Decizia nr. 44/2013

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Daniela Ramona Marițiu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Daniel Arcer.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011

privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, excepție ridicată de Filiala Hidroelectrica Hidrosind în Dosarul nr. 1.848/2/2012 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.439D/2012.

La apelul nominal răspund pentru autorul excepției avocații Camelia Constantin și Corina Cincan, cu delegații depuse la dosar. Lipsesc celelalte părți, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentanților autorului excepției, care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate. Prin stabilirea unei derogări de la

Legea nr. 31/1990

în ceea ce privește întreprinderile publice, Guvernul, pe de-o parte, impune voința acționarului majoritar, iar, pe de altă parte, înlătură orice protecție a acționarului minoritar. Având în vedere sfera de reglementare a ordonanței de urgență criticate, Guvernul trebuia să solicite avizul Consiliului Economic și Social, ceea ce nu s-a întâmplat, încălcându-se, astfel, prevederile art. 141 din Constituție. În continuare, susține că ordonanța de urgență criticată nu îndeplinește condițiile prevăzute la art. 115 alin. (4) din Constituție. Astfel, nu este îndeplinită condiția existenței situației extraordinare, prin acest nou cadru legislativ se alterează însăși voința Parlamentului, iar în nota de fundamentare nu se evidențiază nicio legătură între ordonanța de urgență criticată și eficientizarea activității întreprinderilor publice. De asemenea, prin ordonanța de urgență nu se urmărește protejarea unui interes general, ci protejarea proprietății private a statului.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens arată că pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. În cazul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011

această stare este reprezentată de situația economică, precum și de lacuna legislativă existentă la data adoptării actului normativ. Prin ordonanța de urgență criticată s-au trasat anumite criterii de administrare a societăților cu capital majoritar de stat, fără a afecta drepturile constituționale ale acționarilor minoritari.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 2 octombrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 1.848/2/2012, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011

privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, excepție ridicată de Filiala Hidroelectrica Hidrosind, cu ocazia soluționării unei acțiuni în contencios administrativ.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține că motivarea din preambulul ordonanței de urgență, referitoare la necesitatea adoptării unui astfel de act normativ, nu este argumentată viabil în sensul de a reprezenta o situație extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată. Consideră că adoptarea ordonanței de urgență criticate nu îndeplinește exigențele constituționale impuse de art. 115 alin. (4) din Constituție, neexistând argumente temeinice în sensul existenței urgenței și situației extraordinare. În continuare, face referire la

Deciziile Curții Constituționale nr. 109/2010 , nr. 255/2005 și nr. 1.221/2008. În ceea ce privește invocarea prevederilor art. 44 din Constituție, arată că, potrivit acestui text, proprietatea este garantată indiferent de titular. Guvernul a înțeles să înlăture această garanție oferită de Constituție proprietății și, ignorând voința tuturor proprietarilor, a decis prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011

un sistem special de administrare a societăților cu capital majoritar de stat. În situația unor societăți în care statul deține doar un pachet majoritar, o astfel de ingerință în dreptul de decizie al tuturor proprietarilor încalcă Constituția, întrucât anulează dreptul de dispoziție a proprietarului minoritar și, implicit, dreptul de proprietate al acestora din urmă. Prin actul normativ criticat se modifică fundamental modul de administrare a societății, interesele acționarilor minoritari fiind afectate prin instituirea unui nou sistem de administrare a societății derogatoriu de la cel stabilit de

Legea nr. 31/1990 . De asemenea, prin adoptarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011

s-au încălcat și prevederile

art. 6 din Legea nr. 52/2003

privind transparența decizională în administrația publică.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul, în ceea ce privește critica de neconstituționalitate referitoare la încălcarea dreptului de proprietate al acționarilor minoritari, apreciază că aceasta este neîntemeiată. Legiuitorul a urmărit la elaborarea acestui act normativ să stabilească reguli de bună guvernare adaptate particularităților societăților de stat, care să elimine disfuncționalitățile din sistemul de administrare, să clarifice pârghiile prin care statul se poate implica în activitatea companiei, reducând presiunea asupra managementului acestuia. Noua reglementare a urmărit eliminarea abuzurilor de putere ale acționarului stat în raport cu acționarii minoritari, prin asigurarea unui tratament echitabil al acestora. Așadar, au fost prevăzute reguli pentru o mai accentuată protecție și reprezentare a acționarilor minoritari și pentru asigurarea dreptului lor de informare printr-o mai mare transparență a deciziei de administrare/management în raport cu acționarii. Reglementarea criticată oferă o protecție specială acestor persoane și nu încalcă în niciun fel principiul garantării dreptului de proprietate consacrat prin art. 44 din Constituție.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate ce vizează încălcarea prevederilor constituționale ale art. 141 referitor la Consiliul Economic și Social, apreciază că, dat fiind obiectul de reglementare al ordonanței de urgență criticate, aceste dispoziții nu sunt incidente în speță.

În continuare arată că opțiunea legiuitorului pentru această procedură legislativă a fost întemeiată pe aceleași rațiuni care au fost analizate de Curtea Constituțională în

Decizia nr. 737 din 31 iulie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012,

Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009,

Decizia nr. 760 din 20 septembrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 721 din 24 octombrie 2012, și

Decizia nr. 614 din 12 iunie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 10 iulie 2012, și care au fost considerate ca îndeplinind exigențele urgenței și situației extraordinare. Având în vedere aceste aspecte, apreciază ca neîntemeiată critica de neconstituționalitate prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituție.

Avocatul Poporului arată că dispozițiile de lege criticate nu aduc atingere dreptului de proprietate privată, în condițiile în care prevederile ordonanței de urgență se aplică întreprinderilor publice, persoane juridice române, respectiv la companii și societăți naționale, societăți comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar unic, majoritar sau la care deține controlul. Cât privește critica de neconstituționalitate a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011

față de art. 115 alin. (4) din Constituție, apreciază că aceasta nu poate fi reținută, în preambulul ordonanței de urgență fiind motivată existența unei situații extraordinare. Referitor la invocarea prevederilor art. 79 din Constituție, arată că, prin adresa nr. 1.265/2011, Consiliul Legislativ a emis avizul favorabil referitor la proiectul de ordonanță de urgență. De asemenea, apreciază că nu poate fi reținută nici critica referitoare la prevederile constituționale ale art. 141.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011

privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 14 decembrie 2011.

În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții, autorul excepției invocă prevederile constituționale ale art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată, art. 79 referitor la avizarea proiectelor de acte normative de către Consiliul Legislativ, art. 115 referitor la delegarea legislativă și art. 141 referitor la Consiliul Economic și Social.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. Astfel, prin

Decizia nr. 255 din 11 mai 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, și prin

Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, Curtea a reținut implicațiile deosebirii terminologice dintre noțiunea de "caz excepțional", utilizat în concepția art. 114 alin. (4) din Constituție anterior revizuirii, și cea de "situație extraordinară", arătând că, deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrând, astfel, in terminis imperativul urgenței reglementării.

Prin aceleași decizii, Curtea a reamintit jurisprudența sa pronunțată anterior revizuirii Legii fundamentale și a precizat că de esența cazului excepțional este caracterul său obiectiv, în sensul că "existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență" ( Decizia nr. 83 din 19 mai 1998 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

Raportat la cauza de față, Curtea observă că Guvernul a motivat urgența ca fiind determinată, printre altele, de:

- actualul context economic care impune luarea unor măsuri rapide pentru crearea premiselor legislative și administrative care să conducă la creșterea eficienței operatorilor economici;

- faptul că întreprinderile publice - regii autonome și societăți comerciale la care statul deține participații integrale sau majoritare - reprezintă un segment important al economiei naționale și, în consecință, lichiditatea, solvabilitatea și funcționalitatea acestor societăți au o influență determinantă asupra stabilității ansamblului economiei;

- faptul că actualul cadru legislativ prezintă lacune importante în ceea ce privește buna guvernare a regiilor autonome, influențând negativ performanța economică și competitivitatea acestora și generând, pe cale de consecință, disfuncționalități ale operatorilor economici cu care intră în raporturi contractuale;

- constatarea că legislația generală a societăților comerciale nu este adaptată specificului societăților de stat, neoferind premisele legislative pentru ca aceste societăți să poată funcționa eficient și să reprezinte un vector de relansare economică;

- faptul că îmbunătățirea guvernanței corporative a întreprinderilor de stat reprezintă un obiectiv asumat de Guvernul României prin Scrisoarea de intenție către Fondul Monetar Internațional, aprobată de Guvern prin memorandum la data de 7 iunie 2011, revizuită.

Având în vedere jurisprudența Curții cu privire la art. 115 alin. (4) din Constituție, precum și motivele invocate de Guvern, Curtea constată că există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă și independentă de voința Guvernului care a stat la baza adoptării ordonanței de urgență criticate. Pentru aceste motive, se constată că reglementarea criticată îndeplinește exigențele urgenței prevăzute în art. 115 alin. (4) din Constituție.

În ceea ce privește invocarea prevederilor art. 44 din Constituție, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi primită. Autoarea excepției își bazează susținerile, în special, pe argumentul că acționarii minoritari își văd afectat dreptul de proprietate prin faptul că nu se bucură de aceleași drepturi ca ale altor acționari minoritari de la alte societăți comerciale, deoarece în cazul lor a fost instituit un nou sistem de administrare a societății derogatoriu de la cel stabilit de

Legea societăților nr. 31/1990 , republicată, cu modificările și completările ulterioare. În legătură cu acest aspect Curtea observă că, în chiar cuprinsul ordonanței de urgență criticate, legiuitorul a introdus la capitolul III - secțiunea a 3-a dispoziții exprese referitoare la protecția acționarilor minoritari. Mai mult, prin art. 46 din ordonanța de urgență criticată, legiuitorul a prevăzut că drepturile acționarilor minoritari se completează cu drepturile prevăzute de

Legea nr. 31/1990 , republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Cât privește invocarea prevederilor constituționale ale art. 79 referitoare la avizul Consiliului Legislativ, Curtea constată că, prin Adresa nr. 317 din 30 noiembrie 2011, Guvernul a transmis proiectul de Ordonanță de urgență Consiliului Legislativ, care prin Adresa nr. 1.265 din aceeași zi a emis avizul favorabil referitor la proiectul de ordonanță. De asemenea, referitor la critica potrivit căreia ordonanța de urgență criticată încalcă prevederile art. 141 din Constituție, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi reținută. Prin Adresa nr. 51.920/2011/28.11.2011, înregistrată la Consiliul Economic și Social cu nr. 4.235/28.11.2011, Guvernul a solicitat avizarea proiectului de ordonanță de urgență privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice. Astfel, în ședința din data de 8 decembrie 2011, având în vedere că nu a fost îndeplinită condiția cvorumului, membrii Plenului, în conformitate cu prevederile

art. 100 alin. (1) din Legea dialogului social nr. 62/2011 , și-au exprimat părerile, acestea fiind consemnate ca puncte de vedere motivate. Punctele de vedere la proiectul de act normativ sunt de avizare favorabilă.

Referitor la critica potrivit căreia se realizează o neconcordanță între prevederile legale criticate și cele ale

art. 6 din Legea nr. 52/2003

privind transparența decizională în administrația publică, Curtea reține că aceasta nu poate fi primită. Astfel, în jurisprudența sa constantă, instanța de contencios constituțional a statuat că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispozițiile constituționale pretins violate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele și raportarea concluziei ce ar rezultă din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011

privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, excepție ridicată de Filiala Hidroelectrica Hidrosind în Dosarul nr. 1.848/2/2012 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 12 februarie 2013.