Decizia nr. 15/2000

Lucian Mihai - președinte

Costica Bulai - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Ioan Muraru - judecător

Nicolae Popa - judecător

Lucian Stangu - judecător

Florin Bucur Vasilescu - judecător

Romul Petru Vonica - judecător

Paula C. Pantea - procuror

Laurentiu Cristescu - magistrat-asistent

Pe rol se afla soluționarea excepției de neconstituționalitate a

Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 23/1999

pentru abrogarea

Legii nr. 31/1996

privind regimul monopolului de stat, excepție ridicată de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 4.472/1999 al Curții de Apel Timișoara - Secția penală.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 18 ianuarie 2000 și au fost consemnate în încheierea din aceeași dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 25 ianuarie 2000.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constata următoarele:

Prin Încheierea din 22 iulie 1999, Curtea de Apel Timișoara - Secția penală a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 23/1999 , ridicată de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 4.472/1999, aflat pe rolul acelei instanțe.

În motivarea excepției se susține ca

Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 23/1999 , care abroga

Legea nr. 31/1996

privind regimul monopolului de stat, este neconstitutionala, întrucât se reglementează în domeniul legilor organice, incalcandu-se, astfel, dispozițiile art. 114 din Constituție.

Exprimandu-și opinia, instanța judecătorească considera ca excepția este intemeiata, deoarece Guvernul nu are dreptul sa reglementeze în domeniul

legii organice. Legea nr. 31/1996

privind regimul monopolului de stat a fost adoptată ca lege organică și, în consecința, nu poate fi abrogată prin ordonanța a Guvernului. "Competența de legiferare în domeniul legilor organice - se arata în încheierea instanței - nu poate fi delegată de Parlament, ținând seama de importanța și natura acestor legi prin care se organizează statul și se reglementează raporturile sociale de baza."

În dezbaterile din cadrul Curții Constituționale reprezentantul Ministerului Public, în numele autorului excepției, invedereaza împrejurarea ca neconstituționalitatea acestei ordonanțe de urgență este determinata de faptul ca din expunerea de motive a Guvernului nu rezultă existenta cazului excepțional care să impună măsura de urgenta. Se considera, de asemenea, ca relevarea acestei împrejurări nu poate fi considerată ca fiind echivalenta cu ridicarea unei excepții direct în fața Curții, situație în care aceasta ar fi inadmisibila, atâta vreme cat autorul excepției - procurorul de ședința -, în fața instanței de judecată, face referire, în motivarea excepției, la art. 114 din Constituție în integralitatea sa, și, prin urmare, și la alin. (4) al acestui articol.

Potrivit

art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , republicată, încheierea de sesizare a Curții Constituționale a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

În punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților se apreciază ca excepția este neîntemeiată, întrucât autorul sau ignora faptul ca "delegarea legislativă se poate realiza și prin adoptarea de către Guvern a unor ordonanțe de urgență care nu exclud posibilitatea reglementării unor domenii destinate legilor organice", în conformitate cu prevederile art. 114 alin. (4) din Constituție.

Guvernul considera, de asemenea, excepția ca fiind neîntemeiată, deoarece art. 114 alin. (4) din Constituție prevede dreptul Guvernului ca, în cazuri excepționale, sa adopte ordonanțe de urgență. Tocmai caracterul lor de urgenta, determinat de existenta unor situații excepționale, justifica emiterea acestora și în domeniul legilor organice.

Președintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul judecătorului-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile

Legii nr. 47/1992 , retine următoarele:

În conformitate cu prevederile

art. 144 lit. c) din Constituție și ale Legii nr. 47/1992 , Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competența să se pronunțe asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

Critica de neconstituționalitate privește dispozițiile

Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 23/1999 , care au următorul cuprins: "Articol unic - Prevederile

Legii nr. 31/1996

privind regimul monopolului de stat se abroga."

Autorul excepției de neconstituționalitate considera ca " Ordonanța de urgenta nr. 23/1999 , emisă în temeiul dispozițiilor art. 114 din Constituție, prin care se abroga o lege organică, este neconstitutionala, întrucât încalcă dispozițiile constituționale reglementand un domeniu care excede competentei sale legale".

Examinând excepția, Curtea constata ca art. 114 din Constituție conține cinci alineate, în care se stabilește un regim juridic diferențiat al ordonanțelor emise de Guvern.

Este, mai întâi, cazul ordonanțelor Guvernului emise în temeiul unei legi speciale de abilitare [alin. (1), (2) și (3)] și, apoi, cazul ordonanțelor de urgenta [alin. (4) și (5)]. Aceste texte constituționale prevăd: "(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe.

(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței.

(4) În cazuri excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se afla în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.

(5) Aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3)."

Critica de neconstituționalitate vizează doua aspecte: primul, referitor la posibilitatea Guvernului de a reglementa în domeniul legii organice; al doilea, referitor la faptul ca Guvernul nu justifica, la momentul emiterii

Ordonanței de urgenta nr. 23/1999 , în cuprinsul expunerii de motive, existenta cazului excepțional, care să facă necesară adoptarea unei ordonanțe de urgență, care să abroge o lege organică.

În jurisprudenta sa Curtea Constituțională a statuat ca interdicția reglementării de către Guvern în domeniul legii organice privește numai ordonanțele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, aceasta interdicție decurgând direct din textul constituțional. O asemenea limitare nu este prevăzută însă de alin. (4) al art. 114 din Constituție, referitor la ordonanțele de urgenta, "deoarece cazul excepțional ce impune adoptarea unor măsuri urgente pentru salvgardarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei reglementări de domeniul legii organice, nu numai ordinare, care, dacă nu ar putea fi adoptată, interesul public avut în vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalitatii constituționale a instituției" (Decizia Curții Constituționale nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998). În aceasta lumina, ordonanța de urgență nu este o varietate a ordonanței emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, ci reprezintă un act normativ, adoptat de Guvern, în temeiul unei prevederi constituționale, care permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă fața unui caz excepțional.

Consecventa acestei jurisprudente, Curtea retine, totodată, ca posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepționale, să poată adopta ordonanțe de urgență, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discretionar al Guvernului și, cu atât mai mult, aceasta abilitare constituțională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanțelor de urgenta. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanțe de urgență trebuie să fie, în fiecare caz, justificată de existenta unor situații excepționale, care impun adoptarea unor reglementări urgente. În aceasta lumina, de altfel, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995, referindu-se la cazul excepțional, de care depinde legitimitatea constituțională a emiterii unei ordonanțe de urgență, a statuat ca acesta este definit în raport de "necesitatea și urgenta reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public".

În soluționarea excepției de neconstituționalitate ridicate în acest dosar Curtea trebuie să se pronunțe în sensul de a constata dacă, în mod real, au existat circumstanțe excepționale care să justifice urgenta reglementării prin ordonanța de urgență criticata de către autorul excepției.

Examinând Expunerea de motive a Guvernului, Nota de fundamentare a Ministerului Finanțelor, precum și celelalte acte aflate la dosar, Curtea considera ca motivele invocate nu justifica abrogarea unei legi organice, în cazul de fața a Legii monopolului de stat, pe calea emiterii unei ordonanțe de urgență, neexistand elementele necesare definirii unui caz excepțional, în sensul constatării unui pericol public major și care să nu poată fi evitat decât pe calea emiterii unei ordonanțe de urgență. De altfel, ordonanța de urgență examinata nu conține măsuri urgente pentru salvarea unui interes public aflat în pericol, aceasta cuprinzând un unic articol.

În aceasta situație Curtea constata ca abrogarea

Legii nr. 31/1996 , prin

Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 23/1999 , a creat un vid legislativ parțial, fapt semnalat, de altfel, și de Consiliul Legislativ, care a avizat negativ proiectul acestei ordonanțe de urgență. Din examinarea prevederilor

Legii nr. 31/1996

rezultă ca acestea stabilesc activitățile care constituie monopol de stat, modul de administrare și exploatare a monopolurilor, atribuțiile Ministerului Finanțelor, ale ministerelor de resort sau ale Băncii Naționale a României în acordarea licențelor pentru agenții economici și producătorii individuali, creând, astfel, un cadru general pentru funcționarea, în economie, a monopolului de stat. Actele normative care reglementează, separat, diverse activități considerate ca monopol de stat (regimul armelor și munițiilor, regimul materialelor explozive etc.) nu acoperă, în întregime, cadrul general asigurat prin prevederile

Legii nr. 31/1996 , motiv pentru care apare intemeiata aprecierea în legătură cu faptul ca aceasta abrogare creează, asa cum s-a arătat, un parțial vid legislativ. Pe de altă parte, Curtea constata ca aceasta abrogare conduce la dezincriminarea unor fapte de un real pericol social, prevăzute de lege la art. 13, motiv pentru care, într-un proces penal, excepția a și fost ridicată.

Urgenta măsurii nu poate fi justificată nici de nevoia armonizării legislației române cu cea comunitara, Curtea Constituțională statuand în practica sa ca "modificarea sau unificarea legislației într-un domeniu sau altul nu justifica, prin ea însăși, emiterea unei ordonanțe de urgență" (Decizia Curții Constituționale nr. 34/1998, citata anterior). În cazul existenței reale a unei asemenea necesitați, aceasta își poate găsi rezolvarea în condițiile obișnuite, prevăzute de legislația în vigoare, fără a se recurge la emiterea unei ordonanțe de urgență.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 144 lit. c) și al art. 145 alin. (2) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 și al

art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , republicată, cu majoritate de voturi,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 4.472/1999 al acelei instanțe și constata ca dispozițiile

Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 23/1999

pentru abrogarea

Legii nr. 31/1996

privind regimul monopolului de stat sunt neconstituționale.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Definitivă și obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 25 ianuarie 2000.

PREȘEDINTELE CURȚII

CONSTITUȚIONALE,

LUCIAN MIHAI

Magistrat-asistent,

Laurentiu Cristescu

OPINIE SEPARATĂ

Prin Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000 s-a hotărât, cu majoritate de voturi, admiterea excepției de neconstituționalitate, constatandu-se ca dispozițiile

Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 23/1999

pentru abrogarea

Legii nr. 31/1996

privind regimul monopolului de stat sunt neconstituționale. Aceasta soluție a privit critica referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 114 alin. (4) din Constituție privind cazurile excepționale. Tot cu majoritate de voturi Curtea a decis respingerea excepției cat privește încălcarea dispozițiilor art. 114 referitoare la domeniul în care poate interveni ordonanța de urgență. În ceea ce privește aceasta a doua soluție formulam opinie separată pentru următoarele considerente:

1. Ordonanța de urgenta este menționată numai în alin. (4) al art. 114 din Constituție, unde se stabilește: când poate fi emisă (cazuri excepționale); intrarea în vigoare (numai după depunerea sa spre aprobare Parlamentului); obligația convocării obligatorii a Parlamentului, dacă nu se afla în sesiune.

Fața de aceste determinări clare, se pare ca singura problema "uitata" de Constituant a fost "domeniul" în care poate fi emisă. Aceasta "lacuna" se dovedește a fi cauza unei practici guvernamentale criticabile, a unor dispute doctrinare care, deși interesante, sunt neglijate, a unei jurisprudente constituționale discutabile.

2. În practica statala emiterea de ordonanțe de urgență s-a transformat dintr-o excepție constituțională într-o regulă comuna, care a căpătat aspectul unei "avalanse de zapada" scapate de sub control.

3. Mai întâi trebuie valorificată interpretarea sistematica a Constituției. Desigur argumentele pro și contra pot fi mai mult sau mai puțin convingatoare. Credem însă ca doctrina, Guvernul, Parlamentul și bineînțeles Curtea Constituțională pot realiza o interpretare corecta și constructivă a dispozițiilor art. 114 din Constituție dacă le-ar raporta la câteva categorii constituționale incontestabile precum: suprematia Constituției, separația puterilor, ierarhia legilor, raporturile dintre lege și actele normative ale executivului.

Interpretarea sistematica este în măsura sa ne dezvaluie regulile rezultând atât din litera, cat și din spiritul Constituției, permite identificarea interdependentei dintre dispoziții, precum și identificarea atât a regulilor generale, cat și a excepțiilor (și mai ales determinarea corecta a dimensiunilor lor). În lipsa unei asemenea interpretări, se izoleaza art. 114 și mai ales alin. (4), acestea fiind scoase din ansamblul constituțional, fapt ce permite interpretări eronate, uneori arbitrare. Iata pentru ce un răspuns corect impune o interpretare sistematica atât a întregii Constituții, cat și, în particular, a art. 114.

Într-o asemenea viziune vom constata ca sistemul normativ constituțional valorifica marile principii traditionale, și anume: structurarea autorităților publice în spiritul separației puterile publice; delimitarea clara a competentelor care să asigure atât echilibrul, cat și cooperarea; ierarhizarea sistemului normativ; asigurarea locului Parlamentului de organ suprem reprezentativ al poporului român și unica autoritate legiuitoare a tarii (art. 58 din Constituție); reafirmarea, implicita desigur, a principiului delegată potestas non delegatur; nominalizarea categoriilor de legi și departajarea lor clara prin criterii de conținut și procedura (art. 72 din Constituție); definirea delegării legislative ca o excepție constituțională și care, ca orice excepție, este de stricta interpretare și aplicabilitate. Vom adauga ca alin. (4) al art. 114 din Constituție este o continuare logica, în aceleași dimensiuni, a alin. (1), el venind nu sa creeze excepții, ci să permită în "cazuri excepționale" emiterea "ordonanțelor de urgenta". Se subintelege ca și acestor ordonanțe de urgență le sunt aplicabile, în măsura în care explicit textul nu spune altfel, toate interpretarile valabile pentru alin. (1).

4. În al doilea rind, deși Parlamentul este legiuitorul incontestabil, chiar el cunoaște unele limite constituționale în elaborarea legilor. Astfel Parlamentul: nu poate, prin legi ordinare, modifica sau abroga legi organice și desigur nu poate reglementa în domeniile acestea; în situația prelungirii mandatului până la întrunirea legală a noului Parlament, nu poate revizui Constituția și nu poate adopta, modifica sau abroga legi organice [art. 60 alin. (4) din Constituție], deși se afla în exercițiul mandatului sau constituțional.

Asa vazute lucrurile este oare bine, de dorit și posibil ca o lege organică să poată fi modificată sau abrogată printr-o ordonanța de urgență? Nu contravine literei și spiritului Constituției? Nu motivam un procedeu, o tehnica periculoasa pentru chiar ordinea constituțională?

Sunt întrebări ce țin de interpretarea și aplicarea corecta a Constituției.

Vom adauga faptul ca cei care admit, prin interpretare, posibilitatea Guvernului de a modifica sau abroga legi organice prin ordonanțe de urgență, nu își duc mai departe propriul rationament și să justifice (pe aceleași argumente) dreptul Guvernului de a modifica chiar legi constituționale. Iata de ce interpretarea trebuie să surprinda întregul mecanism constituțional, ea nu poate fi fragmentara și de la caz la caz.

5. În al treilea rând consideram ca dispozițiile din art. 114 din Constituție formează un tot, sistematizat și exprimat prin intitule-ul sau "delegarea legislativă". Într-o asemenea viziune vom găsi interpretări corecte, chiar dacă s-ar putea reclama eventuale insuficiente ale textului.

Eventuala insuficienta a alin. (4) trebuie interpretată nu într-un sens arbitrar, ci în sprijinul dimensiunilor corecte ale democrației constituționale.

Într-o interpretare sistematica, și ordonanța obișnuită și ordonanța de urgență se integreaza în categoria "delegare legislativă" și în categoria "ordonanța".

Dacă pentru ordonanța de urgență textul constituțional stabilește unele condiții de emitere (lipsa abilitarii prin lege specială, intrarea în vigoare), el nu-i conferă însă o alta natura juridică.

Cazurile excepționale și urgenta nu pot exclude asemenea ordonanțe din categoriile menționate.