Decizia nr. 903/2007

Ioan Vida - președinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Valentin Zoltan Puskas - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Antonia Constantin - procuror

Gabriela Dragomirescu - magistrat-asistent șef

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței Guvernului nr. 121/1998

privind răspunderea materială a militarilor și ale

art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Valentin-Stelian Bădescu în Dosarul nr. 9.095/3/2006 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal se prezintă autorul excepției, personal, constatându-se lipsa Ministerului Apărării Naționale, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții dă cuvântul autorului excepției, care solicită admiterea excepției, sens în care reiterează susținerile formulate în fața instanței de judecată. Depune note scrise.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ridicate, întrucât apreciază că prevederile de lege criticate nu sunt contrare Constituției și documentelor internaționale invocate ca fiind încălcate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 20 iunie 2007, pronunțată în Dosarul nr. 9.095/3/2006, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței Guvernului nr. 121/1998

privind răspunderea materială a militarilor și ale

art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 . Excepția a fost ridicată de Valentin-Stelian Bădescu din București în cadrul recursului declarat împotriva Sentinței civile nr. 3.680/2006 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin care i s-a respins ca neîntemeiată acțiunea având ca obiect anularea unei decizii de imputare prin care s-a stabilit în sarcina sa răspunderea materială.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține:

-

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998

este neconstituțională "sub aspecte intrinseci și extrinseci". Astfel, sub aspect "intrinsec", procedând "la o listare a asemănărilor și deosebirilor dintre

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998

privind răspunderea materială a militarilor, aprobată prin

Legea nr. 25/1999 , și

Decretul nr. 207/1976

privind răspunderea materială a militarilor", autorul excepției arată că "interpretarea rațională și sistematică a literei și a spiritului textelor de lege enunțate, în raport de sediul materiei, de așezarea lor sistematică și de rațiunea reglementării, conduce la concluzia certă că, deși legiuitorul român a înțeles să anuleze în întregime actul normativ vechi, prin alin. (2) al ultimului articol - 52 - al noului act normativ, lucrarea s-a realizat numai de facto și nu de iure". Cu excepția prevederilor

art. 43 din ordonanța criticată, modificările "aduse Decretului nr. 207/1976

prin

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998

nu sunt de substanță și de natură să producă efecte juridice fundamentale justițiabililor", astfel că abrogarea expresă a decretului "este de natură pur formală", fiind "în fapt, în vigoare și astăzi." Sub aspect extrinsec,

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998

este contrară prevederilor consti tuționale ale art. 16 alin. (1), art. 20, art. 21 alin. (1) - (3), art. 53 alin. (1) și (2), art. 73 alin. (3) lit. p), art. 124 alin. (1) - (3) și art. 126 alin. (1). Se invocă și încălcarea art. 6 paragraful 1 și art. 18 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 14 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, art. 10 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și art. 5.9 din Documentul Reuniunii de la Copenhaga din cadrul dimensiunii umane a O.S.C.E., 1990. De asemenea, cu privire la exigențele impuse de art. 6 paragraful 1 din Convenție, se face trimitere la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la dreptul la un tribunal independent și imparțial, precum și cea referitoare la soluționarea litigiului într-un termen rezonabil. În esență, în opinia autorului excepției,

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 , care "prin existența unor organe administrative de jurisdicție", "instituie proceduri administrativ-jurisdicționale speciale de contestare a deciziilor de imputare în cadrul unui sistem de căi de atac succesive", contravine exigențelor referitoare la un tribunal independent și imparțial nu prin proceduri ca atare, ci prin persoanele care efectuează cercetarea administrativă ori soluționează căile de atac care au calitatea de cadre militare active și sunt influențate de subiectivism. În legătură cu exigența constituțională și convențională privind soluționarea litigiului într-un termen rezonabil, apreciază, în esență, că "existența procedurii administrative prealabile, ale cărei efecte în plan practic sunt îndoielnice, duce la îndepărtarea momentului rezolvării de către instanță a conflictului de contencios administrativ, chiar dacă în această materie constatăm existența unei singure căi de atac, aceea a recursului". În sfârșit, autorul excepției consideră că prin abrogarea expresă a

Decretului nr. 207/1976

Guvernul și-a depășit competența, întrucât, potrivit

art. 1 pct. 7 lit. f) din Legea nr. 148/1998

privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, acesta a fost abilitat cu "modificarea" decretului;

-

art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

contravine art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție, deoarece "plângerea prealabilă nu este altceva decât o îngrădire a dreptului cetățeanului de a se adresa justiției, precum și faptul că obligativitatea acestei proceduri prealabile reprezintă numai tergiversarea soluționării cauzelor", iar nu "un mijloc de remediere a unei eventuale nelegalități a actului administrativ atacat", fiind de "notorietate că aproape niciodată o instituție publică (în speță, Ministerul Apărării) nu și-a revocat propriile acte".

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că prevederile legale vizate de excepție sunt constituționale.

În conformitate cu dispozițiile

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată. În acest sens, în legătură cu susținerile privind

art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , arată că "textul constituțional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicțiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligația persoanei vătămate de a se adresa cu reclamație organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanței de judecată cu anularea actului considerat ilegal". Consideră că art. 7 alin. (1) din lege acordă autorității publice emitente sau autorității ierarhice superioare posibilitatea revocării, în tot sau în parte, a actului administrativ care este de natură să încalce un drept sau să producă o vătămare. Scopul prevederii este de a evita eventuale tergiversări în fața instanței de judecată sesizată cu înlăturarea vătămării. De altfel, nicio dispoziție constituțională nu interzice instituirea prin lege a unei proceduri administrative prealabile, fără caracter jurisdicțional. În sensul celor arătate invocă jurisprudența Curții Constituționale în materie.

În legătură cu susținerile de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 , arată că, potrivit

art. 52 din aceasta, la data intrării ei în vigoare, Decretul nr. 207/1976

se abrogă, iar abrogarea "nu este de natură să încalce dispozițiile constituționale". De asemenea, Guvernul consideră că nu pot face obiectul controlului de constituționalitate evenimente legislative, precum modificarea, completarea sau abrogarea actelor normative.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale. Astfel, cât privește

art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , consideră că procedura administrativă prealabilă pe care acesta o instituie nu contravine principiului constituțional al liberului acces la justiție și nici dreptului la un proces echitabil. În legătură cu criticile privind

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 , arată că aceasta nu încalcă prevederile constituționale ale: art. 16 alin. (1), deoarece ele se aplică uniform tuturor cetățenilor vizați de ipoteza normei, fără privilegii sau discriminări; art. 21 alin. (1) - (3) și art. 53, ci, dimpotrivă, stabilește prin art. 43 din ordonanță posibilitatea sesizării instanței de judecată competente în vederea reparării prejudiciului; art. 73 alin. (3) lit. p), care dispune cu privire la regimul general privind raporturile de muncă, iar ordonanța reglementează răspunderea materială a militarilor, "deci un regim special".

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile autorului excepției și ale reprezentantului Ministerului Public, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională constată că a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

Ordonanței Guvernului nr. 121/1998

privind răspunderea materială a militarilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 29 august 1998, aprobată prin

Legea nr. 25/1999 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 28 ianuarie 1999, și ale

art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.

În legătură cu

Legea nr. 554/2004 , Curtea constată că aceasta a fost modificată și completată prin

Legea nr. 262 din 19 iulie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, iar potrivit art. I pct. 7 al acesteia, art. 7 alin. (1) are următoarea redactare: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Așadar, prin prezenta decizie Curtea se va pronunța asupra constituționalității textului în actuala redactare.

În opinia autorului excepției,

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998

contravine prevederilor constituționale ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, art. 20 referitor la "Tratatele internaționale privind drepturile omului", art. 21 alin. (1) - (3) privind "Accesul liber la justiție", art. 53 cu privire la "Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți", art. 73 alin. (3) lit. p) care dispun reglementarea prin lege organică a regimului general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială, art. 124 privind "Înfăptuirea justiției" și art. 125 alin. (1), potrivit cărora "Justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege."

De asemenea, autorul excepției invocă și încălcarea art. 6 paragraful 1 privind dreptul oricărei persoane la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, precum și art. 18 privind "Limitarea folosirii restrângerii drepturilor", ambele din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale; art. 14 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și art. 10 din Declarația Universală a Drepturilor Omului care dispun cu privire la egalitatea persoanelor în fața justiției și dreptul la examinarea litigiului în mod echitabil și public de către un tribunal competent, independent și imparțial, stabilit prin lege și art. 5.9 din Documentul Reuniunii O.S.C.E., 1990, de la Copenhaga privind dimensiunea umană, potrivit căruia "Toate persoanele sunt egale în fața legii și au dreptul, fără nici o discriminare, la o protecție egală în fața legii. În această privință, legea interzice orice discriminare și garantează tuturor persoanelor o protecție egală și efectivă împotriva oricărei discriminări, oricare ar fi motivele."

În sfârșit, în opinia autorului excepției,

art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

contravine prevederilor constituționale ale art. 21 alin. (1) și (2).

Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea reține următoarele:

I. Criticile de neconstituționalitate a

Ordonanței Guvernului nr. 121/1998

privind răspunderea materială a militarilor, constând în susțineri potrivit cărora prin abrogarea expresă a

Decretului nr. 207/1976

privind răspunderea materială a militarilor "Guvernul și-a depășit competența conferită de Parlament prin legea de abilitare" care prevedea "modificarea" decretului, precum și caracterul ei pur formal al abrogării, întrucât, în fapt, acesta este în vigoare și astăzi, sunt neîntemeiate.

Curtea constată că, în conformitate cu art. 115 alin. (2) din Constituție, prin legea specială de abilitare, Parlamentul trebuie să stabilească, în mod obligatoriu, atât domeniul în care Guvernul poate interveni cu reglementări juridice primare, cât și data până la care poate să emită ordonanțe. În practica parlamentară s-a statuat că domeniul de reglementare pentru care Guvernul este împuternicit să emită ordonanțe simple trebuie să fie redactat sintetic, clar și să exprime conținutul actului normativ. Legea de abilitare trebuie să definească precis domeniul de legiferare în care Guvernul poate emite ordonanțe pentru modificarea, completarea sau chiar pentru abrogarea unor acte normative în vigoare la acea dată. De altfel, abrogarea, ca și modificarea constituie evenimente legislative - procedee de tehnică legislativă - care nu pot face obiect al controlului de constituționalitate. Așa fiind, numai în măsura în care ordonanța este emisă de Guvern fără existența împuternicirii date de Parlament în acest scop sau când prin conținutul său aceasta sa-r îndepărta evident de domeniul pentru care Parlamentul a abilitat Guvernul să emită ordonanțe, numai într-un atare caz o asemenea ordonanță este neconstituțională.

Or, în cauză, domeniul de reglementare prevăzut în legea de abilitare este "răspunderea materială a militarilor", care la acea dată făcea obiectul

Decretului nr. 207/1976 . Ca urmare a operațiunilor de modificare a decretului, din considerente de sistematizare și evidență a legislației a fost preferată soluția legislativă a elaborării și adoptării unui nou act normativ, cu același titlu și al cărui cuprins răspunde în totalitate domeniului stabilit prin legea de abilitare.

Se mai arată că

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 , care "prin existența unor organe administrative de jurisdicție" "instituie proceduri administrativ-jurisdicționale speciale de contestare a deciziilor de imputare în cadrul unui sistem de căi de atac succesive", contravine exigențelor referitoare la un tribunal independent și imparțial nu prin proceduri ca atare, ci prin persoanele care efectuează cercetarea administrativă ori soluționează căile de atac care au calitatea de cadre militare active și sunt influențate de subiectivism. Autorul excepției consideră că se încalcă astfel art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la dreptul persoanei de a fi judecată de un tribunal independent și imparțial, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Curtea constată că aceste susțineri nu pot fi reținute, întrucât instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale cât timp decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe de judecată, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii. În acest sens este jurisprudența constantă a Curții Constituționale, din care menționăm, de exemplu,

Decizia nr. 50 din 23 martie 1999 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 30 iunie 1999. De asemenea, existența unei proceduri prealabile administrativ-jurisdicționale este acceptată și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, jurisprudență prin care, în legătură cu aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, s-a statuat că rațiuni de flexibilitate și eficiență, care sunt pe deplin compatibile cu protecția drepturilor omului, pot justifica intervenția anterioară a unor organe administrative sau profesionale, ce nu satisfac sub fiecare aspect în parte exigențele acestui articol.

Pe de altă parte, "tribunalul" (indiferent de denumirea utilizată în legislații interne) prevăzut de art. 6 paragraful 1 din Convenție este acea autoritate jurisdicțională la care este deschisă calea de atac pentru soluționarea unei "contestații" privitoare la drepturile și obligațiile cu caracter civil sau pentru examinarea temeiniciei unei acuzații penale formulate împotriva unei persoane, iar exigențele privind independența, imparțialitatea și termenul rezonabil sunt garanțiile unui proces echitabil înscrise în acest text și privesc nu numai dreptul la un tribunal, ci însuși tribunalul. De altfel, Curtea Constituțională a reținut, de exemplu, prin

Decizia nr. 75 din 17 aprilie 1997 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 29 septembrie 1997, că art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale "are în vedere neîndoielnic procesele desfășurate în cadrul activității instanțelor judecătorești", iar "procedurii administrativ-jurisdicționale nu i se pot aplica automat dispozițiile valabile celei proprii instanțelor judecătorești".

Așa fiind,

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 , aprobată prin

Legea nr. 25/1999 , care stabilește o procedură administrativ-jurisdicțională specială referitoare la răspunderea materială a militarilor, nu este, sub aspectele criticate, neconstituțională, atâta vreme cât art. 43 prevede că, "În situația în care, după epuizarea acestor căi de atac, persoanele obligate la repararea prejudiciului în condițiile prezentei ordonanțe consideră că au fost lezate într-un drept legitim se pot adresa instanței judecătorești competente, potrivit legii." Criticile autorului excepției referitoare la calitatea persoanelor care efectuează cercetarea administrativă ori soluționează căile de atac, precum și numărul căilor de atac reprezintă opțiuni ale legiuitorului, iar nu probleme de constituționalitate.

În legătură cu celelalte dispoziții din Constituție și din documente internaționale invocate ca fiind încălcate, nu sunt formulate motive de neconstituționalitate, astfel încât Curtea nu poate exercita controlul prin raportare la acestea.

II. Cea de a doua critică de neconstituționalitate vizează prevederile

art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 .

În opinia autorului excepției, aceste dispoziții contravin art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție, întrucât "plângerea prealabilă nu este altceva decât o îngrădire a dreptului cetățeanului de a se adresa justiției, precum și faptul că obligativitatea acestei proceduri prealabile reprezintă numai tergiversarea soluționării cauzelor", iar nu "un mijloc de remediere a unei eventuale nelegalități a actului administrativ atacat", fiind de "notorietate că aproape niciodată o instituție publică (în speță Ministerul Apărării) nu și-a revocat propriile acte".

Din examinarea acestor susțineri, Curtea constată că în redactarea modificată prin

art. I pct. 7 din Legea nr. 262/2007 , art. 7 alin. (1) criticat păstrează soluția legislativă de principiu anterioară. Or, cu privire la constituționalitatea

art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , Curtea s-a pronunțat prin numeroase decizii în cauze în care, ca și prezenta, se invoca încălcarea art. 21 din Constituție și cu motivări asemănătoare. Prin acele decizii, de exemplu, deciziile nr. 39 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 24 februarie 2005, și nr. 382 din 17 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 340 din 18 mai 2007, Curtea a respins excepțiile de neconstituționalitate invocate.

Soluția și considerentele care au justificat acele decizii își mențin valabilitatea și în prezenta cauză, deoarece nu au intervenit elemente noi de natură să determine schimbarea jurisprudenței.

Față de cele de mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a prevederilor

Ordonanței Guvernului nr. 121/1998

privind răspunderea materială a militarilor și ale

art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Valentin-Stelian Bădescu în Dosarul nr. 9.095/3/2006 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 16 octombrie 2007.