Decizia nr. 438/2019

Valer Dorneanu

- președinte

Cristian Deliorga

- judecător

Marian Enache

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Varga Atilla

- judecător

Simina Popescu-Marin

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 23 din Legea nr. 176/2010

privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea

Legii nr. 144/2007

privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, excepție ridicată de Cristian Dică-Hristu în Dosarul nr. 7.947/109/2017 al Tribunalului Argeș - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 990D/2018.

2.

La apelul nominal răspunde partea Agenția Națională de Integritate, prin consilier juridic Georgiana Habără, cu delegație depusă la dosar. Lipsesc celelalte părți, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Agenției Naționale de Integritate, care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată. Precizează că prin criticile formulate autorul excepției urmărește modificarea prevederilor legale supuse controlului de constituționalitate, ceea ce excedează competenței instanței de contencios constituțional. De asemenea, arată că prevederile

art. 23 din Legea nr. 176/2010

califică expres sancțiunea care intervine în cazul actelor juridice sau administrative încheiate de o persoană cu privire la care s-a constatat conflictul de interese, fără ca prin aceasta să se încalce

Legea fundamentală .

4.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, sens în care precizează că, în realitate, criticile formulate vizează aspecte referitoare la interpretarea și aplicarea legii, de competența instanței judecătorești.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

5.

Prin Încheierea din 7 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 7.947/109/2017, Tribunalul Argeș - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 23 din Legea nr. 176/2010

privind

integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea

Legii nr. 144/2007

privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative. Excepția a fost ridicată de Cristian Dică-Hristu într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ (hotărâre a unui consiliu local).

6.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține în esență că prevederile legale criticate sunt neconstituționale, deoarece prin formulările generale, redactare lipsită de precizie și claritate, nu se distinge între conflictul de interese - abatere disciplinară și conflictul de interese -infracțiune. Astfel, un destinatar al acestor norme nu poate avea o reprezentare a elementelor constitutive de natură obiectivă și subiectivă ale conflictului de interese. Se susține și încălcarea prevederilor constituționale privind neretroactivitatea legii, deoarece prevederile legale criticate permit Agenției Naționale de Integritate să formuleze acte referitoare la conflicte de interese petrecute înainte de intrarea în vigoare a

Legii nr. 176/2010 . De asemenea, prevederile legale criticate sunt neconstituționale în condițiile în care se referă la acte, fapte care nu sunt săvârșite exclusiv de cel la care se referă raportul de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate. În cauză lipsa de previzibilitate și lipsa calității legii sunt evidențiate de faptul că persoana evaluată ocupa, la data adoptării Hotărârii Consiliului Local Vlădești nr. 33 din 31 mai 2010, funcția de viceprimar al comunei Vlădești, iar legislația se referea la sintagme diferite.

7.

De asemenea, autorul excepției susține că prin

art. 23 din Legea nr. 176/2010

se încalcă dreptul la un proces echitabil și la securitate juridică, în condițiile în care nu se prevede un termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acțiunea în constatarea nulității actului. În cauză acțiunea Agenției Naționale de Integritate a fost introdusă la 7 ani și jumătate de la data adoptării Hotărârii Consiliului Local Vlădești nr. 33 din 31 mai 2010. Totodată, Agenția Națională de Integritate a solicitat constatarea nulității hotărârii menționate care a fost adoptată la data de 31 mai 2010, când era în vigoare

Legea nr. 144/2007

privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, al cărei

articol 47

a fost declarat neconstituțional. Se încalcă astfel și

art. 147 alin. (4) din Constituție

privind efectul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale.

8.

Tribunalul Argeș - Secția civilă opinează în sensul lipsei de temeinicie a excepției de neconstituționalitate. Reține că sancțiunea nulității actelor încheiate în stare de conflict de interese era prevăzută expres și la data adoptării hotărârii consiliului local de

art. 47 din Legea nr. 144/2007 . Natura conflictului de interese - administrativ sau penal - a fost analizată de Înalta Curte de Casație și Justiție, care a arătat că este vorba de un conflict de interese de natură administrativă.

9.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

11.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

art. 23 din Legea nr. 176/2010

privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea

Legii nr. 144/2007

privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, având următorul cuprins:

(1)

În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situația de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută.

(2)

Acțiunea în constatarea nulității absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese poate fi introdusă de Agenție chiar dacă persoana în cauză nu mai deține acea funcție.

(3)

Instanța va putea dispune motivat, pe lângă constatarea nulității absolute, și repunerea părților în situația anterioară.

13.

În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din

Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5)

privind obligativitatea respectării

Constituției , a supremației sale și a legilor,

art. 15 alin. (2)

privind principiul neretroactivității legii, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile,

art. 21 alin. (3)

privind dreptul la un proces echitabil și în

art. 147 alin. (4)

privind deciziile Curții Constituționale.

14.

De asemenea, sunt invocate prevederile art. 6 din Codul bunei administrații adoptat prin Recomandarea C.M./R.E.C. din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei și ale

Legii nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

15.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că prevederile

art. 23 din Legea nr. 176/2010

au mai format obiect al controlului de constituționalitate, iar prin

Decizia nr. 203 din 29 aprilie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 31 iulie 2013,

Decizia nr. 316 din 18 iunie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 20 august 2013,

Decizia nr. 401 din 8 octombrie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 27 noiembrie 2013,

Decizia nr. 311 din 13 iunie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 1 august 2013,

Decizia nr. 495 din 7 octombrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 857 din 24 noiembrie 2014, instanța de contencios constituțional a respins excepțiile de neconstituționalitate.

16.

Distinct de acestea, în prezenta cauză, sub aspectul criticilor de imprevizibilitate a dispozițiilor

art. 23 din Legea nr. 176/2010 , formulate în raport cu

art. 1 alin. (5) din Constituție , Curtea reține că, referitor la exigențele de calitate a legii, în jurisprudența sa, instanța de contencios constituțional a evocat jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a reținut că însemnătatea noțiunii de previzibilitate depinde în mare măsură de contextul prevederii legale, de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și calitatea destinatarilor săi (a se vedea spre exemplu

Hotărârea din 24 mai 2007 pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României , paragraful 35, și Hotărârea din 28 martie 1990, pronunțată în Cauza Groppera Radio AG și alții împotriva Elveției, paragraful 68). Dat fiind principiul generalității legilor, conținutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută, sens în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a remarcat că

una din tehnicile-tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive și că numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puțin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă și a se putea adapta la schimbările de situație

17.

Plecând de la aceste considerente de principiu, în cauza de față Curtea observă că prevederile legale supuse controlului de constituționalitate fac parte din titlul II: Proceduri de asigurare a integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, Capitolul I: Proceduri în fața Agenției Naționale de Integritate, secțiunea a 3-a: Evaluarea conflictelor de interese și a incompatibilităților din

Legea nr. 176/2010

și instituie reguli privind sancțiunea nulității absolute a tuturor actelor juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, condițiile în care poate fi introdusă acțiunea în constatarea nulității, soluțiile și măsurile pe care le poate dispune instanța judecătorească în acest caz.

18.

Referitor la critica privind absența unei definiții a „conflictului de interese“, ceea ce, în opinia autorului excepției, creează confuzii cu privire la calificarea sa ca abatere disciplinară sau infracțiune, Curtea observă că sediul materiei în ceea ce privește conflictul de interese în materie administrativă (definiție și principii) se regăsește în

capitolul II din titlul IV al Legii nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

19.

Astfel,

art. 70 din Legea nr. 161/2003

definește noțiunea stabilind că „prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit

Constituției

și altor acte normative“.

20.

Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, conform

art. 71 din Legea nr. 161/2003 , sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public. Persoanele publice care îndeplinesc funcțiile prevăzute de lege sunt obligate să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii, în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Încălcarea obligațiilor menționate constituie abatere administrativă, dacă nu este o faptă mai gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea acestor obligații sunt lovite de nulitate absolută. Obligațiile amintite nu privesc emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative (a se vedea

art. 72 ,

73,

76,

99

și

100 din Legea nr. 161/2003 ). De asemenea, potrivit

art. 77 din Legea nr. 161/2003 , „Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute la

art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată, cu modificările și completările ulterioare“.

21.

Aceste prevederi legale au în vedere conflictul de interese de natură administrativă, conflict ce poate conduce la aplicarea unei sancțiuni disciplinare, potrivit

art. 25 din Legea nr. 176/2010 .

22.

Prin urmare, interpretarea sistematică a dispozițiilor evocate din

Legea nr. 176/2010 , precum și a celor ale

Legii nr. 161/2003

relevă concluzia că prevederile de lege criticate sunt clare, precise și previzibile, iar aplicarea lor coroborată oferă suficiente repere pentru ca destinatarul acestora - în cazul de față, alesul local - să înțeleagă sensul lor, putând să își adapteze conduita în mod corespunzător.

23.

Pe de altă parte, conflictul de interese care intră în sfera ilicitului penal este reglementat în mod distinct și exclusiv de norma penală. Curtea observă că infracțiunea de „conflict de interese“ a fost reglementată pentru prima dată în legislația penală românească, într-o formă similară celei prevăzute la

art. 301 din Codul penal

în vigoare, prin

art. 253^1 din Codul penal din 1969 , articol introdus în cuprinsul acestui din urmă cod prin

art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006

pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din 12 iulie 2006. De asemenea, se observă că, prin

Legea nr. 193/2017

pentru modificarea

Legii nr. 286/2009 privind Codul penal , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 598 din 25 iulie 2017, prevederile

art. 301 din Codul penal

au fost modificate, denumirea actuală a infracțiunii fiind „Folosirea funcției pentru favorizarea unor persoane“, acestea având următorul cuprins:

Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act prin care s-a obținut un folos patrimonial pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică pe o perioadă de 3 ani.

(2)

Dispozițiile alin. (1) nu se aplică în cazurile în care actul sau decizia se referă la următoarele situații:

a)

emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative;

b)

exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligații impuse de lege, cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de aceasta.

24.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că infracțiunea de conflict de interese este o infracțiune de serviciu, care presupune un pericol concret, deoarece nu este suficient ca funcționarul să îndeplinească un act, ci trebuie ca acel act să fi produs direct sau indirect un folos material/patrimonial pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. Curtea a constatat că infracțiunea de conflict de interese nu poate presupune doar obținerea unor foloase materiale necuvenite, ci obținerea oricărui tip de folos, întrucât incriminarea nu urmărește sancționarea unor situații în care sunt încălcate normele legale care conferă temei și justificare obținerii unor foloase materiale, ci a situațiilor în care exercitarea imparțială a atribuțiilor de serviciu ale funcționarului public ar putea fi afectată (a se vedea în acest sens

Decizia nr. 34 din 17 ianuarie 2019 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 426 din 30 mai 2019).

25.

În raport cu cele enunțate, Curtea reține că legiuitorul, delimitând cu claritate conflictul de interese administrativ de conflictul de interese incriminat prin dispozițiile

art. 301 din Codul penal , a respectat dispozițiile

art. 1 alin. (5) din Constituție .

26.

Cât privește criticile de neconstituționalitate raportate la

art. 21 alin. (3) din Constituție

și la

art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale , privind dreptul la un proces echitabil, Curtea reține că nici acestea nu pot fi primite. Astfel, norma invocată din

Constituție

vizează dreptul oricărei persoane la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil. De asemenea, potrivit

art. 6 din Convenție , orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptate împotriva sa. Astfel, Curtea observă

că

art. 22 din Legea nr. 176/2010

consacră posibilitatea persoanei supuse evaluării de a se adresa instanței judecătorești cu o contestație împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese, ceea ce reprezintă o garanție a liberului acces la justiție. De asemenea, prevederile

art. 23 din Legea nr. 176/2010

nu îngrădesc dreptul persoanei interesate ca, în cadrul procesului având ca obiect constatarea nulității absolute a actelor juridice sau administrative care au legătură cu situația conflictului de interese, să formuleze apărările necesare pentru valorificarea pretențiilor sale, fiind asigurată respectarea exigențelor dreptului la un proces echitabil.

27.

Referitor la critica autorului excepției în sensul inexistenței unui termen în care poate fi introdusă acțiunea în constatarea nulității absolute a unui act administrativ, Curtea constată că aceasta nu poate fi primită, având în vedere că, potrivit

art. 24 din Legea nr. 176/2010 , potrivit căruia

(1)

Acțiunile introduse la instanțele de contencios administrativ urmează regulile de competență prevăzute în

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.

(2)

Procedura de judecată este cea prevăzută în Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și se aplică în mod corespunzător, în măsura în care nu există în prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta.

28.

De asemenea, dispozițiile

Legii nr. 554/2004

se completează cu prevederile

Codului civil

și cu cele ale

Codului de procedură civilă , în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte [a se vedea

art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ].

29.

Referitor la invocarea încălcării prevederilor

art. 15 alin. (2) din Constituție , Curtea reiterează că o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare (a se vedea spre exemplu prin

Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002).

30.

Sub acest aspect Curtea constată că prevederile de lege criticate dispun pentru viitor, fiind aplicabile de la data intrării în vigoare a

Legii nr. 176/2010 , respectiv 5 septembrie 2010, fără a încălca principiul neretroactivității legii, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

31.

De asemenea, aspectele referitoare la constatarea nulității absolute a unor acte administrative aflate în legătură cu situația de conflict de interese, acte emise anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 176/2010 , țin de modul de aplicare a legii, ceea ce reprezintă atributul instanței judecătorești învestite cu soluționarea cauzei în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate.

32.

În fine, Curtea observă că, invocând

Legea nr. 144/2007

privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate,

Decizia Curții Constituționale nr. 415 din 14 aprilie 2010

și

Legea nr. 176/2010 , autorul excepției urmărește ca, pe calea controlului de constituționalitate, Curtea Constituțională să clarifice aspecte privind aplicarea în timp a normelor juridice cu incidență asupra actului administrativ a cărui anulare face obiectul cauzei deduse judecății. Or, asemenea aspecte excedează controlului de constituționalitate, fiind de resortul instanței judecătorești învestite cu soluționarea cauzei a quo. Prin urmare, Curtea constată că invocarea dispozițiilor

art. 147 alin. (4) din Constituție

nu are relevanță în cauză.

33.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3,

al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Cristian Dică-Hristu în Dosarul nr. 7.947/109/2017 al Tribunalului Argeș - Secția civilă și constată că prevederile

art. 23 din Legea nr. 176/2010

privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea

Legii nr. 144/2007

privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Argeș - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 4 iulie 2019.