Decizia nr. 102/2003

Nicolae Popa - președinte

Costica Bulai - judecător

Nicolae Cochinescu - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Șerban Viorel Stanoiu - judecător

Lucian Stangu - judecător

Ioan Vida - judecător

Aurelia Popa - procuror

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent

Pe rol se afla soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001 , excepție ridicată de Lucian Iliescu, în calitate de primar al municipiului Giurgiu, în Dosarul nr. 23/CA/2002 al Tribunalului Giurgiu.

La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Reprezentantul Ministerului Public considera textele de lege criticate ca fiind constituționale, întrucât interdicția acordării tichetelor de masa operează față de toate persoanele aflate în situații identice, angajate, astfel încât nu sunt incalcate prevederile constituționale ale art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, excepția de neconstituționalitate fiind, prin urmare, neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, retine următoarele:

Prin Încheierea din 19 aprilie 2002, pronunțată în Dosarul nr. 23/CA/2002, Tribunalul Giurgiu a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001 , excepție ridicată de Lucian Iliescu, în calitate de primar al municipiului Giurgiu.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține ca acordarea tichetelor de masa, considerată a fi drept salarial, se realizează în mod discriminatoriu, fiind incalcate prevederile constituționale și cele ale pactelor internaționale invocate. Se arata ca prin

art. 49 din Legea nr. 743/2001

se produce o segregare între salariații din sectorul bugetar, personalul fiind împărțit în trei categorii: prima, salariații din sectorul privat de stat (regii autonome, societăți comerciale), care pot beneficia fără restrictii de tichete de masa, cea de-a doua, salariații instituțiilor de învățământ superior, ai unităților din învățământul preuniversitar, precum și ai unităților sanitare, care beneficiază de tichete de masa doar dacă instituțiile angajatoare realizează anumite venituri ce nu intră în obiectul lor de activitate, și, în fine, cea de-a treia categorie, salariații instituțiilor publice finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale și din bugetul Fondului de asigurări sociale de sănătate sau din venituri extrabugetare și alocații din bugetul de stat, bugetele locale și bugetul Fondului de asigurări de sănătate, salariați care sunt excluși de la dreptul de a beneficia de tichete de masa. Se invedereaza ca, deși nici o împrejurare nu poate constitui o justificare pentru a se crea diferențe de tratament juridic între cetățeni, ceea ce a determinat înlăturarea unor salariați de la dreptul de a primi tichete de masa este o cauza aleatorie, iar nu lipsa resurselor bugetare. Acordarea tichetelor de masa nu constituie o obligație pentru angajator, ci doar o facultate de a acorda acest drept salarial cu caracter de protecție socială, în măsura în care resursele financiare permit acest lucru. Asa fiind, prevederile

art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001

sunt neconstituționale cu atât mai mult cu cat acordarea tichetelor de masa este interzisă chiar dacă unitățile bugetare dispun de resurse financiare sau valoarea tichetelor de masa se acoperă din alte surse decât alocațiile bugetare. În motivarea excepției se invoca Decizia Curții Constituționale nr. 3/1994, prin care s-a decis că nu pot fi făcute nici un fel de diferențe și discriminări între salariați și între drepturile acestora, în nici o situație, chiar dacă lucrează în sectoare de activitate diferite.

În ceea ce privește încălcarea art. 119 din Constituție, se arata ca principiul autonomiei locale este golit de conținut dacă administrațiile locale sunt obligate să aplice propriilor salariați un regim discriminatoriu comparativ cu drepturile salariale ale celorlalte categorii de cetățeni. Prin

Legea administrației publice locale nr. 215/2001

se defineste ca un atribut al principiului autonomiei locale dreptul consiliilor locale de a-și adopta bugetele de venituri și cheltuieli. Constrângerea consiliilor locale de a adopta bugete într-un anumit fel și mai ales de a crea prin acestea un regim de inegalitate între salariați reprezintă o încălcare grava a art. 16 și 119 din Constituție, precum și a art. 26 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și a art. 2 pct. 2 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale.

Tribunalul Giurgiu apreciază ca prin interdicția criticata pentru neconstituționalitate puterea legiuitoare nu a făcut decât sa exprime normativ o politica de austeritate bugetară prin eliminarea cheltuielilor destinate acordării dreptului salarial la alocația de hrana prin tichete de masa angajaților de la primării. Referitor la autonomia locală, instanța considera ca autorul excepției îi conferă valoarea unei puteri discretionare a autorității publice din unitatea administrativ-teritorială.

Potrivit dispozițiilor

art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată. De asemenea, în conformitate cu dispozițiile

art. 18^1 din Legea nr. 35/1997 , cu modificările ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al instituției Avocatul Poporului.

Guvernul arata ca acordarea tichetelor de masa nu reprezintă o obligație legală pentru angajator, deci un drept câștigat pentru angajați, ci doar o facultate a angajatorului, a carei punere în aplicare conduce la efectuarea unei plati voluntare. Se apreciază că nu este încălcat art. 16 din Constituție, întrucât existenta unor situații diferite impune aplicarea unui tratament diferit. Astfel, în ceea ce privește unitățile bugetare, prerogativele angajatorilor în stabilirea drepturilor salariale sunt limitate de nivelul resurselor alocate de la bugetul public național.

Se mai arata ca, deși principiul autonomiei locale implica dreptul autorităților administrației publice locale descentralizate de a-și adopta bugetele proprii de venituri și cheltuieli, totuși acest drept este sever limitat, întrucât veniturile locale sunt completate prin alocații primite de la bugetul de stat. S-ar crea o situație de inegalitate între angajații unităților bugetare de la nivel central și cei ai unităților bugetare locale dacă în bugetele locale s-ar prevedea acordarea de tichete de masa, ceea ce ar contraveni art. 16 din Constituție.

Prin urmare, excepția de neconstituționalitate este considerată ca fiind neîntemeiată.

Avocatul Poporului arata ca dreptul la acordarea alocației de hrana se stabilește în funcție de doua criterii: existenta unui contract individual de muncă și capacitatea angajatorului de a suporta costurile tichetelor de masa. Se apreciază ca prin textul de lege criticat puterea legiuitoare a exprimat normativ o politica de austeritate bugetară, astfel încât nu constituie o discriminare faptul ca, prin aplicarea unor prevederi legale, anumite persoane pot ajunge în situații defavorabile, apreciate ca atare, prin prisma propriilor lor interese subiective.

Se arata ca nici art. 119 din Constituție privitor la principiul autonomiei locale nu este încălcat, întrucât austeritatea și restricțiile bugetare trebuie să se aplice la nivelul întregii tari, fără diferențe de la o autoritate administrativă publică locală la alta.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile

Legii nr. 47/1992 , retine următoarele:

Curtea Constituțională este competența, potrivit dispozițiilor art. 144 lit. c) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1), ale

art. 2, 3, 12 și 23 din Legea nr. 47/1992 , republicată, să soluționeze excepția de neconstituționalitate cu care a fost sesizată.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie

art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 11 decembrie 2001, text de lege care are următorul conținut:

- Art. 49 alin. (3): "Instituțiile publice finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale și din bugetul Fondului de asigurări sociale de sănătate sau din venituri extrabugetare și alocații din bugetul de stat, bugetele locale și bugetul Fondului de asigurări de sănătate nu pot să-și prevadă în bugetele proprii, aprobate conform legii, sume pentru acordarea tichetelor de masa."

Textele constituționale invocate de autorul excepției ca fiind incalcate au următoarea redactare:

- Art. 16 alin. (1): "Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări." ;

- Art. 20 alin. (2): "Dacă exista neconcordante între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale.";

- Art. 119: "Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice."

Autorul excepției invoca și prevederile internaționale cuprinse în:

- Art. 26 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice: "Toate persoanele sunt egale în fața legii și au, fără discriminare, dreptul la o ocrotire egala din partea legii. În aceasta privinta legea trebuie să interzică orice discriminare și sa garanteze tuturor persoanelor o ocrotire egala și eficace contra oricărei discriminări, în special de rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta opinie, origine naționala sau socială, avere, naștere sau intemeiata pe orice alta împrejurare." ;

- Art. 2 pct. 2 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale: "Statele părți la prezentul pact se angajează sa garanteze ca drepturile enunțate în el vor fi exercitate fără nici o discriminare intemeiata pe rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta opinie, origine naționala sau socială, avere, naștere sau pe orice alta împrejurare."

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constata ca

Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001 , deși a avut un caracter temporar, aplicându-se în cursul exercițiului financiar al anului 2002, totuși, la data la care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate și la care instanța a dispus sesizarea Curții Constituționale, această lege era în vigoare. Pe de altă parte, textul de lege criticat a fost preluat de dispozițiile

art. 39 alin. (4) din Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631 din 17 noiembrie 2002 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 863 din 29 noiembrie 2002.

Sub acest aspect, în jurisprudenta sa, Curtea a admis ca se poate pronunța asupra excepțiilor de neconstituționalitate care privesc texte de lege care, ulterior ridicării excepției, au fost modificate. Astfel, prin Decizia Plenului Curții Constituționale nr. III din 31 octombrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie 1995, s-a stabilit ca "În cazul în care, după invocarea unei excepții de neconstituționalitate în fața instanțelor judecătorești, prevederea supusă controlului a fost modificată, Curtea Constituțională se pronunța asupra constituționalității prevederii legale, în noua sa redactare, numai dacă soluția legislativă din legea sau ordonanța modificată este, în principiu, aceeași cu cea dinaintea modificării". Întrucât soluția legislativă a fost conservată, Curtea urmează să se pronunțe asupra excepției de neconstituționalitate privind dispozițiile

art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002 , text de lege care are următorul conținut: "(4) În bugetele instituțiilor publice, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv ale activităților de pe lângă unele instituții publice, cu excepția instituțiilor finanțate integral din venituri proprii, nu se pot aproba sume pentru acordarea tichetelor de masa, întrucât în buget nu sunt prevăzute sume cu aceasta destinație."

Examinând textul de lege supus controlului de constituționalitate, Curtea retine ca, potrivit

art. 1 alin. (1) din Legea nr. 142/1998

privind acordarea tichetelor de masa, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 iulie 1998, alocația individuală de hrana sub forma tichetelor de masa se acordă numai dacă sunt întrunite doua condiții cumulative, și anume existenta unui contract individual de muncă și capacitatea angajatorului de a suporta costurile tichetelor de masa. Alin. (2) al aceluiași articol prevede că "Tichetele de masa se acordă în limita prevederilor bugetului de stat sau, după caz, ale bugetelor locale, pentru unitățile din sectorul bugetar, și în limita bugetelor de venituri și cheltuieli aprobate, potrivit legii, pentru celelalte categorii de angajatori".

În considerarea cadrului legal general privind acordarea tichetelor de masa nu se poate retine încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție referitor la egalitatea în drepturi a cetățenilor, întrucât, existenta acestui drept fiind dependenta de posibilitățile financiare ale angajatorului, se creează premisa unor situații juridice diferite care implica un tratament diferențiat între salariați. Or, asa cum a statuat în mod constant Curtea Constituțională, egalitatea de tratament se impune ca principiu numai în cazul celor aflați în aceeași situație juridică. În cazul unor situații diferite, determinate de factori obiectivi, precum este aceea a posibilității financiare a angajatorului de a suporta costul tichetelor de masa, tratamentul juridic diferit aplicat salariaților nu este de natura sa creeze discriminări între aceștia.

Referitor la critica de neconstituționalitate privind încălcarea art. 20 alin. (2) din Constituție, raportat la art. 26 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și la art. 2 pct. 2 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, Curtea constata, de asemenea, ca aceasta este neîntemeiată. Prevederile din tratatele internaționale invocate interzic discriminarile care au la baza considerente arbitrare, însă nu impun uniformitatea de tratament, oferind posibilitatea legiuitorului național de a reglementa în mod diferențiat situațiile juridice diferite.

În legătură cu susținerile potrivit cărora dispozițiile legale criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 119, Curtea constata ca acestea din urma consacra principiile de baza ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, și anume autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice, principii care se regăsesc atât în activitatea fiecărei autorități comunale, orășenești sau județene, cat și în raporturile dintre aceste autorități. Principiul autonomiei locale se realizează prin activitatea consiliilor locale alese și a primarilor aleși, în condițiile legii, potrivit atribuțiilor și competentelor stabilite prin

Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001. Totodată acest principiu sta la baza raporturilor dintre autoritățile locale și prefect, în calitate de reprezentant al Guvernului.

Curtea constata ca, potrivit principiului obligativitatii respectării legilor prevăzut la art. 51 din Constituție, dispozițiile art. 119 din Legea fundamentală prevăd ca "autonomia locală se exercită conform legilor statului". Sub acest aspect, în jurisprudenta sa, Curtea Constituțională a reținut ca dispozițiile art. 119 "se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, iar nu la existenta unei autonomii de decizie în afară cadrului legal, care este general obligatoriu" (Decizia nr. 136/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001). Asa fiind, principiul autonomiei locale nu exclude obligația autorităților administrației publice locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întreg teritoriul tarii, recunoscând existenta unor interese locale specifice, distincte, dar care nu sunt în contradictie cu interesele naționale. În acest sens sunt dispozițiile art. 120 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora "Consiliile locale și primării funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolva treburile publice din comune și din orașe", precum și prevederile constituționale ale art. 137 alin. (4), care stabilesc ca "Bugetele locale se elaborează, se aproba și se executa în condițiile legii".

De asemenea, în lumina Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin

Legea nr. 199/1997 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, "Principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislația interna și, pe cat posibil, în Constituție" (art. 2), iar "Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importanța a treburilor publice" (art. 3 pct. 1). În considerarea acestui drept, art. 4 pct. 2 prevede că "Autorităților administrației publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea deplina de a-și exercită inițiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competentelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorități". Or, în cazul de fața, autoritățile publice locale, ca și celelalte autorități și instituții publice bugetare, nu mai au, potrivit legii, competența de a acorda tichete de masa.

În consecința, textul de lege criticat, care prevede interdicția instituțiilor publice, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, de a aproba sume pentru acordarea tichetelor de masa în bugetele proprii, nu contravine art. 119 din Constituție și nici documentelor internaționale invocate. De altfel

art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002

instituie o măsura temporară, motivată de faptul ca în bugetul de stat pe anul 2003 nu sunt prevăzute sume cu aceasta destinație, stabilirea cuantumului și a principalelor destinații ale alocațiilor bugetare constituind atributul constituțional exclusiv al legiuitorului.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 144 lit. c) și al art. 145 alin. (2) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 și al

art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , republicată, cu majoritate de voturi,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002 , excepție ridicată de Lucian Iliescu, în calitate de primar al municipiului Giurgiu, în Dosarul nr. 23/CA/2002 al Tribunalului Giurgiu.

Definitivă și obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 11 martie 2003.