul organelor sale specializate, trebuie să depună toate eforturile necesare pentru executarea hotărârilor judecătorești (Hotărârea din 21 februarie 2008, pronunțată în Cauza Vidu și alții împotriva României, paragraful 46).

39. Referitor la executarea hotărârilor judecătorești în materie administrativă, Curtea reține că, prin

Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, a statuat că textul

art. 24 din Legea nr. 554/2004

introduce un mijloc de constrângere a conducătorilor autorităților publice în vederea executării hotărârilor judecătorești, conferind, o dată în plus, eficacitate în ceea ce privește ducerea la îndeplinire a acestora. Amenzile cominatorii stabilite la

art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

reprezintă o sancțiune procedurală pecuniară aplicată de instanță în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere, pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie ( Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009). Aplicarea amenzii prevăzute de textul de lege criticat este consecința neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. Aceasta intervine în virtutea legii, iar cuantumul amenzii este determinat în mod cert și neechivoc prin însăși norma criticată ( Decizia nr. 1.566 din 19 noiembrie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 26 din 13 ianuarie 2010).

40. Ținând seama de considerentele de principiu enunțate, Curtea observă că

art. 24 din Legea nr. 554/2004

reprezintă însăși modalitatea de executare a hotărârilor judecătorești definitive prin care instanța a stabilit în sarcina autorității publice obligația de a face, astfel că derogarea impusă de textul criticat, care reglementează în sensul că președintele Comisiei Naționale de Compensare a Imobilelor nu este asimilat calității de conducător al autorității publice, vine să împiedice însăși punerea în executare a hotărârilor judecătorești pronunțate împotriva Comisiei Naționale de Compensare a Imobilelor.

41. Așa fiind, articolul unic punctul 2 subpunctul 4 din Legea privind aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2015

încalcă dreptul persoanei vătămate într-un drept sau într-un interes legitim de către o autoritate publică la un proces echitabil prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituție și de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, legiuitorul neîndeplinindu-și obligația de a lua măsurile legislative care să permită punerea în executare a hotărârilor judecătorești. Curtea reține că, în conformitate cu cele statuate în jurisprudența proprie și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului, este sarcina legiuitorului să găsească mijloace adecvate pentru a asigura eficiența hotărârilor judecătorești, prin adoptarea unor măsuri legislative în sensul reducerii duratei și a simplificării procedurii executării silite a acestora, cu respectarea exigențelor constituționale ale statului de drept. Or, în situația de față, prin adoptarea reglementării criticate, legiuitorul a intervenit în procesul civil, în faza de executare a hotărârii pronunțate de o instanță judecătorească, lipsind de efecte juridice actul jurisdicțional care are autoritate de lucru judecat. Împiedicând executarea unei hotărâri judecătorești, legiuitorul nesocotește principiul separației și echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, care implică în sarcina autorităților statului obligația de a-și exercita atribuțiile legale și constituționale în cadrul și în limitele prevăzute de Legea fundamentală. Prin adoptarea normelor criticate, autoritatea legiuitoare a acționat ultra vires, depășindu-și competențele constituționale în detrimentul autorității judecătorești.

42. În continuare, Curtea observă că, potrivit articolului unic, punctul 4 din Legea privind aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2015 , se exonerează de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul

art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și, respectiv, președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.

43. Curtea observă că, potrivit

art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut în cuprinsul hotărârii definitive, iar în lipsa unui astfel de termen, la expirarea unui termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, care nu a fost respectată, instanța de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat. Astfel, prin dispozițiile art. 24 se reglementează posibilitatea aplicării unei amenzi civile conducătorului autorității publice, aceasta reprezentând un mijloc de constrângere indirectă ce are ca scop executarea unor obligații impuse printr-o hotărâre judecătorească pronunțată în materia contenciosului administrativ, obligații care privesc, așa cum s-a arătat mai sus în paragrafele 36 și 37, activități specifice autorităților administrative pe care numai acestea le pot înfăptui pe baza competențelor cu care au fost învestite.

44. Curtea reține că amenda civilă are un caracter sancționator, cu rolul de a crea o presiune suplimentară asupra debitorului, prin amenințarea pe care o reprezintă creșterea cuantumului său, direct proporțional cu durata în care debitorul nu-și execută obligația. Amenda aplicată conducătorului autorității publice, potrivit dispozițiilor

art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , se face venit la bugetul de stat, beneficiarul sumei stabilite cu titlu cominatoriu nefiind creditorul obligației de a face, ci statul.

45. Curtea apreciază că, deși la prima vedere se poate afirma că executarea amenzii cominatorii este lăsată la discreția statului care, comportându-se ca un creditor al sumei ce rezultă din aplicarea amenzii, poate renunța la executare, trebuie observat că raportul între stat și conducătorul autorității publice nu este un simplu raport între un creditor și debitorul său, în care primul poate dispune în sensul renunțării la executarea amenzii civile. Amenda civilă, aplicată potrivit

art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , trebuie privită din perspectiva scopului pentru care a fost instituită. Curtea reține că aceasta se face, într-adevăr, venit la bugetul de stat, dar, înainte de toate, este o modalitate de punere în executare a unei hotărâri judecătorești definitive care, dacă nu este pusă în executare de bunăvoie, nu cunoaște vreun alt procedeu de ducere la îndeplinire. Acționând în sensul exonerării de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul

art. 24 din Legea nr. 554/2004 , a președintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și, respectiv, a președintelui Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, legiuitorul afectează în mod direct executarea unei hotărâri judecătorești definitive. Or, astfel cum s-a arătat anterior, executarea unei hotărâri a oricărei instanțe, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces", în sensul art. 6 din Convenție, legiuitorul având obligația de a lua măsurile legislative care să garanteze punerea în executare a hotărârilor judecătorești, iar nu să obstrucționeze acest demers.

46. Având în vedere cele expuse anterior Curtea constată că textul de lege criticat este neconstituțional, încălcând art. 1 alin. (4), art. 21 din Constituție și art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

47. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecția de neconstituționalitate formulată de Președintele României și constată că articolul unic punctul 2 subpunctul 4 și articolul unic punctul 4 - referitor la

art. VII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2015

- din Legea privind aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2015

pentru modificarea și completarea

Legii nr. 165/2013

privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și

art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000

privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România sunt neconstituționale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și Prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 16 decembrie 2015.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Daniela Ramona Marițiu

*