Decizia nr. 413/2013

Augustin Zegrean - președinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Mona Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-șef

A. Cu adresa nr. 2/4.748 din 10 septembrie 2013, secretarul general al Camerei Deputaților a trimis Curții Constituționale sesizarea formulată de 82 de deputați, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și

art. 15 din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru exercitarea controlului de constituționalitate asupra dispozițiilor

art. I pct. 27 și 52 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice.

Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 3.142 din 10 septembrie 2013 și constituie obiectul Dosarului nr. 551A/2013.

La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru modificarea și completarea

Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice.

De asemenea, s-a anexat lista cuprinzând semnăturile celor 82 de deputați. Potrivit acestei liste, autorii sesizării de neconstituționalitate sunt următorii: Tinel Gheorghe, Gheorghe Ialomițianu, Maria-Andreea Paul, Mircea Lubanovici, Costică Canacheu, Claudia Boghicevici, Camelia-Margareta Bogdănici, Sanda-Maria Ardeleanu, Constantin Dascălu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoș-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Gheorghe Udriște, Mircea-Nicu Toader, Liviu Laza-Matiuța, Dan-Cristian Popescu, Cristian-Constantin Roman, Dănuț Culețu, Vasile Gudu, Ioan Oltean, Mircea Man, Iulian Vladu, Cătălin-Florin Teodorescu, Romeo Rădulescu, Ionaș-Florin Urcan, Valeria-Diana Schelean, Florin Gheorghe, Raluca Turcan, Alexandru Nazare, Cornel-Mircea Sămărtinean, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Mircia Muntean, Florian-Daniel Geantă, Ioan Bălan, Florin Mihail Secară, Petru Movilă, Ștefan-Bucur Stoica, Elena-Gabriela Udrea, Vasile Iliuță, Florin Aurelian Popescu, Mate Andras-Levente, Marton Arpad-Francisc, Marko Attila-Gabor, Szabo Odon, Erdei Doloczki Istvan, Moldovan Iosif, Molnar Zsolt, Binis Istvan, Kerekes Karoly, Kereskenyi Gabor, Fejer Laszlo-Odon, Sereș Denes, Cseke Attila-Zoltan, Kelemen Atilla-Bela-Laszlo, Borbely Laszlo, Antal Istvan, Cătălin-Daniel Fenechiu, Adrian-Nicolae Diaconu, Liliana Mincă, Luminița-Pachel Adam, Ștefan Burlacu, Ioana-Jenica Dumitru, Ioan Hulea, Valentin Blănariu, Niculina Mocioi, Ștefan-Petru Dalca, Dumitru Niculescu, Neagu Murgu, Maria Dragomir, Cornel-George Comșa, Eugen Chebac, Cristian-George Sefer, Ion Melinte, Miron Alexandru Smarandache, Marioara Nistor, Liliana Ciobanu, Nuțu Fonta, Mihai Deaconu, Constantin Moisii, Gabriela-Lola Anghel, Andrei-Răzvan Condurățeanu, Tudor Ciuhodaru.

B. În motivarea obiecției de neconstituționalitate autorii acesteia solicită Curții să se pronunțe asupra constituționalității art. I pct. 27 și pct. 52 din Legea pentru modificarea și completarea

Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice, susținând că acestea sunt neconforme cu prevederile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) și art. 64 alin. (1), aducând, în acest sens, în esență, următoarele argumente:

Dispozițiile art. I pct. 27 din legea supusă controlului de constituționalitate, contravine prevederilor constituționale ale art. 64 alin. (1), deoarece "limitează neregulamentar dreptul subiectiv și constituțional al parlamentarilor de a formula amendamente în cazul dezbaterii acestei legi la comisiile permanente de fond sau la cele sesizate pentru aviz ori direct în plenul Camerei Deputaților."

Astfel, consideră că "prin lege nu se pot reglementa reguli referitoare la procedura legislativă, inclusiv reguli referitoare la dreptul parlamentarilor de a depune amendamente care, potrivit art. 64 alin. (1) din Constituție, sunt numai de domeniul de reglementare al regulamentelor, în timp ce prin regulamente nu se pot reglementa dispoziții de nivelul legii."

În susținerea acestei critici de neconstituționalitate, autorii sesizării invocă

Decizia Curții Constituționale nr. 45 din 17 mai 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131/1994, potrivit căreia "Regulamentul Camerei Deputaților fiind un act inferior Constituției și legilor nu poate cuprinde reguli de fond ce sunt de domeniul acestora, dar poate cuprinde reguli de procedură pentru realizarea acestor reglementări", cu mențiunea autorilor sesizării că "cele reținute de Curte trebuie interpretate per a contrario".

În continuare, autorii obiecției de neconstituționalitate apreciază că dispozițiile art. I pct. 27 și pct. 52 din legea criticată, prin modalitatea de reglementare, "creează o anumită stare de confuzie și de impredictibilitate, ceea ce atrage încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție".

În acest sens, arată că, potrivit art. I pct. 27 din legea criticată, amendamentele prin care se propun modificări și completări la proiectul legii bugetare se pot face doar în structura prevăzută de

art. 36 din Legea nr. 500/2002 , modificat prin art. I pct. 52 din legea criticată, deoarece, conform acestor dispoziții de lege, structura bugetelor este aceea pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole și alineate, autorii criticii susținând că nu se vor putea propune completări la această structură.

C. În conformitate cu dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunică punctul lor de vedere.

1. Președintele Camerei Deputaților a transmis cu Adresa nr. 2/4.984/23 septembrie 2013, înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 3.445 din 24 septembrie 2013, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Referitor la criticile formulate cu privire la dispozițiile

art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice, în punctul de vedere al Camerei Deputaților se apreciază că textul criticat nu încalcă prevederile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 64 alin. (1) din Constituție, ci, dimpotrivă, "respectă principiul organizării și funcționării Parlamentului în sine și ale fiecărei Camere în parte, potrivit Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, republicat, Regulamentului Senatului, cu modificările și completările ulterioare și Regulamentului Camerei Deputaților, republicat".

Astfel, potrivit art. 60 din capitolul III, secțiunea 1 - Aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, "grupurile parlamentare, deputații și senatorii pot prezenta comisiilor amendamente scrise și motivate, în cel mult 5 zile de la primirea proiectului".

De asemenea, prevederile art. 97 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților, republicat, prevede că raportul comisiei sesizate în fond va propune adoptarea cu modificări ori respingerea proiectului de lege sau a propunerii legislative și va cuprinde amendamentele admise și amendamentele respinse, cu menționarea autorilor acestora, avizele celorlalte comisii, referiri la modul cum s-au soluționat propunerile cuprinse în avizul Consiliului Legislativ, referiri cu privire la punctul de vedere al Guvernului, dacă există implicații financiare asupra bugetului de stat sau asupra bugetului asigurărilor sociale de stat, alte avize, dacă este cazul etc. Mai mult, potrivit art. 99 alin. (1) și art. 110 alin. (1) din același regulament, deputații, grupurile parlamentare sau Guvernul, sub semnătura unui membru al Guvernului, au dreptul de a prezenta amendamente la comisia sesizată în fond, în termenele stabilite, iar discutarea amendamentelor începe cu cele prin care se propune eliminarea unora dintre textele cuprinse în articolul supus dezbaterii și continuă cu cele privind modificarea sau completarea acestuia.

În ceea ce privește critica adusă de autorii sesizării referitoare la faptul că propunerile de modificări și completări la proiectul legilor bugetare se pot face doar în structura prevăzută la

art. 36 din Legea nr. 500/2002 , în punctul de vedere al Camerei Deputaților se arată că modificarea operată de noua lege, prin art. I pct. 52, se referă la introducerea în textul alin. (1) al

art. 36 din Legea nr. 500/2002

a creditelor de angajament pentru acțiuni anuale, pe lângă cele multianuale, deja existente și în vigoare la data modificării.

Așadar, dispozițiile criticate prevăd doar modul de organizare al legii, fără a limita dreptul autorilor de amendamente de a propune modificarea și/sau completarea legii bugetului, conform procedurilor legislative stabilite prin regulament.

2. Guvernul apreciază că dispozițiile cuprinse în

art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice (care nu au fost incluse în textul proiectului avizat de Ministerul Justiției) sunt de natură să creeze premisele unor vicii de neconstituționalitate, în raport cu art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituție, deoarece prevederile privind amendamentele pe care le ia sau nu în dezbatere Parlamentul și condițiile pe care trebuie să le îndeplinească amendamentele pentru a fi luate în dezbatere constituie dispoziții ale regulamentelor de organizare și funcționare ale camerelor legislativului, astfel de dispoziții neputând fi incluse în alte acte normative decât în regulamente.

Potrivit

Deciziei Curții Constituționale nr. 65/1994 , "normele regulamentare trebuie să asigure procedural posibilitatea ca Parlamentul să se poată pronunța asupra problemelor pentru finalizarea cărora se cere un vot". Or, în cazul de față, prin

Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice ar urma să se reglementeze în domeniul organizării și funcționării Parlamentului, ceea ce, în mod evident, excedează obiectului de reglementare al

Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice. Mai mult, dacă s-ar admite soluția adoptată ar rezultă că în orice lege ar putea fi incluse condiții și criterii calitative și cantitative privind amendamentele care pot fi sau nu luate în dezbatere de către Parlament, cea ce ar duce la existența unor numeroase reguli speciale care să reglementeze organizarea și funcționarea camerelor, cuprinse în legi, iar nu în regulamente.

Guvernul apreciază că, prin stabilirea expresă la nivelul legii fundamentale a actului prin care trebuie aprobate regulile de organizare și funcționare ale fiecărei Camere, legiuitorul constituant a reglementat practic că aceste reguli trebuie incluse numai în cadrul regulamentelor și că nimic altceva nu poate face obiectul acestora.

3. Până la data întocmirii prezentului raport, Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.

D. În vederea examinării și soluționării obiecției de neconstituționalitate, supunem atenției membrilor Curții Constituționale următoarele:

Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale

art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992 , să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile

art. I pct. 27 și 52 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice, dispoziții care au următorul cuprins:

" Art. I. - Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează: [...]

27. La articolul 17, după alineatul (2) se introduce un nou alineat, alineatul (2^1), cu următorul cuprins:

«(2^1) Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale și la anexele la acesta, la creditele bugetare și/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1).»

[...]

52. Articolul 36 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 36. - (1) Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament pentru acțiuni anuale și multianuale.

(2) Creditele bugetare și creditele de angajament estimate pentru următorii 3 ani sunt prezentate Parlamentului și publicate în Monitorul Oficial al României, având valoare orientativă.

(3) Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informații privind necesarul de finanțare pe termen mediu și nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi.»"

Autorii sesizării susțin că această lege contravine prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) și art. 64 alin. (1), care au următorul cuprins:

- Art. 1 alin. (3) și (5): "(3) România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate. [...]

(5) În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.";

- Art. 64 alin. (1): "Organizarea și funcționarea fiecărei Camere se stabilesc prin regulament propriu. Resursele financiare ale Camerelor sunt prevăzute în bugetele aprobate de acestea."

Înainte de a proceda la analiza obiecției de neconstituționalitate, Curtea urmează să constate că sesizarea formulată îndeplinește condițiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituție sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din lista anexată sesizării de neconstituționalitate, a fost semnată de un număr de 82 de deputați.

E. Examinând obiecția de neconstituționalitate, Curtea reține următoarele aspecte:

I. Derularea procedurii legislative

Legea supusă controlului de constituționalitate are ca obiect de reglementare modificarea și completarea

Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice.

Proiectul de lege a fost inițiat de Guvernul României și a fost trimis spre avizare Consiliului Economic și Social, în data de 3 decembrie 2012, respectiv Consiliului Legislativ, în data de 11 decembrie 2012.

Potrivit expunerii de motive care a însoțit proiectul de lege, principalele noutăți cuprinse în noua reglementare vizează o nouă abordare a modului de reflectare a fondurilor bugetare, definirea clară a conceptelor, termenilor și expresiilor utilizate în cuprinsul legii integrate în contextul noii abordări bugetare, redefinirea unor noțiuni pentru a corespunde legislației în vigoare, redefinirea unor faze ale execuției bugetare pentru corelare cu celelalte noțiuni din cuprinsul proiectului de act normativ, redefinirea calendarului bugetar în cadrul procedurii bugetare, introducerea unor prevederi referitoare la investițiile publice, introducerea unor reguli de execuție bugetară, introducerea unor prevederi referitoare la consecințele neachitării arieratelor.

Prin adresa înaintată Guvernului României în data de 11 decembrie 2012, Consiliul Economic și Social aduce la cunoștință împrejurarea că este în imposibilitatea de a transmite avizul său în termenul prevăzut de lege, întrucât nu a fost îndeplinită condiția de cvorum necesară desfășurării ședinței Plenului C.E.S., cu mențiunea că membrii Plenului prezenți la ședință au exprimat puncte de vedere în sensul avizării favorabile a proiectului de lege.

La data de 13 decembrie 2012, Consiliul Legislativ avizează favorabil proiectul de lege.

Proiectul de lege este transmis spre adoptare Senatului României, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 12 decembrie 2012. În ședința din 8 aprilie 2013, Senatul adoptă proiectul de lege pentru modificarea și completarea

Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice, pe care îl înaintează spre dezbatere și adoptare Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională, în data de 15 aprilie 2013.

Potrivit procedurii parlamentare, proiectul de lege este trimis comisiilor permanente competente, care avizează favorabil inițiativa legislativă.

În cadrul Comisiei pentru buget, finanțe și bănci, se introduc, printre altele, două amendamente care vizează

art. 17 din Legea nr. 500/2002 , respectiv cele cuprinse la

art. I pct. 27 și 28 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice.

Proiectul de lege este luat în dezbaterea plenului Camerei Deputaților și adoptat în ședința din 3 septembrie 2013. Potrivit stenogramei ședinței, amendamentele formulate au fost supuse dezbaterii plenului și niciunul dintre acestea nu a făcut obiectul vreunei obiecții sau vreunui comentariu din partea deputaților.

În urma votului final, legea fost adoptată cu 215 voturi pentru, 78 voturi contra și 6 abțineri.

II. Evidențierea modificărilor aduse dispozițiilor supuse controlului de constituționalitate: legea în forma în vigoare ( Legea nr. 500/2002 ) - legea în noua reglementare

- Art. 17: "(1) Parlamentul adoptă legile bugetare anuale și legile de rectificare, elaborate de Guvern în contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta.

(2) În cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgență.

(2^1) Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale și la anexele la acesta, la creditele bugetare și/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1). [n.r.: art. I pct. 27 din legea modificatoare]

(3) În timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determină majorarea nivelului deficitului bugetar.

(3^1) Modificarea creditelor bugetare și/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor propuse potrivit prevederilor alin. (21) se face numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificației bugetare. [n.r.: art. I pct. 28 din legea modificatoare]

(4) Parlamentul adoptă legile contului general anual de execuție.";

- Art. 36: "(1) Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament pentru acțiuni anuale și multianuale.

(2) Creditele bugetare și creditele de angajament estimate pentru următorii 3 ani sunt prezentate Parlamentului și publicate în Monitorul Oficial al României, având valoare orientativă.

(3) Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informații privind necesarul de finanțare pe termen mediu și nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi." [n.r.: art. I pct. 52 din legea modificatoare]

Din analiza procesului legislativ, rezultă că, în ceea ce privește modificările

art. 17 din Legea nr. 500/2002 , acestea au survenit în Camera Deputaților ca urmare a amendamentelor propuse de Comisia pentru buget, finanțe și bănci, în vreme ce modificările

art. 36 din Legea nr. 500/2002

aparțin inițiatorului proiectului de lege, respectiv Guvernului.

III. Critica de neconstituționalitate vizează limitarea "dreptului subiectiv și constituțional al parlamentarilor de a formula amendamente în cazul dezbaterii acestei legi la comisiile permanente de fond sau la cele sesizate pentru aviz ori direct în plenul Camerei Deputaților", respectiv imposibilitatea reglementării prin lege a "regulilor referitoare la procedura legislativă, inclusiv regulile referitoare la dreptul parlamentarilor de a depune amendamente care, potrivit art. 64 alin. (1) din Constituție, sunt numai de domeniul de reglementare al regulamentelor".

IV. Domeniul de reglementare al legii/domeniul de reglementare al regulamentelor parlamentare

1. În ceea ce privește noțiunea de "lege" utilizată în Constituție, în cuprinsul art. 124, potrivit căruia justiția se înfăptuiește în numele legii, iar judecătorii sunt independenți și se supun numai legii, Curtea a reținut că aceasta are în vedere un sens larg ce acoperă ansamblul dispozițiilor normative cuprinse în Legea fundamentală și actele normative ce formează dreptul intern (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 120 din 16 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004).

Astfel, conceputul de "lege" are mai multe înțelesuri, în funcție de distincția ce operează între criteriul formal sau organic și cel material.

Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorității legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte și prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispozițiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție, republicată, conform cărora "Parlamentul este [...] unica autoritate legiuitoare a țării", cu prevederile art. 76, 77 și 78, potrivit cărora legea adoptată de Parlament este supusă promulgării de către Președintele României și intră în vigoare la 3 zile după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, dacă în conținutul său nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conținutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relațiilor sociale reglementate.

2. Autonomia regulamentară de care beneficiază cele două Camere ale Parlamentului, în temeiul dispozițiilor constituționale prevăzute de art. 64 alin. (1), dă dreptul acestora de a dispune cu privire la propria organizare și procedurile de desfășurare a lucrărilor parlamentare.

Potrivit dispozițiilor art. 67 din Constituție, intitulat Actele juridice și cvorumul legal, "Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni, în prezența majorității membrilor."

Regulamentele parlamentare - Regulamentul Camerei Deputaților, Regulamentul Senatului și Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului -, sub aspectul naturii lor juridice, sunt hotărâri ale Parlamentului. Ele sunt adoptate de către fiecare Cameră sau de Camerele reunite, nu în virtutea calității de autoritate legiuitoare a Parlamentului, ci în calitate de corpuri autonome, învestite cu o putere de organizare și funcționare proprie. Fiecare Cameră adoptă propriul regulament, act cu caracter normativ de sine stătător, în conformitate cu competența atribuită de Constituție. (A se vedea

Decizia Curții Constituționale nr. 209 din 7 martie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012.)

Așa fiind, autonomia regulamentară constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice și poate opera exclusiv în cadrul limitelor stabilite de Legea fundamentală. Regulamentele parlamentare se constituie într-un ansamblu de norme juridice, menite să organizeze și să disciplineze activitatea parlamentară cu privire, printre altele, la procedura de legiferare, de numire sau de învestitură a celor mai importante instituții sau autorități publice în stat (Guvern, o parte din judecătorii Curții Constituționale, o parte din membrii Consiliului Superior al Magistraturii, membrii Curții de Conturi, Avocatul Poporului, directorii serviciilor de informații), precum și regulile de organizare și funcționare ale fiecărei Camere. Normele regulamentare reprezintă instrumentele juridice care permit desfășurarea activităților parlamentare în scopul îndeplinirii atribuțiilor constituționale ale Parlamentului, autoritate reprezentativă prin care poporul român își exercită suveranitatea națională, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Constituție.

3. Din coroborarea dispozițiilor constituționale, apare cu evidență că legile și regulamentele parlamentare sunt acte normative distincte, cu obiect de reglementare diferit. Astfel, în vreme ce legea reglementează totalitatea relațiilor sociale, fiind adoptată de Parlament în virtutea supremației și plenitudinii sale legislative, regulamentul parlamentar își circumscrie sfera de incidență la organizarea și funcționarea celor două Camere ale Parlamentului. Așa fiind, din punct de vedere funcțional, regulamentele parlamentare se limitează la cadrul relațiilor din interiorul autorității legiuitoare, fără să contravină sau să se substituie prevederilor legii. În mod corelativ, Constituția impune o limitare puterii legiuitoare, în sensul că aceasta nu poate interveni printr-o lege în domeniul organizării și funcționării Parlamentului.

În concluzie, Parlamentul, în dubla sa calitate - de autoritate legiuitoare, respectiv de corp autonom, învestit cu o putere de organizare și funcționare proprie -, adoptă acte normative de sine stătătoare - legi, respectiv regulamente -, între care nu există niciun raport de ierarhizare, întrucât obiectul de reglementare vizează domenii diferite, ab initio nu sunt susceptibile de clasificare. Întrucât însăși Legea fundamentală le stabilește domeniul de reglementare, orice ingerință a legii în sfera rezervată regulamentelor parlamentare este neconstituțională, în egală măsură în care regulamentele Parlamentului, care, depășindu-și aria de incidență, ar pătrunde în domeniul rezervat legii, ar contraveni Constituției.

Un argument suplimentar în demonstrarea caracterului primar și al forței juridice egale ale regulamentului parlamentar și ale legii, îl constituie înseși prevederile constituționale cuprinse în art. 146 lit. a), c) și d) care prevăd controlul de constituționalitate al legii, respectiv al regulamentelor Parlamentului. Constituția își revendică astfel supremația față de ambele acte normative, care pot fi supuse controlului efectuat de Curtea Constituțională, prin raportare directă la dispozițiile și principiile consacrate de ea. Excluzând un control intermediar de legalitate al regulamentelor Parlamentului, aplicabil actelor emise în temeiul legii, Constituția plasează cele două acte normative pe același palier ierarhic, recunoscându-le o forță juridică egală.

V. Jurisprudența relevantă a Curții Constituționale cu privire la natura juridică a regulamentelor parlamentare

-

Decizia nr. 45 din 17 mai 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994: "Din moment ce Regulamentul Camerei Deputaților este o hotărâre care reglementează organizarea internă și proprie a Camerei, prevederile sale nu pot stabili drepturi și obligații decât pentru deputați, precum și pentru autoritățile, demnitarii și funcționarii publici, în funcție de raporturile constituționale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei Deputaților nu se pot stabili drepturi și mai ales obligații în sarcina unor subiecte de drept din afara Camerei Deputaților, subiecte de drept care nu se încadrează în cele circumstanțiate mai înainte. Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile, în accepțiunea de acte juridice ale Parlamentului. [...] Aceste reguli trebuie să permită doar valorificarea dispozițiilor constituționale și legale, neputându-le afecta în ceea ce privește domeniul de reglementare și conținutul."

-

Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 17 noiembrie 2005: "Potrivit art. 1 alin. (3) din Constituție, România este stat de drept, realitate politică și juridică ce implică supremația Constituției - principiu consacrat prin alin. (5) al aceluiași articol - și ierarhia actelor juridice cu caracter normativ, care trebuie să se subordoneze Legii fundamentale, adică să fie conforme cu prevederile ei.

Regulamentele Camerelor Parlamentului, adoptate în baza art. 64 alin. (1) din Constituție, reglementează autonomia parlamentară în ceea ce privește organizarea și funcționarea lor. Acte normative cu forță juridică inferioară Constituției, regulamentele Camerelor Parlamentului nu pot contraveni normelor și principiilor constituționale și nici limitelor de reglementare stabilite prin Constituție. Astfel, prevederile regulamentelor Camerelor Parlamentului sunt constituționale în măsura în care respectă principiile constituționale, își însușesc cu fidelitate normele de organizare și funcționare stabilite expres în Constituție și, așa cum Curtea Constituțională a statuat prin

deciziile nr. 45/1994

și nr. 46/1994, privesc numai organizarea internă și funcționarea acestora."

-

Decizia nr. 667 din 18 mai 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 7 iunie 2011: "[...] în temeiul prevederilor constituționale ale art. 61 privind rolul și structura Parlamentului și ale art. 64 privind organizarea internă a fiecărei Camere a Parlamentului, fiecare Cameră este în drept să își stabilească, în limitele și cu respectarea prevederilor constituționale, regulile de organizare și funcționare, care, în substanța lor, alcătuiesc regulamentul fiecărei Camere. Ca urmare, organizarea și funcționarea fiecărei Camere a Parlamentului se stabilesc prin regulament propriu, adoptat prin hotărâre proprie a fiecărei Camere, cu votul majorității membrilor Camerei respective.

Astfel, în virtutea principiului autonomiei regulamentare a Camerei Deputaților, consacrat de art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituție, orice reglementare privind organizarea și funcționarea Camerei Deputaților, care nu este prevăzută de Constituție, poate și trebuie să fie stabilită prin regulamentul propriu. Prin urmare, Camera Deputaților este suverană în a adopta măsurile pe care le consideră necesare și oportune pentru buna organizare și funcționare a sa, inclusiv cele privind constituirea și alegerea structurilor sale de conducere și de lucru."

-

Decizia nr. 209 din 7 martie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012: "Curtea observă că, deși Parlamentul în întregul său și fiecare dintre cele două Camere ale acestuia se bucură de deplină autonomie în ceea ce privește stabilirea normelor juridice ce le guvernează organizarea și funcționarea, în ansamblul sistemului normativ român, hotărârile Parlamentului sunt acte juridice cu forță juridică inferioară Constituției. Interpretarea și aplicarea acestor norme care instituie reguli procedurale trebuie realizată întotdeauna cu bună-credință, în spiritul unui comportament loial față de Legea fundamentală. Într-o ipoteză contrară, rezultatul ar fi blocarea activității instituției, sub aspectul îndeplinirii atribuțiilor constituționale, cu consecințe negative asupra structurilor democratice pe care se întemeiază statul."

"Ca orice act normativ destinat să reglementeze un anumit domeniu de activitate, regulamentul parlamentar trebuie să respecte cerințele privind claritatea și previzibilitatea normelor, să fie un element regulator suplu, care, pe de o parte, să permită o libertate de acțiune parlamentarilor sau grupurilor parlamentare în acord cu dispozițiile art. 69 din Constituție referitoare la caracterul reprezentativ al mandatului parlamentar, iar, pe de altă parte, să garanteze autorității legiuitoare posibilitatea de a-și îndeplini rolul constituțional."

VI. Potrivit dispozițiilor art. 65 alin. (2) din Constituție, intitulat Ședințele Camerelor, "(2) Camerele își desfășoară lucrările și în ședințe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorității deputaților și senatorilor, pentru:

[...]

b)aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat."

Întrucât dispozițiile legale criticate vizează dezbaterea amendamentelor prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale și la anexele la acesta, la creditele bugetare și/sau de angajament prezentate de Guvern, sunt aplicabile prevederile Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 25 iulie 2013, cu privire la depunerea, dezbaterea, supunerea la vot, aprobarea/respingerea amendamentelor în procedura specială a aprobării bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, consacrată de capitolul III, secțiunea 1 din regulamentul menționat:

- Art. 58: "(1) Proiectul Legii bugetului de stat și proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se întocmesc anual de către Guvern și se supun aprobării ședinței comune a Camerei Deputaților și Senatului.

(2) Proiectul Legii bugetului de stat și proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se trimit de către Guvern birourilor permanente ale celor două Camere, care vor asigura difuzarea acestora către deputați și senatori și vor întocmi programul de dezbatere și adoptare a respectivelor proiecte, cu consultarea liderilor grupurilor parlamentare.";

- Art. 59: "Proiectul Legii bugetului de stat și proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se trimit de către birourile permanente, spre dezbatere și avizare, comisiilor pentru probleme de buget și de finanțe. Celelalte comisii avizează aceste proiecte în legătură cu acele capitole care intră sub incidența obiectului lor de activitate.";

- Art. 60: "Grupurile parlamentare, deputații și senatorii pot prezenta comisiilor amendamente scrise și motivate, în cel mult 5 zile de la data primirii proiectului.";

- Art. 61: "(1) Comisiile sesizate în fond pentru examinarea proiectelor de buget întocmesc câte un raport comun asupra fiecărui proiect, în care vor fi prezentate amendamentele admise și cele respinse, cu o scurtă motivare a soluției adoptate.

(2) Rapoartele comune se întocmesc în cel mult 30 de zile de la sesizare.";

- Art. 62: "Dezbaterea proiectelor de buget în ședință comună este precedată de prezentarea de către inițiator a elementelor de fundamentare a proiectelor, precum și a raportului comun. Raportul este prezentat de către unul dintre președinții comisiilor permanente sesizate în fond sau de către un raportor desemnat de aceștia.";

- Art. 63: "(1) La dezbaterea generală a proiectelor de buget poate lua cuvântul numai câte un reprezentant al grupurilor parlamentare din cele două Camere, precum și un reprezentant al parlamentarilor care nu fac parte din asemenea grupuri.

(2) Reprezentantul Guvernului are dreptul să ia cuvântul înainte de încheierea dezbaterii generale.

(3) În faza dezbaterii generale nu pot fi propuse amendamente.";

- Art. 64: "(1) După încheierea dezbaterii generale se trece la dezbaterea pe articole a proiectului legii fiecărui buget.

(2) La discutarea fiecărui articol, deputații și senatorii pot lua cuvântul.

(3) În cursul luărilor de cuvânt pot fi prezentate numai amendamente privind probleme de redactare sau care nu aduc atingere fondului problemei discutate.

(4) Președintele care conduce lucrările poate supune aprobării ședinței comune sistarea discuțiilor la articolul dezbătut.";

- Art. 65: "(1) Discutarea articolelor începe cu amendamentele depuse la comisii, admise și respinse.

(2) În cursul dezbaterilor, deputații și senatorii, Guvernul sau grupurile parlamentare pot pune în discuție amendamentele respinse de comisia sesizată în fond sau amendamentele depuse la comisie, în conformitate cu prevederile prezentului regulament.

(3) În plenul celor două Camere se pot formula amendamente de corelare tehnico-legislativă, gramaticale sau lingvistice. Amendamentele se depun în scris la președintele de ședință.";

- Art. 66: "Amendamentele și articolele sunt adoptate dacă întrunesc majoritatea de voturi a deputaților și senatorilor prezenți la lucrările ședinței comune.";

- Art. 67: "După încheierea dezbaterilor pe articole, proiectele de legi se supun în ansamblu votului final al deputaților și senatorilor."

VII. Concluzii

Pentru a determina conformitatea sau neconformitatea dispozițiilor criticate cu normele constituționale invocate de autorii sesizării, Curtea este necesar să stabilească în ce măsură primele interferează cu prevederile regulamentare mai sus menționate.

Potrivit noii reglementări, Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale și la anexele la acesta, la creditele bugetare și/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de

art. 36 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 , care consacră regula aprobării de Parlament a bugetelor pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament pentru acțiuni anuale și multianuale.

Potrivit dispozițiilor Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, amendamentele la proiectul Legii bugetului de stat și proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se pot depune de către grupurile parlamentare, deputații și senatorii, în cel mult 5 zile de la data primirii proiectelor (art. 60 din Regulament), la comisiile sesizate în fond pentru examinarea proiectelor de buget (art. 59 din Regulament).

Cu prilejul dezbaterii proiectelor de buget în ședința comună a celor două Camere, la dezbaterea pe articole a proiectului legii fiecărui buget, în cursul luărilor de cuvânt pot fi prezentate numai amendamente privind probleme de redactare sau care nu aduc atingere fondului problemei discutate. În plenul celor două Camere se pot formula amendamente de corelare tehnico-legislativă, gramaticale sau lingvistice. Amendamentele se depun în scris la președintele de ședință [art. 64 alin. (3) și art. 65 alin. (3) din Regulament]. De menționat că, potrivit art. 65 alin. (2) din Regulament, în cursul dezbaterilor, se pot pune în discuție amendamentele respinse de comisiile sesizate în fond sau amendamentele depuse la comisii.

Analizând raportul Comisiei pentru buget, finanțe și bănci a Camerei Deputaților, comisie care a formulat amendamentul cuprins în art. I pct. 27 al legii supuse controlului de constituționalitate, Curtea observă că aceasta a reținut expres ca argument al completării dispozițiilor

art. 17 din Legea nr. 500/2002 , cu alin. (2^1), faptul că "amendamentele trebuie să facă referire doar la Legea bugetului", excluzând per a contrario amendamentele care ar avea un obiect diferit. Astfel, sintagma din textul de lege "numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la" circumscrie aria dezbaterii parlamentare la amendamentele privind legea supusă aprobării. Din această perspectivă, reglementarea apare ca redundantă și, deci, inutilă, deoarece ar fi absurd să imaginăm situația în care amendamentele formulate de membrii Parlamentului ar viza o altă lege, care nu se află la avizare în fața comisiilor permanente competente (potrivit art. 59 și 60 din Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului) sau pe ordinea de zi a ședinței comune a celor două Camere [conform art. 64 alin. (3) și art. 65 alin. (3) din același Regulament].

Tot astfel, sintagma "în structura prevăzută de art. 36 alin. (1)" din textul alin. (2^1) al art. 17 putea, în egală măsură, lipsi, întrucât, potrivit

art. 36 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 , "Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament pentru acțiuni anuale și multianuale", astfel încât și în absența acestei precizări, bugetele se aprobă doar în această structură.

Curtea observă că unul dintre principiile procedurii bugetare îl reprezintă specializarea bugetului, principiu potrivit căruia veniturile bugetare trebuie înscrise în buget și aprobate de Parlament pe surse de proveniență, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli, înțelegându-se prin credit bugetar suma limită înscrisă în buget și aprobată de legiuitor până la care se pot efectua plăți în contul fiecărei cheltuieli aprobate. Acest principiu, numit și al realității bugetare, a dat naștere în timp unui instrument tehnic numit "clasificație bugetară", care nu reprezintă altceva decât gruparea veniturilor și cheltuielilor într-o anumită ordine și pe baza unor criterii precis determinate.

Totodată, Curtea reține că modificările aduse

art. 36 din Legea nr. 500/2002

privesc doar introducerea în cuprinsul alin. (1) a noțiunii de "acțiuni anuale", precum și introducerea alin. (2), potrivit căruia "creditele bugetare și creditele de angajament estimate pentru următorii 3 ani sunt prezentate Parlamentului și publicate în Monitorul Oficial al României, având valoare orientativă". Se observă, așadar, că noua reglementare nu aduce nimic nou sub aspectul structurii în care sunt aprobate bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat.

Precizarea expresă, însă, a obiectului amendamentelor, coroborată cu norma de trimitere la o dispoziție aflată în vigoare care stabilește structura de aprobare pe care Parlamentul are obligația să o respecte în funcție de construcția normativă a legii, creează aparența unui element novator pe care legea modificatoare îl introduce în conținutul legii privind finanțele publice, ce ar afecta dreptul membrilor Parlamentului de formula amendamente la proiectul legilor bugetului. În realitate însă, din examinarea textelor de lege, rezultă că noua reglementare nu aduce nicio schimbare sub acest aspect, enumerarea prevăzută de lege fiind una exhaustivă: amendamentele pot viza orice modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale și la anexele la acesta, la creditele bugetare și/sau de angajament prezentate de Guvern, desigur, în structura prevăzută de art. 36 alin. (1) din lege. Formularea cuprinsă de dispoziția legală nu prejudiciază aplicarea legii și nu este de natură să afecteze constituționalitatea acesteia. Singura condiție restrictivă, cuprinsă și în forma actuală a legii, este cea prevăzută de

art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 , potrivit căruia nu pot fi aprobate amendamentele care determină majorarea nivelului deficitului bugetar. Astfel, prevederea potrivit căreia modificarea creditelor bugetare și/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor propuse potrivit prevederilor art. 17 alin. (2^1) se face numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificației bugetare, nu afectează dreptul parlamentarilor de a formula amendamente cu privire la creditele bugetare și/sau de angajament, prin aprobarea unor astfel de amendamente realizându-se doar modificări care vizează redistribuirea de sume între subdiviziuni ale clasificației bugetare, fără implicații asupra deficitului bugetar.

Prin urmare, condițiile referitoare la aprobarea amendamentelor care determină majorarea nivelului deficitului bugetar, respectiv modificarea creditelor bugetare și/sau de angajament numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificației bugetare nu constituie restrângeri ale dreptului parlamentarilor de a formula amendamente, ci doar limite ale efectelor pe care urmează a le produce modificările propuse, modificări care nu pot crea o situație financiară negativă, cu impact asupra deficitului bugetar. Sub acest aspect, Curtea reține că dreptul parlamentarilor de a formula amendamente se realizează în condițiile prevăzute de capitolul III, secțiunea 1 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, precum și în cadrul constituțional reglementat de art. 137 alin. (1), conform căruia "Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege". În aplicarea dispozițiilor constituționale,

Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice stabilește, potrivit art. 1 alin. (1), "principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate în procesul bugetar".

Așa fiind, la adoptarea oricărei legi, inclusiv a legii finanțelor publice sau a legilor bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, parlamentarii sunt obligați să respecte cadrul constituțional, legal și regulamentar și să exercite cu bună-credință drepturile care decurg din mandatul reprezentativ. Prin urmare, Curtea nu poate admite posibilitatea ca legiuitorul să poată reglementa prin lege, ori de câte ori consideră oportun, o procedură specială de legiferare, derogatorie de la normele regulamentelor parlamentare, o atare dispoziție legală fiind contrară prevederilor art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituție.

Or, din examinarea dispozițiilor legale criticate, prin raportare la prevederile Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului referitoare la procedura specială a aprobării legilor bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, și în special prin raportare la art. 60, care prevede posibilitatea grupurilor parlamentare, a deputaților și a senatorilor de a prezenta comisiilor amendamente pe fond scrise și motivate, fără condiții cu privire la conținutul acestora, Curtea constată că Legea pentru modificarea și completarea

Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice nu depășește domeniul propriu de reglementare, legiuitorul acționând intra vires, cu respectarea dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 64 alin. (1) teza întâi.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. I pct. 27 și 52 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc în ședința din data de 9 octombrie 2013.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-șef,

Mihaela Senia Costinescu

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluția adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 413 din 9 octombrie 2013, considerăm că obiecția de neconstituționalitate privind dispozițiile

art. I pct. 27 și 52 din Legea pentru modificarea completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice trebuia admisă în parte și, în consecință, constatată neconstituționalitatea art. I pct. 27 coroborat cu pct. 28 și 52 din lege, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

I. Critica de neconstituționalitate formulată vizează, în principal, dispozițiile

art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice, care introduc în corpul

art. 17 din Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice*1) un nou alineat, respectiv alin. (2^1). Potrivit alineatului nou introdus, "Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale, și la anexele la acesta, la creditele bugetare și/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1)". În urma modificării operate dispozițiilor

art. 36 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 , prin art. I pct. 52 al legii contestate, acestea prevăd că "Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament pentru acțiuni anuale și multianuale". De asemenea, art. I pct. 27 trebuie interpretat, în mod obligatoriu, și prin coroborare cu prevederile art. I pct. 28 din lege, potrivit cărora "Modificarea creditelor bugetare și/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor propuse potrivit prevederilor alin. (2^1) se face numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificației bugetare".

------------

*1) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002.

În consecință, analiza constituționalității

art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002

privind finanțele publice trebuie să se facă coroborat cu art. I pct. 28 și 52 din aceeași lege.

II. Cu privire la natura actului care ar trebui să reglementeze procedura amendamentelor, se reține că, prin Decizia Curții Constituționale nr. 55 din 21 februarie 2001*2), s-a statuat că "dispozițiile constituționale nu reglementează procedura amendamentelor. Chiar dacă amendamentele pot fi înscrise în conceptul larg de inițiativă legislativă, Curtea reține că art. 73 alin. (1) din Constituție [devenit, după revizuirea și republicarea acesteia, art. 74 alin. (1) - s.n.] se mărginește să reglementeze inițiativa legislativă numai în ceea ce privește subiectele acesteia. De aceea, Camera Deputaților, în virtutea autonomiei sale regulamentare instituite prin art. 61 alin. (1) teza întâi din Constituție [devenit, după revizuirea și republicarea acesteia, art. 64 alin. (1) teza întâi - s.n.], are dreptul să reglementeze procedura amendamentelor".

-----------------

*2) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 14 martie 2001.

Observăm că "procedura amendamentelor" este o chestiune internă ce privește Camerele Parlamentului. În general, amendamentele, respectiv inițierea, modul de formulare, depunerea, obiectul acestora sunt chestiuni care țin de dinamica și organizarea internă a fiecărei Camere. Este o noțiune specifică procedurii parlamentare; or, această procedură ține de domeniul exclusiv al regulamentelor parlamentare. Acceptarea punctului de vedere contrar ar determina, în mod implicit, confuzia dintre domeniul de reglementare al legii cu cel al regulamentului, cu consecința existenței în dreptul pozitiv a unor reglementări paralele cuprinse în acte normative cu domenii diferite de incidență. Or, departajarea funcțională între regulament și lege este consacrată prin Constituție, astfel încât procedura parlamentară, cu tot ceea ce aceasta implică, inclusiv procedura amendamentelor, este și trebuie să aparțină domeniului regulamentar.

Raportând cele de mai sus la cauza de față, se constată că art. I pct. 27 din lege intervine din punct de vedere normativ în domeniul regulamentelor parlamentare din moment ce sediul materiei în privința obiectului amendamentelor la proiectul unei legi ce se adoptă în ședința comună a celor două Camere ale Parlamentului este reprezentat de art. 60 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului*3), care prevede că "Grupurile parlamentare, deputații și senatorii pot prezenta comisiilor amendamente scrise și motivate, în cel mult 5 zile de la data primirii proiectului".

---------------

*3) Republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 25 iulie 2013.

În concluzie, dispozițiile legale criticate încalcă art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituție, întrucât orice problemă legată de funcționarea fiecărei Camere sau a plenului reunit al acestora, înțelegând aici și depunerea, obiectul și dezbaterea amendamentelor, trebuie să facă obiectul exclusiv al regulamentului parlamentar, și nu al legii.

III. Referitor la susținerea autorilor obiecției de neconstituționalitate potrivit căreia textele legale criticate "limitează neregulamentar dreptul subiectiv și constituțional al parlamentarilor de a formula amendamente în cazul dezbaterii acestei legi la comisiile permanente de fond sau la cele sesizate pentru aviz ori direct în plenul Camerei Deputaților", se constată următoarele:

3.1. Art. I pct. 27 din lege, prin coroborarea sa cu art. I pct. 28 și 52, modifică implicit prevederile art. 60 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului în privința dezbaterii, supunerii la vot și aprobării/respingerii amendamentelor în procedura specială a aprobării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor fondurilor speciale, a bugetelor instituțiilor publice autonome, a bugetelor creditelor externe contractate sau garantate de stat, a bugetelor fondurilor externe nerambursabile, a bugetului Trezoreriei Statului și a celor ale instituțiilor publice.

O asemenea concluzie rezultă din faptul că art. 60 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului nu impune parlamentarilor nicio restricție în depunerea de amendamente, exceptând-o pe cea generală prevăzută la

art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 , de a nu se "majoră nivelul deficitului bugetar".

3.2. Potrivit conținutului normativ al dispozițiilor legale criticate, parlamentarii nu mai au dreptul de a formula amendamente care să privească aspecte esențiale ale proiectului de lege privind bugetul, precum cele ce se referă la programele sau proiectele de investiții, fiind chemați doar să dezbată indicatorii pur tehnici din cuprinsul acestuia. Or, dezbaterea parlamentară nu poate fi limitată numai la aceasta, întrucât, în caz contrar, parlamentarii nu se mai află în serviciul poporului și nu pot, în consecință, "să dea dovadă de aplecare spre discutarea, dezbaterea și rezolvarea problemelor comunității" și să își exercite "mandatul în conformitate cu interesul superior al comunității și cu respectarea competențelor strict determinate prin Constituție"*4), iar activitatea Parlamentului este, în mod evident, golită de conținut în ceea ce privește dezbaterea și aprobarea bugetului.

---------------

*4) A se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012.

De asemenea, prin obligarea parlamentarilor de a respecta art. I pct. 27 din lege, coroborat cu art. I pct. 28 și 52, se limitează rolul Parlamentului în procedura dezbaterii și adoptării legii bugetului de stat, Parlamentul devenind executantul Guvernului prin respectarea întocmai a clasificației bugetare impuse de acesta în proiectul de buget. Se ajunge astfel la concluzia că senatorii și deputații nu vor putea elimina, reduce sau angaja cheltuieli bugetare în afara clasificației bugetare stabilite de Guvern. Prin urmare, aceștia nu vor putea propune niciun amendament care să completeze sau să modifice această clasificație, cu consecințele aferente, ci doar amendamente care să vizeze redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificației bugetare.

Având în vedere că bugetul se aprobă prin lege, rezultă că art. I pct. 27 din lege, coroborat cu art. I pct. 28 și 52, contravine dispozițiilor art. 61 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării". Nu în ultimul rând, se reține că textul constituțional menționat impune ca normele legale și regulamentare să asigure procedural posibilitatea ca Parlamentul să se poată pronunța prin vot asupra amendamentelor depuse, ceea ce, în speță, nu se poate realiza.

3.3.