Decizia nr. 641/2016

Valer Dorneanu

- președinte

Marian Enache

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila

- judecător

Bianca Drăghici

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Gheorghe Budică în Dosarul nr. 3.238/2/2014 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 1.640D/2015 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspund autorul excepției și partea Agenția Națională de Integritate, prin consilier juridic Cătălin Ionuț Pușcalău, cu delegație depusă la dosar. Procedura de citare a fost legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul autorului excepției de neconstituționalitate, care solicită admiterea acesteia. În acest sens, apreciază, în esență, că dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate creează discriminări, îngrădesc dreptul la muncă și nu clarifică diferența dintre angajatul din sistemul public și cel din sistemul privat. Totodată, consideră că dispozițiile

art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003

privilegiază primarii și viceprimarii care desfășoară și activitatea de cadru didactic. În sensul celor susținute, autorul excepției depune note scrise și un set de înscrisuri.

4. Reprezentantul Agenției Naționale de Integritate solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, întrucât dispozițiile legale criticate reprezintă aplicarea principiului constituțional consfințit de art. 16 din Legea fundamentală și nu pot fi privite ca o restrângere a dreptului la muncă. Mai mult, aceste norme reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. Depune concluzii scrise.

5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, în principal, ca inadmisibilă, având în vedere modul în care este motivată, și, în subsidiar, ca neîntemeiată, întrucât dispozițiile legale criticate nu restrâng dreptul la muncă.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

6. Prin Încheierea din 30 septembrie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 3.238/2/2014, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Excepția a fost ridicată de Gheorghe Budică într-o cauză având ca obiect anularea unui raport de evaluare privind existența stării de incompatibilitate, întocmit de Agenția Națională de Integritate.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că profesia sa de bază este cea de inginer horticol, însă prin aplicarea dispozițiilor legale criticate nu își poate exercita profesia în perioada când deține mandatul de ales local. Ca atare, consideră că dispozițiile legale criticate restrâng dreptul său la muncă și această restrângere nu respectă condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție.

8. De asemenea, autorul excepției afirmă că este evidentă aplicarea discriminatorie a restrângerii dreptului la muncă al primarilor și viceprimarilor care au alte profesii decât cele prevăzute de alin. (3) al

art. 87 din Legea nr. 161/2003 , în raport cu primarii și viceprimarii care pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice, și cărora le este permisă, pe parcursul derulării mandatelor, desfășurarea de activități în domeniile respective.

9. Mai mult, autorul excepției apreciază caracterul discriminatoriu și prin raportare la funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și cei cu statut special care pot desfășura activități atât în domeniile prevăzute la art. 87 alin. (3), cât și în orice alt domeniu de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate în virtutea funcțiilor publice deținute. Astfel, autorul excepției arată că această reglementare aplicabilă funcționarilor publici nu se regăsește și în situația primarilor și viceprimarilor, în situația celor din urmă reținându-se existența stării de incompatibilitate indiferent de existența sau inexistența vreunei legături directe sau indirecte între mandatul exercitat și domeniul, funcția sau postul pe care era angajat cu contract individual de muncă.

10. În continuare, autorul excepției consideră că restrângerea liberei exercitări a dreptului la muncă al aleșilor locali - primari sau viceprimari - în contextul

art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003

este discriminatorie prin raportare la categoriile profesionale sau vocaționale prevăzute de alineatul 3 al aceluiași articol sau la funcționarii publici, care pot desfășura activitate și în domeniul privat, potrivit

art. 96 din Legea nr. 161/2003 . Ca atare, susține că există reglementări neunitare ce defavorizează anumite categorii profesionale.

11. Autorul excepției susține că, în mod nejustificat și cu încălcarea prevederilor constituționale, pentru aleșii locali s-au prevăzut situații de incompatibilitate fără nicio distincție referitoare la legătura directă sau indirectă dintre demnitatea publică și activitatea desfășurată ca angajat cu contract individual de muncă și fără nicio deosebire privitoare la domeniul public sau privat în care este angajat.

12. În final, autorul excepției afirmă că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale în măsura în care se aplică fără nicio distincție, indiferent dacă respectiva calitate de funcționar public sau respectivul contract individual de muncă are sau nu vreo legătură directă sau indirectă cu mandatul/funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean.

13. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal apreciază că, în raport cu motivele invocate, excepția de neconstituționalitate nu este întemeiată.

14. Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

15. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată. În acest sens, arată că dispoziția legală criticată privește modul de aplicare a legii și se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului de funcționare al instituțiilor și implicit al exercitării funcțiilor la care face referire textul legal supus controlului de constituționalitate. Astfel, dispozițiile

art. 87 din Legea nr. 161/2003 , alături de celelalte dispoziții legale incidente, concură la crearea cadrului legal în care sunt îndeplinite atribuțiile specifice demnității publice de ales local la care face referire norma juridică menționată. Totodată, se apreciază că norma legală supusă controlului de constituționalitate se integrează scopului legii și nu contravine art. 53 din Legea fundamentală.

16. Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile

art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003

sunt constituționale. În acest sens, se susține că activitățile din domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice nu afectează neutralitatea, imparțialitatea și integritatea specifice funcțiilor publice de primar ori viceprimar și nu sunt de natură să determine o stare de subordonare juridică ori să impună reguli ce ar putea constitui obstacole în îndeplinirea acestor funcții publice. De asemenea, se afirmă că nu poate fi reținută încălcarea art. 41 din Constituție, întrucât incompatibilitatea funcțiilor de primar și viceprimar cu anumite funcții private nu este o condiție de eligibilitate și înlăturarea ei depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una din cele două calități incompatibile. În final, se apreciază că stabilirea cazului de incompatibilitate, prevăzut de dispozițiile legale criticate, nu constituie o restrângere a exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, ci reprezintă o garanție de natură să confere o autoritate morală de necontestat persoanelor care exercită funcțiile de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean.

17. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților și notele scrise depuse de acestea, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

18. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

19. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, având următorul cuprins:

"(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: [...]

c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia;".

20. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, art. 41 privind munca și protecția socială a muncii și art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

21. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că dispozițiile legale criticate cuprind două teze distincte. Astfel, cât privește critica de neconstituționalitate a

art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003 , Curtea reține că aceste norme reglementează incompatibilitatea funcțiilor de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean cu calitatea de funcționar public. Or, în prezenta cauză, starea de incompatibilitate a autorului excepției s-a reținut ca urmare a deținerii atât a calității de viceprimar al unei comune, cât și a celei de angajat cu contract individual de muncă. În aceste condiții, Curtea constată că dispozițiile

art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003

nu au legătură cu soluționarea cauzei în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate. Pe cale de consecință, întrucât condiția legăturii cu soluționarea cauzei, instituită de dispozițiile

art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , nu este îndeplinită, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003

este inadmisibilă.

22. Referitor la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 87 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 161/2003 , potrivit cărora funcțiile de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean sunt incompatibile cu calitatea de angajat cu contract individual de muncă, Curtea apreciază că aceasta este neîntemeiată din perspectiva argumentelor care vor fi expuse în continuare.

23. Curtea Constituțională a mai examinat problema incompatibilităților privind aleșii locali și a statuat, cu valoare de principiu, că acestea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. De asemenea, instanța de contencios constituțional a reținut că încetarea mandatului intervine în temeiul legii, în situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Curtea a constatat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin potrivit Constituției, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public. A se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 28 aprilie 2011,

Decizia nr. 1.484 din 10 noiembrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 895 din 16 decembrie 2011, și

Decizia nr. 396 din 1 octombrie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 708 din 19 noiembrie 2013.

24. De asemenea, prin

Decizia nr. 739 din 16 decembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 124 din 18 februarie 2015, Curtea a apreciat că incompatibilitatea funcției de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean cu anumite funcții private nu este o condiție de eligibilitate, iar înlăturarea ei depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calități incompatibile. Astfel, nu se poate îndeplini o funcție publică care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice dacă în același timp o persoană este angrenată și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcții ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept.

25. Având în vedere motivele de neconstituționalitate expuse de autorul prezentei excepții, se constată că argumentele reținute de Curte în jurisprudența sa în materie, la care s-a făcut mai sus referire, își mențin valabilitatea și în cauza de față.

26. În ceea ce privește critica de neconstituționalitate raportată la art. 16, referitor la egalitatea în drepturi, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale constante, principiul egalității nu înseamnă uniformitate, astfel că, dacă unor situații egale trebuie să le corespundă un tratament egal, la situații diferite tratamentul juridic nu poate fi decât diferit. Încălcarea principiului egalității și nediscriminării are loc atunci când se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără a exista o motivare obiectivă și rezonabilă (a se vedea, de exemplu,

Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, sau

Decizia nr. 1.006 din 27 noiembrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2013).

27. Totodată, Curtea observă că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, instituirea unor incompatibilități pentru funcții publice elective nu contravine prevederilor Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 15 iunie 2006, pronunțată în Cauza Lykourezos împotriva Greciei, paragraful 51).

28. Or, în cauza de față, între cele două categorii de persoane între care autorul excepției face comparație, respectiv aleșii locali - primari ori viceprimari - și funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și cei cu statut special, există diferențe esențiale de statut juridic, neaflându-se în aceeași situație, care să justifice un tratament juridic identic sau similar. Astfel, prin

Decizia nr. 188 din 7 aprilie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 427 din 7 iunie 2016, Curtea a statuat că "regimul juridic al funcționarilor publici este guvernat de dreptul administrativ, pe când cel al aleșilor locali are caracter de drept constituțional, fiind nominalizat expres în Legea fundamentală, în secțiunea dedicată administrației publice locale". Prin urmare, Curtea constată că regimul juridic distinct aplicabil celor două categorii de persoane justifică instituirea unor incompatibilități diferite.

29. Mai mult, în jurisprudența sa, reprezentată, de exemplu, de

Decizia nr. 215 din 17 februarie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 242 din 10 aprilie 2009, Curtea a observat că stabilirea unei diferențe de tratament juridic care să conducă la concluzia existenței unei inegalități nu poate fi analizată prin compararea unor situații fundamental diferite, așa cum sunt și cele la care face referire autorul prezentei excepții.

30. De asemenea, Curtea nu poate reține nici critica potrivit căreia primarilor și viceprimarilor care au alte profesii decât cele prevăzute de alin. (3) al

art. 87 din Legea nr. 161/2003

le este restrâns dreptul la muncă și sunt discriminați în raport cu primarii și viceprimarii care pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice pe parcursul derulării mandatelor. Pretinsul tratament discriminatoriu are la bază, în realitate, deosebiri ce decurg din specificul atribuțiilor corespunzătoare acestor funcții, întrucât domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice nu pune în discuție afectarea neutralității, imparțialității și integrității specifice funcțiilor publice de primar ori viceprimar și nu este de natură să determine o stare de subordonare juridică ori să impună reguli ce ar putea constitui obstacole în îndeplinirea acestor funcții publice.

31. Cu privire la critica de neconstituționalitate raportată la prevederile art. 41 din Legea fundamentală, Curtea constată că incompatibilitatea reglementată de textul de lege criticat nu are ca efect îngrădirea alegerii profesiei sau a locului de muncă, de vreme ce activitatea primarilor și viceprimarilor, precum și a președinților și vicepreședinților consiliilor județene trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcționare a acestora.

32. Referitor la critica de neconstituționalitate raportată la art. 53 din Constituție, Curtea reține că stabilirea cazului de incompatibilitate nu constituie, în realitate, o restrângere a exercițiului unor drepturi sau libertăți, ci o garanție de natură să confere o autoritate morală de necontestat persoanelor care exercită funcțiile de primar, viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean, prin asigurarea imparțialității, protejarea interesului social și evitarea conflictului de interese (a se vedea în acest sens

Decizia nr. 304 din 13 iunie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 449 din 22 iulie 2013). Ca atare, Curtea reține că nu ne aflăm în ipoteza prevăzută de art. 53 din Legea fundamentală și, prin urmare, norma constituțională invocată nu are incidență în cauză.

33. Față de cele menționate, Curtea constată că dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate nu contravin prevederilor din Legea fundamentală invocate de autorul excepției, ci contribuie la crearea cadrului legal pentru îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor specifice demnității publice de ales local.

34. În final, Curtea reține că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local, precum și stabilirea unei legături directe sau indirecte între mandatul exercitat și domeniul, funcția sau postul pe care era angajat cu contract individual de muncă revin instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii, de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese. În acest sens sunt Decizia nr. 167 din 17 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 12 iunie 2015, și

Decizia nr. 114 din 3 martie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 369 din 13 mai 2016.

35. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Gheorghe Budică în Dosarul nr. 3.238/2/2014 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

2. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de același autor în același dosar al aceleiași instanțe și constată că dispozițiile

art. 87 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 1 noiembrie 2016.