Decizia nr. 4/2017

Articolul 9

Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului

(4)

În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(5)

Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

21.

În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile

art. 9 alin. (4)

și

(5) din Legea nr. 554/2004

contravin prevederilor constituționale ale

art. 16 alin. (1)

și

(2)

referitor la egalitatea în drepturi și ale

art. 147 alin. (4)

potrivit cărora deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României și de la data publicării sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

22.

Din analiza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, Curtea observă că, prin cererea de chemare în judecată, formulată la data de 23 septembrie 2014 și înregistrată pe rolul Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Puiu Gheorghe, în contradictoriu cu Institutul Național de Statistică, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună suspendarea executării și anularea ordinului privind eliberarea sa din funcția publică de conducere și a actelor administrative subsecvente acestuia, obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate de care ar fi beneficiat de la data eliberării din funcția publică de conducere și până la reintegrarea efectivă în această funcție, și obligarea pârâtului la reintegrarea sa în funcția publică de conducere.

23.

Curtea reține că, în motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că ordinul privind eliberarea sa din funcția publică de conducere și actele administrative subsecvente acestuia au fost emise în baza

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013

pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013, act normativ având ca obiect principal de reglementare măsuri de reducere a posturilor de execuție/conducere vacante și/sau ocupate din administrația publică locală și centrală, procedura de ocupare a posturilor vacante, precum și configurarea structurii funcționale a autorităților și instituțiilor publice (birou/serviciu/direcție/direcție generală). Totodată, reclamantul a arătat că, prin

Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate formulată și a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013

sunt neconstituționale. În drept, reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,

Legii nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, și pe

Decizia Curții Constituționale nr. 55 din 5 februarie 2014 .

24.

De asemenea, Curtea observă că, prin Sentința civilă nr. 4.105/2015 din 2 iunie 2015, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea, a dispus anularea ordinului emis de pârâtul Institutul Național de Statistică și reintegrarea reclamantului într-o funcție publică de conducere corespunzătoare funcției de șef serviciu și a obligat pârâtul la plata despăgubirilor egale cu drepturile salariale corespunzătoare. În considerentele hotărârii, instanța de fond, respingând excepția tardivității plângerii prealabile acțiunii, a reținut că momentul la care s-a născut dreptul reclamantului de a ataca în contencios administrativ ordinul care a produs vătămarea, ce a avut ca temei dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013

declarate neconstituționale, este data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I. De asemenea, pe fondul cauzei, a reținut că ordinul atacat a fost emis în baza unor dispoziții legale constatate neconforme cu Constituția, fiind astfel lovit de un viciu de fond ce conduce la nelegalitatea sa. În aceste condiții, instanța a anulat ordinul prin care reclamantul a fost eliberat din funcția publică de conducere.

25.

Împotriva sentinței instanței de fond, Institutul Național de Statistică a declarat recurs și în această fază procesuală Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, din oficiu, a ridicat prezenta excepție de neconstituționalitate.

26.

Sub aspectul admisibilității sesizării Curții Constituționale, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a arătat că soluționarea cererii de casare, întemeiate pe motivul prevăzut de

art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă

privind interpretarea și aplicarea prevederilor

art. 9 din Legea nr. 554/2004 , este indisolubil legată de constituționalitatea prevederilor criticate, care au condus la respingerea, prin Sentința civilă nr. 4.105 din 02.06.2015, a excepției tardivității plângerii prealabile exercitării acțiunii în contencios administrativ. Textul de lege a fost invocat de intimatul-reclamant, în apărare, în dezbaterile pe fond în cadrul cărora a susținut că motivul de recurs nu este întemeiat, fiind îndeplinită procedura de la data nașterii dreptului la acțiune - momentul stabilit de

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 , respectiv de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

27.

Prin urmare, pentru argumentele referite, instanța de recurs a apreciat că dispozițiile

art. 9 alin. (4)

și

(5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

contravin principiilor autorității de lucru judecat și egalității în fața legii și conferă un efect ex tunc deciziilor Curții Constituționale, astfel că a invocat excepția de neconstituționalitate a acestor dispoziții.

28.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată netemeinicia acesteia din perspectiva argumentelor care vor fi expuse în continuare.

29.

Astfel, Curtea reține că dispozițiile de lege supuse controlului de constituționalitate fac parte din

art. 9 din Legea nr. 554/2004 , cu denumirea marginală „Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului“.

30.

Referitor la competența Guvernului de a emite ordonanțe, instituită prin

art. 108 alin. (3)

și

art. 115 alin. (1)-(3) din Constituție , în mod constant, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că este o competență normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, prin care unica autoritate legiuitoare din România deleagă, pentru un interval limitat de timp, competența de legiferare în domenii strict delimitate de

Constituție

și de legea de abilitare. Exercitarea acestei competențe se include tot în sfera puterii executive, deoarece prin emiterea de ordonanțe Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce privește aprecierea limitelor abilitării acordate. Cu toate că, prin efectul abilitării, Guvernul emite un act care, prin conținutul său, are caracter legislativ, fiind consecința unei delegări legislative, ordonanța rămâne un act administrativ al autorității executive.

31.

Mai mult, sub aspectul competenței de legiferare, relația dintre puterea legislativă și cea executivă se desăvârșește prin competența conferită Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență în condițiile stabilite de

art. 115 alin. (4)-(6) din Constituție . Astfel, ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

32.

Ca atare, Curtea a reținut că în

art. 115 Constituția

consacră delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate emite ordonanțe [ art. 115 alin. (1)-(3) ] sau ordonanțe de urgență [ art. 115 alin. (4)-(6) ]. Astfel, transferul unor atribuții legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un act de voință al Parlamentului ori, pe cale constituțională, în situații extraordinare, și numai sub control parlamentar. În acest sens, a se vedea, cu titlu de exemplu,

Decizia nr. 120 din 16 martie 2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004, și

Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011.

33.

Din punct de vedere formal, al autorității emitente, atât legislația secundară (hotărârile de Guvern), cât și legislația primară (ordonanțele simple și de urgență) reprezintă acte administrative. Dreptul comun în materia controlului actelor administrative îl constituie

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , care prevede la

art. 1 alin. (1)

că „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public“. Cu toate acestea, prin derogare de la regula de drept comun, ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului nu sunt supuse controlului de legalitate efectuat de instanța judecătorească de drept comun, ci, în virtutea calității lor de acte de reglementare primară, deci echivalente legii, sunt supuse controlului de constituționalitate consacrat de

art. 146 lit. d) din Constituție . Astfel, în temeiul normei constituționale și al dispozițiilor

Legii nr. 47/1992 , pot face obiect al controlului de constituționalitate a posteriori, pe calea invocării unei excepții de neconstituționalitate, o ordonanță, în ansamblul său, ori doar anumite dispoziții din aceasta. Controlul vizează aspecte de constituționalitate extrinsecă, anume procedura de adoptare a actului, și aspecte de constituționalitate intrinsecă, respectiv conținutul normativ al actului. Cu alte cuvinte, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului vizează exclusiv raportarea la Legea fundamentală, care consacră procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum și drepturile și libertățile fundamentale pe care conținutul acestuia trebuie să le respecte, Curtea Constituțională fiind instanța abilitată să efectueze acest control.

34.

În acest context, dispozițiile

art. 9 din Legea nr. 554/2004

reprezintă norma cu caracter special care evidențiază raportul dintre caracterul de act administrativ al ordonanței simple sau de urgență a Guvernului, care atrage competența instanței de contencios administrativ sub aspectul remedierii vătămării create prin adoptarea acestui act, și calitatea sa de act normativ de reglementare primară, care atrage competența Curții Constituționale sub aspectul controlului de constituționalitate în raport cu

Legea fundamentală .

35.

Pentru a reliefa caracterul de normă specială al dispozițiilor de lege criticate, Curtea va realiza o analiză comparativă a acestora cu dispozițiile

art. 8 din Legea nr. 554/2004 . Astfel, prin

Decizia nr. 479 din 18 iunie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 602 din 10 august 2015, Curtea a făcut o delimitare a cadrului legislativ care permite justițiabililor să acționeze împotriva ordonanțelor Guvernului, prin prisma efectelor produse de acestea. Instanța de contencios constituțional a reținut că

art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

reprezintă cadrul general în care persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la

art. 2 alin. (1) lit. h)

din lege, respectiv în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede altul, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Din economia textelor legale menționate, Curtea constată că

art. 8 din Legea nr. 554/2004

reprezintă cadrul general pentru înlăturarea vătămării provocate prin acte administrative cu caracter individual, acțiuni sau omisiuni ale organelor administrative, admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ fiind condiționată de parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de

art. 7

din lege și de respectarea unor termene legale.

36.

În temeiul

art. 8

din lege, persoana vătămată poate solicita anularea actului administrativ individual, putând invoca oricând pe parcursul procedurii desfășurate în fața instanței de contencios administrativ excepția de neconstituționalitate a oricăror dispoziții din legi sau ordonanțe ale Guvernului, care au legătură cu soluționarea cauzei, potrivit

art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , deci inclusiv cele în baza cărora au fost emise actele administrative. Într-o atare situație, instanța va sesiza Curtea Constituțională, fără a suspenda cauza, litigiul continuând să se judece și, eventual, să primească o soluție definitivă. În cazul în care Curtea Constituțională constată neconstituționalitatea actului normativ în baza căruia a fost emis actul administrativ, care poate fi inclusiv o ordonanță simplă sau de urgență a Guvernului, după soluționarea definitivă a cauzei, decizia Curții Constituționale poate constitui temei al revizuirii, remediu procesual prevăzut de

art. 509 din Codul de procedură civilă . Scopul reglementării căii de atac a revizuirii hotărârii judecătorești definitive pronunțate în cauza în care a fost ulterior admisă o excepție de neconstituționalitate este tocmai acela de a garanta mijloacele de apărare necesare realizării drepturilor și intereselor părților în fața justiției, ca expresie a dreptului la un proces echitabil.

37.

Cu privire la calea extraordinară de atac a revizuirii, Curtea constată că posibilitatea de a beneficia de efectele deciziei de admitere a Curții este circumscrisă sferei persoanelor care au declanșat acest control, anterior momentului publicării deciziei, în condițiile prevăzute de lege. În acest sens este și jurisprudența Curții, respectiv

Decizia nr. 866 din 10 decembrie 2015 , paragraful 30, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 1 februarie 2016, potrivit căreia, „în cadrul procesului judiciar, excepția de neconstituționalitate se înscrie în rândul excepțiilor de procedură prin care se urmărește împiedicarea unei judecăți care s-ar întemeia pe o dispoziție legală neconstituțională. Constatarea neconstituționalității unui text de lege ca urmare a invocării unei excepții de neconstituționalitate trebuie să profite autorilor acesteia și nu poate constitui doar un instrument de drept abstract, întrucât și-ar pierde caracterul concret“. În aceste condiții, având în vedere importanța principiului autorității de lucru judecat, Curtea reține că o decizie de constatare a neconstituționalității unei prevederi legale trebuie să profite, în formularea căii de atac a revizuirii, numai acelei categorii de justițiabili care a invocat excepția de neconstituționalitate în cauze soluționate definitiv până la publicarea în Monitorul Oficial a deciziei prin care se constată neconstituționalitatea, precum și autorilor aceleiași excepții, invocate anterior publicării deciziei Curții, în alte cauze, soluționate definitiv, acest lucru impunânduse din nevoia de ordine și stabilitate juridică. Astfel, prin

Decizia nr. 126 din 3 martie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 185 din 11 martie 2016, Curtea a reținut că, „întrucât principiul autorității de lucru judecat este de o importanță fundamentală atât în ordinea juridică națională, cât și în ordinea juridică comunitară, precum și la nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului, [...] atingerea adusă acestuia prin legislația națională trebuie să fie limitată, fiind necesar ca acestui principiu să i se aducă derogare doar dacă o impun motive substanțiale și imperioase ( Hotărârea din 7 iulie 2009 , pronunțată în Cauza Stanca Popescu împotriva României, paragraful 99, și Hotărârea din 24 iulie 2003, pronunțată în Cauza Ryabykh împotriva Rusiei, paragraful 52). În speță, Curtea constată că motivul substanțial și imperios care justifică derogarea de la principiul autorității de lucru judecat îl constituie decizia de admitere a excepției de neconstituționalitate, pronunțată de instanța de contencios constituțional. Însă nereglementarea condiției ca excepția de neconstituționalitate să fi fost invocată în cauza în care s-a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere atribuie efecte ex tunc actului jurisdicțional al Curții, cu încălcarea dispozițiilor

art. 147 alin. (4) din Constituție , determină o încălcare nepermisă a autorității de lucru judecat, o atingere adusă principiului securității raporturilor juridice - element fundamental al supremației dreptului, care prevede, printre altele, ca soluția dată în mod definitiv oricărui litigiu de către instanțe să nu mai poată fi supusă rejudecării ( Hotărârea din 28 octombrie 1999 , pronunțată în Cauza Brumărescu împotriva României, paragraful 61)“. Având în vedere aceste argumente, Curtea a constatat neconstituționalitatea soluției legislative cuprinse în

art. 453 alin. (1) lit. f) din Codul de procedură penală , care nu circumstanția cazul de revizuire la cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate (paragrafele 33, 34 și 35).

38.

În continuare, analizând dispozițiile

art. 9 din Legea nr. 554/2004 , Curtea reține că acestea reglementează o situație diferită de cea prevăzută de

art. 8

din același act normativ și au o incidență limitată, circumstanțiată situației în care ordonanța simplă sau de urgență a Guvernului vătămă în mod direct un drept ori un interes legitim. Potrivit dispozițiilor

art. 9 alin. (1)

din lege, „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță“.

39.

În jurisprudența sa, prin

Decizia nr. 479 din 18 iunie 2015 , precitată, Curtea a stabilit, cu valoare de principiu, că

art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

reprezintă expresia prevederilor constituționale ale

art. 126 alin. (6) teza a doua

potrivit cărora „Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale“ și reglementează o procedură specială determinată de natura actelor adoptate de Guvern pe calea delegării legislative prevăzute de

art. 115 din Constituție . Prin

art. 126 alin. (6) din Constituție

și

art. 9 din Legea nr. 554/2004 , legiuitorul a optat pentru încadrarea acțiunilor persoanelor vătămate prin ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale în mecanismul acțiunilor în contencios administrativ, pornind de la premisa că fundamentul obligației de reparare a vătămării constă în însăși adoptarea ordonanțelor neconstituționale. Cu alte cuvinte,

art. 9 din Legea nr. 554/2004

vizează situațiile în care o persoană se consideră vătămată în mod direct printr-o ordonanță a Guvernului, actul administrativ individual adoptat în baza ordonanței sau refuzul privind emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni administrative constituind doar materializarea formală a vătămării persoanei în cauză. Atât timp cât acțiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanței Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de

art. 9 din Legea contenciosului administrativ

care prevede sesizarea Curții Constituționale în vederea efectuării controlului de constituționalitate a actului Guvernului.

40.

Analizând conținutul normativ al

art. 9 din Legea nr. 554/2004 , Curtea observă că

alin. (1)

prevede posibilitatea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe de a introduce acțiune la instanța de contencios administrativ. Obiectul acțiunii este cel prevăzut de

art. 9 alin. (5)

din lege și poate viza acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Acțiunea poate fi formulată oricând pe perioada de activitate a actului normativ (cât timp acesta continuă să producă efecte juridice), începând cu data intrării sale în vigoare. Acțiunea principală va fi însoțită de excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor ordonanței Guvernului. Potrivit

alin. (2) , instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de

art. 29 alin. (1)

și

(3) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond. După pronunțarea Curții Constituționale, potrivit

alin. (3) , instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei, în caz contrar acțiunea respingându-se ca inadmisibilă. Astfel, soluția pronunțată în urma efectuării controlului de constituționalitate constituie, în mod invariabil, o condiție de admisibilitate a acțiunii adresate instanței de fond: o soluție de admitere a excepției de neconstituționalitate privind o ordonanță sau o dispoziție dintr-o ordonanță a Guvernului permite instanței analizarea pe fond a pretențiilor reclamantului, în vreme ce soluția de respingere a criticii de neconstituționalitate constituie un fine de neprimire, ce obligă instanța de contencios administrativ la respingerea acțiunii. Cu alte cuvinte, în această materie, decizia Curții are efecte asupra înseși admisibilității acțiunii principale, astfel că măsura suspendării de drept a acesteia din urmă, pe durata desfășurării procedurii în fața instanței de contencios constituțional, constituie o condiție mai mult decât necesară, fiind decisivă pentru continuarea litigiului (a se vedea în acest sens și

Decizia nr. 1.106 din 22 septembrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 4 octombrie 2010).

41.

În continuare, Curtea observă că

alin. (4) al art. 9 din Legea nr. 554/2004 , dispoziție criticată prin prezenta excepție de neconstituționalitate, prevede că, în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea care are obiectul prevăzut de

art. 9 alin. (5)

din lege poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

42.

Din interpretarea sistematică a dispozițiilor

art. 9 din Legea nr. 544/2004 , Curtea constată că ordonanța simplă sau de urgență, care reprezintă sursa vătămării într-un drept ori întrun interes legitim al persoanei, poate constitui temei al acțiunii în contencios administrativ în două situații. Prima este cea reglementată de

art. 9 alin. (1)

din lege, atunci când persoana vătămată formulează acțiunea principală, însoțind această cerere de excepția de neconstituționalitate a ordonanței simple sau de urgență a Guvernului. Într-o atare situație, acțiunea de chemare în judecată nu este condiționată de parcurgerea procedurii administrative prealabile sau de respectarea unor termene. A doua situație este cea reglementată de

art. 9 alin. (4)

din lege și este posibilă doar în cazul în care persoana vătămată a rămas în pasivitate, neformulând acțiunea întemeiată pe dispozițiile

art. 9 alin. (1) , situație în care legiuitorul îi pune la dispoziție acțiunea principală cu același obiect, care va fi însoțită, de data aceasta, de decizia Curții Constituționale prin care se constată neconstituționalitatea actului normativ emis de Guvern. În această ipoteză, legiuitorul condiționează, însă, admisibilitatea acțiunii de respectarea unui termen care începe să curgă de la data publicării actului jurisdicțional al Curții Constituționale. Acțiunea reglementată de

art. 9 alin. (4)

nu constituie nicidecum o repunere în termen a persoanei vătămate, așa cum susține autorul sesizării, [de altfel, acțiunea prevăzută de

art. 9 alin. (1)

nici nu este condiționată de respectarea unui termen] sau o aplicare retroactivă a deciziei Curții Constituționale, ci are scopul de a disciplina conduita procesuală a persoanelor vătămate prin ordonanțe ale Guvernului, sub aspectul termenului în care acestea pot formula acțiunea în contencios administrativ în vederea remedierii vătămării produse prin actul declarat neconstituțional. Legiuitorul nu face decât să limiteze dreptul la acțiune al persoanei vătămate sub aspect temporal, tocmai ca expresie a principiului securității și stabilității raporturilor juridice, în lipsa dispozițiilor

art. 9 alin. (4) , acțiunea în contencios administrativ împotriva ordonanțelor Guvernului întemeindu-se exclusiv pe norma cuprinsă în

art. 9 alin. (1) , deci putând fi admisibilă oricând. Or, tocmai o astfel de situație a evitat legiuitorul, condiționând remedierea prejudiciilor cauzate prin actele normative cu caracter de reglementare primară adoptate de Guvern de exercitarea dreptului la acțiune în termenul de un an de la publicarea în Monitorul Oficial a deciziei Curții Constituționale.

43.

Cu privire la instituirea unor termene procedurale sau de drept material, Curtea reține că, prin

Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, a statuat că liberul acces la justiție presupune accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește actul de justiție, legiuitorul având competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, soluție ce rezultă din dispozițiile constituționale ale

art. 126 alin. (2) , potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. În considerentele aceleiași decizii se reține că, pentru situații deosebite, legiuitorul poate stabili reguli speciale de procedură, precum și modalități de exercitare a drepturilor procesuale, astfel încât liberul acces la justiție să nu fie afectat. Termenele prevăzute de lege nu pot fi considerate de natură să îngrădească accesul liber la justiție, finalitatea lor fiind, dimpotrivă, de a-l facilita, prin asigurarea unui climat de ordine, indispensabil exercitării în condiții optime a acestui drept constituțional, prevenindu-se eventualele abuzuri și limitânduse efectele perturbatoare asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile. Mai mult, în jurisprudența sa constantă, Curtea a constatat că exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, cărora li se subsumează și instituirea unor termene, după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Departe de a constitui o negare a dreptului în sine, asemenea exigențe dau expresie ordinii de drept, absolutizarea exercițiului unui anume drept având consecință fie negarea, fie amputarea drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, cărora statul este ținut să le acorde ocrotire, în egală măsură.

44.

Având în vedere aceste aspecte, Curtea constată că dispozițiile

art. 9 alin. (4)

nu sunt aplicabile decât în ipoteza în care vătămarea este rezultatul însăși adoptării ordonanței Guvernului, iar nu și în ipotezele în care vătămarea este mediată prin actul/acțiunea/omisiunea autorității administrative, cazuri în care sunt incidente prevederile

art. 8 din Legea nr. 554/2004

și, implicit, prevederile

art. 509 alin. (1) pct. 11 din Codul de procedură civilă , referitoare la revizuirea hotărârii pronunțate, dacă Curtea a declarat neconstituțională prevederea ce a făcut obiectul excepției invocate în acea cauză. Așa fiind, Curtea reține că sfera de incidență a celor două norme legale -

art. 8 , respectiv

art. 9

-, este diferită, legiuitorul distingând, prin ipoteza de aplicare a acestora, situațiile juridice care sunt guvernate de fiecare dintre ele.

45.

Pentru toate aceste argumente, Curtea consideră neîntemeiată critica de neconstituționalitate raportată la prevederile

art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală , potrivit căreia incidența deciziei de admitere pronunțate de instanța de contencios constituțional într-o cauză soluționată de instanța judecătorească definitiv, până la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I, și în care nu a fost dispusă sesizarea Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate având același obiect, ar echivala cu atribuirea unor efecte ex tunc actului jurisdicțional al Curții, și ar nega, în mod nepermis, autoritatea de lucru judecat care este atașată hotărârilor judecătorești definitive, întrucât, prin ipoteza de incidență a dispoziției

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 , o asemenea situație este exclusă. De asemenea, nu poate fi reținută nici pretinsa lipsă de corelare între termenul de un an în care poate fi introdusă acțiunea la instanța de contencios administrativ competentă, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I, și termenul prevăzut pentru contestarea actului, reglementat de

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , întrucât, așa cum s-a arătat în prealabil, acestea vizează acțiuni diferite, cu temeiuri juridice distincte.

46.

Referitor la invocarea prevederilor constituționale ale

art. 16 alin. (1)

și

(2)

privind egalitatea în drepturi, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că principiul egalității consacrat prin

art. 16 din Constituție

„presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. În consecință, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice rațional, în respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice“ (a se vedea

Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994 , precitată, sau

Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2012). Aplicând aceste considerente de principiu la speța de față, Curtea constată că dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate nu instituie un tratament juridic diferit pentru persoane care se află în aceeași situație juridică. Astfel, dispozițiile

art. 9 alin. (4)

din lege nu sunt aplicabile decât în ipoteza în care vătămarea este rezultatul însăși adoptării ordonanței Guvernului, acțiunea principală fiind indisolubil legată de înlăturarea efectelor ordonanței Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim al persoanei, vătămându-l, ceea ce determină obligatoriu sesizarea Curții Constituționale în vederea efectuării controlului de constituționalitate asupra actului Guvernului. Efectul specific al deciziei Curții Constituționale pronunțate într-o atare împrejurare se justifică tocmai prin faptul că, în această ipoteză, actul administrativ care a determinat lezarea unor drepturi sau interese legitime este însăși ordonanța Guvernului, iar nu actul administrativ individual subsecvent, iar legiuitorul limitează dreptul la acțiune al persoanei vătămate în considerarea unor principii inerente statului de drept, precum securitatea și stabilitatea raporturilor juridice.

47.

În ceea ce privește situația premisă de incidență a dispozițiilor

art. 9 alin. (4) , respectiv existența unei decizii de declarare a neconstituționalității ca urmare a unei excepții ridicate în altă cauză, care ar limita accesul la instanța de contencios administrativ doar la ipoteza pronunțării unei decizii a Curții Constituționale în cadrul unui control de constituționalitate a posteriori a ordonanței Guvernului, Curtea constată că fundamentul acțiunii în justiție, întemeiate pe această normă legală, este decizia de declarare a neconstituționalității ordonanței Guvernului. Astfel, indiferent de calea pe care s-a realizat controlul de constituționalitate, determinantă este decizia de admitere pronunțată de Curtea Constituțională pentru ca remediul procesual prevăzut de

alin. (4) al art. 9 din Legea nr. 554/2004

să opereze.

48.

Cu privire la controlul de constituționalitate al ordonanțelor Guvernului, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, acesta se poate efectua atât pe calea soluționării unei excepții de neconstituționalitate, invocate în temeiul

art. 146 lit. d) din Constituție , cât și pe calea soluționării unei obiecții de neconstituționalitate, formulate în temeiul

art. 146 lit. a) din Constituție , în cadrul controlului de constituționalitate a priori declanșat anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței Guvernului.

49.

Ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile

art. 115 alin. (7) din Constituție , încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau

Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009). Așadar, Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului de constituționalitate a priori, care privește legea de aprobare a ordonanței, îndeplinirea de către ordonanța simplă sau de urgență a Guvernului a condițiilor prevăzute de

art. 115 din Constituție

(în acest sens, cu titlu exemplificativ,

Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, sau

Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011). Prin urmare, constatarea neconstituționalității nu are numai o funcție de prevenție, ci și una de reparație, întrucât ea vizează, în primul rând, situația concretă a cetățeanului lezat în drepturile sale și, ca atare, indiferent de modalitatea în care s-a realizat controlul de constituționalitate, control a priori declanșat anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, în condițiile

art. 146 lit. a) din Constituție , sau a posteriori, declanșat în condițiile

art. 146 lit. d) din Legea fundamentală , decizia de admitere a Curții Constituționale produce efecte erga omnes, întrucât efectele vătămătoare sunt produse prin însăși ordonanța Guvernului, iar nu prin lege, în sensul formal de act al Parlamentului.

50.

În final, Curtea reține că dispozițiile legale criticate reprezintă, pe de o parte, o transpunere la nivel infraconstituțional a prevederilor

art. 126 alin. (6) teza a doua din Constituție , iar, pe de altă parte, o garanție a dreptului de acces liber la justiție a persoanei vătămate printr-o ordonanță sau, după caz, prin dispoziții dintr-o ordonanță a Guvernului declarată neconstituțională și contribuie la crearea unei practici corecte de legiferare prin ordonanțe ale Guvernului.

51.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată din oficiu de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 32.265/3/2014 și constată că dispozițiile

art. 9 alin. (4)

și

(5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 ianuarie 2017.