Decizia nr. 19/1995

Curtea Suprema de Justiție, cu adresa nr. 315/23 decembrie 1994, a sesizat Curtea Constituțională pentru constatarea neconstitutionalitatii Legii pentru interpretarea

art. 21 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 53/1991

privind indemnizațiile și celelalte drepturi ale senatorilor și deputaților, precum și salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată.

În motivarea sesizării se arata ca legea atacată contravine articolului 53 din Constituție, potrivit căruia toți cetățenii - deci și senatorii și deputații - au obligația să contribuie, prin impozite și prin taxe, just așezate, la cheltuielile publice și, respectiv, articolului 16, care consacra egalitatea cetățenilor în fața legii, fără discriminări și privilegii. Se mai aduc ca argumente și prevederile Legii nr. 32/1991 privind impozitul pe salariu, republicată, care introduc în sfera "drepturilor salariale impozabile" atât "indemnizațiile de orice fel" (art. 2 alin. 1 lit. c), cît și "orice alte cistiguri, în bani sau în natura (art. 2 alin. 1 lit. g), nefiind excluse diurnele, "astfel că nu exista temei pentru emiterea unei legi interpretative".

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, s-au solicitat președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, punctele lor de vedere în legătură cu sesizarea primită.

Guvernul, în punctul sau de vedere, apreciază ca legea atacată este neconstitutionala, întrucît creează un privilegiu pentru parlamentari, ceea ce contravine articolului 16 alin. (1) din Constituție, susținându-se ca sunt incalcate și dispozițiile art. 53 alin. (2) "care stipulează ca sistemul legal de impunere trebuie să asigure așezarea justa a sarcinilor fiscale, și, nu în ultimul rind, ale articolului 69 din cadrul secțiunii care reglementează statutul deputaților și senatorilor, care consacra, ca unic privilegiu acordat acestora, imunitatea parlamentară".

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

În vederea soluționării obiectiei de neconstituționalitate, Curtea a solicitat și opinia Ministerului Finanțelor și a Ministerului Muncii și Protecției Sociale care, prin adresa comuna nr. 7540/9765/1995, au arătat ca "sumele acordate parlamentarilor care participa la ședințele în plen sau pe comisii, potrivit

art. 21 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 53/1991 , republicată, nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de deplasare, ci reprezintă un adaos la indemnizația de senator sau de deputat, cu caracter de salariu, și, în consecința, potrivit Legii nr. 32/1991, republicată, sunt impozabile". Totodată, se precizează ca, în prezent, exista categorii de titulari de funcții publice, care primesc indemnizații de ședința, supuse impozitării, cum ar fi consilierii consiliilor locale și județene (pct. 2 din nota la anexa nr. 7 la Legea nr. 40/1991, republicată) sau membrii diferitelor comisii (de exemplu, pentru examenul de capacitate, art. 65 și art. 122 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească) etc.

Curtea constata, în același timp, ca, după sesizarea sa cu obiecția de neconstituționalitate, unele autorități publice și-au exprimat opinia în legătură cu constituționalitatea legii atacate, în afară cadrului stabilit de art. 19 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. În legătură cu acest aspect, este de remarcat ca, potrivit art. 143 din Constituție, judecătorii Curții Constituționale sunt independenți în exercitarea mandatului lor și, deci orice declarație a unei autorități publice, în afară cadrului stabilit de lege, poate fi apreciată ca o ingerinta în activitatea Curții, ca o presiune asupra judecătorilor în soluționarea unei anumite cauze, ceea ce desigur contravine principiilor statului de drept. Asa fiind, Curtea Constituțională considera ca autoritățile publice sunt datoare să se abțină de la declarații în legătură cu procesele aflate pe rolul sau, în afară cadrului legal, până la soluționarea lor definitivă.

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ,

având în vedere obiecția de neconstituționalitate din sesizarea Curții Supreme de Justiție, punctul de vedere al Guvernului, opinia Ministerului Finanțelor și a Ministerului Muncii și Protecției Sociale, prevederile Legii pentru interpretarea

art. 21 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 53/1991

privind indemnizațiile și celelalte drepturi ale senatorilor și deputaților, precum și salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată, precum și principiile și dispozițiile Constituției și ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

În baza art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea constata ca este competența să soluționeze cauza, în temeiul art. 144 lit. a) din Constituție, iar sesizarea s-a făcut cu respectarea cerințelor legale.

Constituția României nici nu prevede în mod expres, dar nici nu respinge ideea unei legi de interpretare. Cert este ca legea de interpretare este constituțională în funcție și de prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție, după care "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale mai favorabile". De asemenea, se mai impune a observa ca legiuitorul constituant a exclus numai ideea unei legi de interpretare a Constituției, deoarece în art. 72 alin. (2) se arata ca "Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției", adică de modificare a Constituției. Este unanim admis ca legea de interpretare nu modifica sau nu adauga nimic la legea interpretată, ea desluseste numai înțelesul acesteia, ascuns printr-o redactare insuficient de clara.

Pe de altă parte, o lege de interpretare, cum se pretinde a fi și legea atacată, ca orice lege organică sau ordinară, trebuie să fie conformă Constituției. Din acest punct de vedere, nu are relevanta dacă o lege calificată de Parlament ca fiind lege de interpretare este și în mod real, prin conținutul sau, o lege de interpretare sau, sub pretextul interpretării, ea modifica legislația anterioară.

Constituția, în art. 71, prevede că deputații și senatorii primesc o indemnizație lunară, iar cuantumul acesteia, cît și al celorlalte drepturi se stabilesc prin lege. Legiuitorul constituant a dorit astfel sa scoată în evidenta, chiar prin denumirea remunerației parlamentarilor, ca aceștia se afla într-un raport de drept public, un raport de autoritate, și nu într-un raport juridic de muncă, guvernat de principiile Codului muncii. Evitarea, însă, de către legiuitorul constituant a notiunii de salariu, atunci când este vorba de remunerația parlamentarilor, nu este de natura a inlatura orice asemănare între indemnizația parlamentarilor și alte drepturi pecuniare, prevăzute de lege pe de o parte, și salariu, pe de altă parte. De aici rezultă ca, atât timp cît nu exista reglementări speciale și în materia impozitării veniturilor parlamentarilor, se vor aplica normele dreptului comun și, în orice caz, prin legea specială ce are ca obiect indemnizația parlamentară lunară și celelalte drepturi ale parlamentarilor nu se pot stabili reguli derogatorii de la principiile Constituției.

Actul normativ de baza în materia remunerației parlamentarilor,

Legea nr. 53 din 31 iulie 1991 , a fost adoptat anterior Constituției, motiv pentru care în denumirea legii se făcea referire la salariu : "Legea privind salarizarea senatorilor, deputaților și personalului din aparatul Parlamentului României". În aceasta forma legea stabilea pentru parlamentarii care participa la lucrările Parlamentului, în plen, în comisii sau la lucrările Biroului permanent, o indemnizație zilnica de 200 de lei, iar pentru parlamentarii din provincie se prevedea, în plus, o diurna de 120 lei pe zi, fiind exceptată de la impozitare, potrivit Legii nr. 32/1991, numai diurna, nu și indemnizația zilnica.

În anul 1993, prin Legea nr. 41 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 29 iulie 1993) se schimba denumirea

Legii nr. 53/1991 , care devine "Lege privind indemnizațiile și celelalte drepturi ale senatorilor și deputaților, precum și salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României", iar indemnizația zilnica de ședința devine diurna de ședința, precizîndu-se, la art. 21 alin. (1) și (2), ca de aceasta beneficiază parlamentarii care participa la ședințele plenului sau ale structurilor interne ale Camerelor, precum și ca diurna reprezintă 2% din indemnizația lunară a senatorului sau a deputatului. După intrarea în vigoare a acestei legi, s-a considerat ca diurna de ședința, nefiind indemnizație, nu mai este supusă impozitării, intrînd în sfera excepțiilor prevăzute de Legea nr. 32/1991.

Pentru a legitima aceasta soluție, Parlamentul a adoptat legea de interpretare ce face obiectul prezentei cauze, având următorul conținut : "Sumele bănești încasate ca diurna de ședința în baza

art. 21 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 53/1991

privind indemnizațiile și celelalte drepturi ale senatorilor și deputaților, precum și salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată, nu constituie drepturi salariale și nu se impozitează în temeiul Legii nr. 32/1991 privind impozitul pe salariu".

Raportind această lege de interpretare la dispozițiile Constituției, Curtea Constituțională retine ca legea creează un privilegiu, pentru o anumită categorie de persoane, sub aspectul îndeplinirii îndatoririlor fundamentale prevăzute de art. 53 din Constituție. Indiferent de denumire, suma de bani pe care o primesc parlamentarii pentru ca participa la ședințele plenului sau ale structurilor interne ale Camerelor, asa cum se arata și în punctul de vedere al Guvernului, alături de indemnizația lunară, are semnificatia "remunerării cu caracter permanent și stimulatoriu" care, la un loc, alcătuiesc, neîndoielnic, drepturi având un regim juridic similar cu drepturile salariale.

Prin urmare, diurna de ședința nu are un caracter compensatoriu, cum este, spre exemplu, diurna de deplasare în municipiul București a parlamentarilor care domiciliază în provincie. Diurna de ședința se acordă, în mod indubitabil, pentru participarea parlamentarilor la ședințe, adică pentru realizarea uneia dintre obligațiile lor specifice pe care le presupune raportul lor de drept public, și se acordă deci în consideratiunea "muncii prestate", de ea beneficiind numai "senatorii și deputații care participa la ședințe". De aici rezultă ca, în mod logic, "diurna de ședința" trebuie să urmeze, sub aspectul impozitării, regimul juridic al indemnizației lunare. Altfel se creează un privilegiu pentru beneficiarii acesteia, contrar art. 16 alin. (1) din Constituție care consacra egalitatea cetățenilor, fără privilegii și fără discriminări.

În alta ordine de idei, Curtea retine ca soluția din legea de interpretare atacată este contrară și art. 53 alin. (2) din Constituție, care stipulează ca sistemul legal de impunere trebuie să asigure așezarea justa a sarcinilor fiscale.

Asa cum s-a reținut și în Decizia nr. 6/1993 a Curții Constituționale (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 26 martie 1993), reglementarea unor excepții la impozitarea veniturilor pe criterii sociale ori pe criteriul funcției deținute este o încălcare a egalității cetățenilor în fața legii, reprezentind o așezare injusta a "sarcinilor fiscale", contrară art. 53 alin. (2) din Constituție, deoarece : "Fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală ci și proporțională, rezonabila, echitabila și sa nu diferentieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetățeni".

Este în afară de orice indoiala ca exceptarea, pentru parlamentari, de la impozitare a unei părți din veniturile obținute, în considerarea îndeplinirii obligației mandatului de autoritate pe care îl dețin, conduce la o discriminare, la o categorie de favorizati sub aspectul fiscalitatii, situație ce nu se poate justifica prin statutul de parlamentar.

Curtea mai retine ca legea de interpretare atacată este contrară și principiilor consacrate de art. 1 alin. (3) din Constituție: "România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate". Ca atare, o dimensiune a statului român o reprezintă protecția socială, care nu este de conceput fără justiție socială, situata deci în sfera dreptatii.

În acest cadru, trebuie observat ca față de coeficientul de ierarhizare a indemnizației lunare a parlamentarilor și toate drepturile prevăzute de

art. 21 din Legea nr. 53/1991 , neimpozitarea diurnei de ședința apare ca o injustitie socială, ținând seama și de faptul ca toate celelalte categorii de diurne de ședința pe care le primesc titularii de funcții publice sunt supuse impozitării. Parlamentul este, potrivit art. 58 alin. (1) din Constituție, "organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a tarii", dar acest principiu nu presupune și stabilirea de către parlamentari, prin lege, a unor drepturi care depășesc cadrul constituțional, întrucît este incompatibil cu exigențele statului de drept, fundamentate pe suprematia Constituției. În acest sens, potrivit art. 51 din Constituție, "Respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie", iar potrivit art. 16 alin. (2) "Nimeni nu este mai presus de lege", principii care se impun și parlamentarilor. Parlamentul poate modifica orice lege, dar numai în limitele Constituției, ceea ce este valabil și pentru legile de interpretare, cum este și cazul legii de fața.

Având în vedere considerentele expuse,

vazind și dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (2), art. 53 alin. (2), art. 71, art. 144 lit. a) și ale art. 145 alin. (1) din Constituție, precum și prevederile art. 2 alin. (2) și art. 20 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constata ca diurna de ședința a deputaților și senatorilor prevăzută în

art. 21 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 53/1991

constituie venit supus impozitării, potrivit legii, și, în consecința, Legea pentru interpretarea

art. 21 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 53/1991

privind indemnizațiile și celelalte drepturi ale senatorilor și deputaților, precum și salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată, este neconstitutionala.

Prezenta decizie se comunică Președintelui României, precum și președintelui Camerei Deputaților și președintelui Senatului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute de art. 145 alin. (1) din Constituție, și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

La deliberare au participat: Vasile Gionea, președinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Florin Bucur Vasilescu și Victor Dan Zlatescu, judecători.