Decizia nr. 850/2015

Augustin Zegrean

- președinte

Valer Dorneanu

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Fabian Niculae

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminița Nicolescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003

privind Codul de procedură fiscală, excepție ridicată de Societatea "Voievod" - S.R.L. din comuna Sucevița, județul Suceava, în Dosarul nr. 19/39/2015 al Curții de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 878D/2015.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepției de neconstituționalitate, domnul avocat Marcel Gaftoneanu din Baroul Suceava, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, lipsind cealaltă parte. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului autoarei excepției de neconstituționalitate. Acesta susține că Guvernul a încălcat normele constituționale atunci când a reglementat prin intermediul unei ordonanțe a Guvernului în materia contenciosului administrativ care ține de domeniul legii organice.

4. În continuare, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 4 mai 2015, pronunțată în Dosarul nr. 19/39/2015, Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003

privind Codul de procedură fiscală, excepție ridicată de Societatea "Voievod" - S.R.L. din comuna Sucevița, județul Suceava, într-un dosar având ca obiect soluționarea cererii de suspendare și, respectiv, anulare a unui act administrativ-fiscal.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia arată, în esență, că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale, întrucât limitează dreptul prevăzut de cadrul general oferit de

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , și anume dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanței de contencios cu o cerere în anularea actului chiar și în cazul în care nu primește niciun răspuns la plângerea prealabilă, numai pentru cazul în care se primește răspuns la plângerea prealabilă, respectiv atunci când este îndeplinită situația premisă a respectării de către organul fiscal a termenului prevăzut de lege pentru a răspunde la contestație.

7. Autoarea excepției arată că materia contenciosului administrativ trebuie să fie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin lege organică. Prin imixtiunea Guvernului în competența Parlamentului de a reglementa această materie se încalcă rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării, precum și principiul separației și echilibrului puterilor în stat.

8. Prin reglementarea din cuprinsul prevederilor legale criticate se institute o derogare în materia contestării actelor administrative, prin limitarea/restrângerea drepturilor prevăzute de lege pentru persoana vătămată, contrar prevederilor art. 53 din Constituție. Astfel, dispozițiile legale criticate restrâng drepturile persoanei vătămate care se adresează instanței de contencios administrativ în situația în care în mod arbitrar - emitentul actului nu răspunde în termenul prevăzut de lege la plângerea prealabilă formulată de aceasta. Astfel, singura posibilitate pusă la dispoziția persoanei vătămate în lumina acestui text de lege este aceea de a se adresa instanței de contencios cu o cerere care să aibă ca obiect obligarea organului fiscal de a emite decizia de soluționare a contestației, fără a avea dreptul să solicite și anularea actului conform cu prevederile cuprinse în

art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 . Cu alte cuvinte, în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă în materia actelor administrativ-fiscale, persoana vătămată se află în imposibilitate de a formula o cerere de anulare a actului administrativ atacat, dreptul său fiind restrâns la posibilitatea de a adresa instanței de contencios o cerere prin care să solicite acesteia să oblige organul fiscal la emiterea deciziei de soluționare a contestației.

9. De asemenea, o eventuală suspendare a executării actului administrativ-fiscal obținută în temeiul

art. 14 din Legea nr. 554/2004

și-ar înceta efectele ca urmare a trecerii termenului de 60 de zile prevăzut pentru introducerea acțiunii pentru anularea actului, iar pierderea acestui drept al persoanei vătămate nu se datorează (în situația nesoluționării contestației în termenul legal) decât comportamentului fiscal arbitrar al organelor fiscale de care depinde exclusiv soluționarea contestației formulate de persoana vătămată. Cu alte cuvinte, un act administrativ-fiscal nu ar mai putea fi suspendat dacă organul fiscal a refuzat să soluționeze contestația în termenul prevăzut de lege.

10. Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

11. Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie prevederile

art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003

privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007, care au următorul cuprins: "Deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar sau de către persoanele introduse în procedura de soluționare a contestației potrivit art. 212, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii."

15. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 53 alin. (1) privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 73 privind categoriile de legi și în art. 108 privind actele Guvernului. Din motivarea excepției reiese faptul că autoarea acesteia înțelege să se raporteze și la dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separației și echilibrului puterilor în stat.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autoarea excepției de neconstituționalitate formulează critici de neconstituționalitate extrinsecă, cât și intrinsecă.

17. Criticile extrinseci sunt raportate la dispozițiile constituționale ale art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, ale art. 73 privind categoriile de legi, precum și ale art. 108 privind actele Guvernului. Autoarea excepției arată că materia contenciosului administrativ trebuie să fie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin lege organică. Prin imixtiunea Guvernului în competența Parlamentului de a reglementa această materie se încalcă rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării, precum și principiul separației și echilibrului puterilor în stat. Așadar, autoarea excepției afirmă că procedura prevăzută de normele legale criticate face parte din contenciosul administrativ; drept urmare, ea ar fi trebuit să fie reglementată, potrivit dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin prevederi de natura legii organice.

18. Curtea Constituțională a statuat prin

Decizia nr. 2 din 17 ianuarie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 25 februarie 2013, că procedura soluționării contestației împotriva actului administrativ-fiscal, deși litigioasă, nu face parte din contenciosul administrativ în sensul dispozițiilor constituționale coroborate cu cele ale

art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 4 decembrie 2004. Prin aceste din urmă prevederi se definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică", iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Cu alte cuvinte, contenciosul administrativ este activitatea de soluționare a unui litigiu de către instanța competentă, litigiu în care cel puțin o parte este o autoritate publică. De aceea, prevederile art. 218 alin. (2) nu fac decât o trimitere la

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , procedura de judecată fiind acolo reglementată.

19. Curtea mai reține că respectivul Cod de procedură fiscală a fost adoptat prin

Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 29 decembrie 2003. Adoptarea acestui act normativ s-a făcut în baza

Legii nr. 559/2003

privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 909 din 19 decembrie 2003. Prin

Legea nr. 174/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 25 mai 2004, Parlamentul a aprobat, potrivit dispozițiilor constituționale, ordonanța Guvernului referitoare la Codul de procedură fiscală.

20. În aceste condiții, nu se poate reține încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 73 privind categoriile de legi și ale art. 108 privind actele Guvernului.

21. În ceea ce privește criticile intrinseci de neconstituționalitate, autoarea excepției se raportează la prevederile constituționale ale art. 53, fără a indica dreptul fundamental pe care îl consideră încălcat. Curtea, având în vedere motivarea excepției, constată că dispozițiile constituționale la care înțelege să se raporteze sunt cele ale art. 21 privind liberul acces la justiție. Astfel, autoarea excepției arată că, în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă în materia actelor administrativ-fiscale, persoana vătămată se află în imposibilitate de a formula o cerere de anulare a actului administrativ în contencios administrativ, dreptul său fiind restrâns la posibilitatea de a adresa instanței o cerere prin care să solicite obligarea organului fiscal la emiterea deciziei de soluționare a plângerii prealabile.

22. Referitor la această critică, Curtea a mai avut prilejul de a se pronunța prin

Decizia nr. 95 din 1 februarie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 320 din 10 mai 2011, și

Decizia nr. 703 din 27 noiembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 26 ianuarie 2015, când a statuat că, având în vedere dispozițiile

Ordonanței Guvernului nr. 92/2003

privind Codul de procedură fiscală, precum și pe cele ale

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cel care se consideră lezat în drepturile sale prin lipsa actului administrativ fiscal se poate adresa instanței de judecată pentru obligarea organului fiscal la emiterea deciziei de soluționare a contestației.

23. Curtea a mai reținut că, în toate cazurile, ulterior pronunțării deciziei de către organul fiscal, contestatorul nemulțumit poate ataca această decizie la instanța de contencios administrativ competentă. În soluționarea cererii, instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit

art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, adică și asupra actelor administrative fiscale contestate în fața organului fiscal.

24. De asemenea, Curtea a constatat că eventualul comportament al părților sau al instituțiilor administrative care determină o întârziere în soluționarea contestației nu reprezintă o problemă de constituționalitate, ci una ce ține exclusiv de conduita părților implicate, conduită ce nu este determinată de textul de lege criticat. Or, Curtea Constituțională judecă numai în drept, astfel încât conduita procesuală a contribuabilului contestator sau a organului fiscal ori unele decizii administrative sau judecătorești discutabile nu pot constitui temei pentru constatarea neconstituționalității unor texte legale. În acest sens, a se vedea

Decizia nr. 930 din 6 iulie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 19 august 2010.

25. De asemenea, Curtea reține și considerentele

Deciziei nr. 687 din 12 iunie 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 25 iulie 2008. Prin acea decizie s-a constatat că instituirea recursului prealabil sau grațios reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecția persoanei vătămate și a administrației, iar, pe de altă parte, degrevarea instanțelor judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerității. De asemenea, Curtea a reținut că nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic. În plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiție nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiționări. Prin urmare, Curtea a statuat că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești.

26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în aceste decizii sunt valabile și în cauza de față.

27. Autoarea excepției de neconstituționalitate mai afirmă că un act administrativ-fiscal nu ar mai putea fi suspendat dacă organul fiscal a refuzat să soluționeze contestația în termenul prevăzut de lege. Această critică de neconstituționalitate se bazează, însă, pe o presupusă neconcordanță dintre

Ordonanța Guvernului nr. 92/2003

privind Codul de procedură fiscală și

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 . Astfel, se arată că eventuala suspendare a executării actului administrativ-fiscal obținută în temeiul

art. 14 din Legea nr. 554/2004

și-ar înceta efectele ca urmare a trecerii termenului de 60 de zile, iar pierderea acestui drept al persoanei vătămate nu este cauzată (în situația nesoluționării contestației în termenul legal) decât de comportamentul arbitrar al organelor fiscale de care depinde exclusiv soluționarea contestației formulate de persoana vătămată.

28. Referitor la acest aspect, Curtea a statuat, de exemplu, prin

Decizia nr. 67 din 27 aprilie 1999 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 30 iunie 1999,

Decizia nr. 151 din 12 octombrie 1999 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 7 ianuarie 2000, sau

Decizia nr. 359 din 24 septembrie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 19 noiembrie 2013, că instanța constituțională nu se poate pronunța asupra neconcordanțelor dintre diferite norme juridice, ci numai asupra înțelesului dispozițiilor legale criticate în raport cu prevederile și principiile constituționale.

29. Totodată, Curtea a reținut în jurisprudența sa că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispozițiile constituționale pretins violate, iar nu compararea prevederilor mai multor legi între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției. Procedându-se altfel s-ar ajunge, inevitabil, la concluzia că, deși fiecare dintre dispozițiile legale este constituțională, numai coexistența lor ar pune în discuție constituționalitatea uneia dintre ele. În acest sens sunt și

deciziile nr. 824 din 11 octombrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 842 din 13 decembrie 2012, și nr. 81 din 25 mai 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 325 din 8 iulie 1999. Așadar, această chestiune reprezintă o problemă de interpretare și aplicare a legii, atribut al instanței judecătorești.

30. Curtea mai reține că, începând cu data de 1 ianuarie 2016, va intra în vigoare

Legea nr. 207/2015

privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 547 din 23 iulie 2015 care oferă o rezolvare normativă acestei situații neclare sub imperiul Codului de procedură fiscală actual. În acest sens,

art. 278 alin. (5) din Legea nr. 207/2015

prevede expres, prin derogare de la dispozițiile

art. 14 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 , că suspendarea executării actului administrativ fiscal dispusă potrivit

art. 14 din Legea nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare, încetează de drept și fără nicio formalitate dacă acțiunea în anularea actului administrativ fiscal nu a fost introdusă în termen de 60 de zile de la data comunicării deciziei de soluționare a contestației. De asemenea, potrivit

art. 281 alin. (5) din Legea nr. 207/2015 , în situația nesoluționării contestației în termen de 6 luni de la data depunerii contestației contestatorul se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului. La calculul acestui termen nu sunt incluse perioadele în care procedura de soluționare a contestației este suspendată potrivit art. 277 din aceeași lege.

31. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea "Voievod" - S.R.L. din comuna Sucevița, județul Suceava, în Dosarul nr. 19/39/2015 al Curții de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile

art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003

privind Codul de procedură fiscală sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 10 decembrie 2015.