Decizia nr. 888/2015

Articolul II

Alineatul (7^2) al articolului 39 din Legea nr. 273/2006

privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și va avea următorul cuprins:

«(7^2) Primarii, președinții consiliilor județene, respectiv primarul general al municipiului București, aflați în situația prevăzută la alin. (7^1), aplică în anul financiar în curs ultimul buget aprobat, actualizat cu sumele repartizate, în anul curent, de la bugetul de stat sau de la alte bugete, cu încadrarea cheltuielilor în limita lunară de 1/12 din totalul acestui buget.»"

11. Dispozițiile constituționale invocate în susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt cele ale art. 115 alin. (6) referitoare la domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanțe de urgență și art. 120-122 privitoare la administrația publică locală.

12. Procedând mai întâi la examinarea admisibilității sesizării din perspectiva competenței Curții Constituționale, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale, ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau

Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009). Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului a priori de constituționalitate care privește legea de aprobare însăși îndeplinirea de către ordonanța de urgență aprobată a condițiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție (în acest sens, cu titlu exemplificativ, sunt

Decizia nr. 421 din 9 mai 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007,

Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, și

Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, sau

Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011). Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective. Legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăși neconstituțională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ,

Decizia nr. 421 din 9 mai 2007 ,

Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007 , precitate,

Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, sau

Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).

13. Astfel fiind, Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale

art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

14. Examinând criticile de neconstituționalitate, Curtea constată că acestea sunt formulate, mai întâi, în raport cu prevederile art. 120-122 din Constituție, respectiv față de principiul autonomiei locale pe care acestea îl consacră, susținându-se, în esență, că legea este neconstituțională deoarece stabilește, în sarcina prefectului, numirea de funcționari publici în cadrul autorităților publice locale. Pe baza concluziei referitoare la afectarea principiului menționat se susține și încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, ce consacră limite ale legiferării pe calea ordonanțelor de urgență ale Guvernului.

15. Analizând aceste critici, Curtea reține mai întâi că dispozițiile art. 120 din Constituție consacră principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale: al descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, cele ale art. 121 stabilesc care sunt autoritățile prin care se realizează autonomia locală, și anume consiliile locale și primarii aleși, iar art. 122 privește consiliul județean. Potrivit

art. 3 alin. (1) din Legea a administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare, "prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii", potrivit art. 3 alin. (2) din aceeași lege, "Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat", iar, potrivit art. 4 alin. (1) și (2), "(1) Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege. (2) Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului, municipiului sau județului, după caz."

16. Față de dispozițiile citate rezultă că autonomia locală se exercită prin autoritățile locale ce constituie voința colectivităților locale, exprimată prin vot universal, egal, direct, secret, liber exprimat, și reprezintă aptitudinea legală a autorităților menționate de a decide, în mod independent, pe baza și în limitele legii, asupra colectivităților locale pe care le reprezintă. Regimul juridic al autonomiei locale privește: caracterul administrativ (în sensul de mod de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale); caracterul financiar (autoritățile autonome locale dispun de resurse financiare, materiale, umane necesare realizării competenței lor legale); excluderea raporturilor de subordonare față de alte autorități publice de nivel local, județean sau central sau a autorităților autonome unele față de altele; organizarea, funcționarea, competența, atribuțiile autorităților administrației publice locale și modul în care acestea gestionează resursele menționate, precum și bunurile care constituie domeniul public și privat al unităților administrativ-teritoriale.

17. În cauză, potrivit preambulului ordonanței de urgență criticate, măsurile pe care aceasta le reglementează privesc exclusiv instituția secretarului unității administrativ-teritoriale, iar nu și autoritățile administrației publice locale alese prin vot, și sunt aplicabile numai în "situația excepțională de la nivelul unor unități administrativ-teritoriale aflate în situația de a nu realiza gestionarea și soluționarea treburilor publice în situația în care consiliul local este dizolvat în conformitate cu prevederile

art. 55 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv consiliul județean este dizolvat în conformitate cu prevederile

art. 99 din Legea nr. 215/2001 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborată cu situația în care primarul nu își poate exercita mandatul în conformitate cu prevederile art. 60 sau

art. 69 și 70 din Legea nr. 215/2001 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv președintele consiliului județean nu își poate exercita mandatul, dublate fiind de existența funcției publice vacante de secretar la unitatea administrativ-teritorială". Numai într-un astfel de context, cu caracter de excepție, prefectul numește prin ordin o persoană prin detașare în condițiile art. 89 alin. (1) și (2) și, după caz,

art. 92 din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care să exercite atribuțiile de secretar al unității administrativ-teritoriale. Este de asemenea consacrată obligația prefectului de a solicita cu celeritate Agenției Naționale a Funcționarilor Publici organizarea concursului pentru ocuparea funcției de conducere de secretar al județului, în condițiile legii.

18. Cât privește secretarul unității administrativ-teritoriale, instituție la care normele criticate se referă, Curtea constată că acesta nu face parte din autoritățile alese/numite, ci din categoria funcționarilor de carieră. Potrivit

art. 116 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , "fiecare unitate administrativ-teritorială și subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, orașului, municipiului, județului și al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcționar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de stabilitate în funcție". Rezultă că, spre deosebire de autoritățile alese locale care au o natură politică, secretarul unității administrativ-teritoriale are statutul de tehnician apolitic, în scopul de a asigura cu obiectivitate și imparțialitate politică continuitatea legală a activității în administrația politică locală.

19. Astfel, potrivit

art. 117 din Legea nr. 215/2001 , "Secretarul unității administrativ-teritoriale îndeplinește, în condițiile legii, următoarele atribuții: a) avizează, pentru legalitate, dispozițiile primarului și ale președintelui consiliului județean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului județean; b) participă la ședințele consiliului local, respectiv ale consiliului județean; c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relația dintre consiliul local și primar, respectiv consiliul județean și președintele acestuia, precum și între aceștia și prefect; d) organizează arhiva și evidența statistică a hotărârilor consiliului local și a dispozițiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului județean și a dispozițiilor președintelui consiliului județean; e) asigură transparența și comunicarea către autoritățile, instituțiile publice și persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a), în condițiile

Legii nr. 544/2001

privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare; f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului județean, și efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea de zi, întocmește procesul-verbal al ședințelor consiliului local, respectiv ale consiliului județean, și redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului județean; g) pregătește lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului județean, și comisiilor de specialitate ale acestuia; h) alte atribuții prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul județean sau de președintele consiliului județean, după caz." De asemenea, potrivit alin. (2) al

art. 117, introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 14/2015 , "Prin derogare de la prevederile

art. 21 alin. (2) din Legea nr. 273/2006

privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, în situațiile prevăzute la art. 55 alin. (8^1) sau, după caz, la art. 99 alin. (9), secretarul unității administrativ-teritoriale îndeplinește funcția de ordonator principal de credite pentru activitățile curente."

20. Așadar, normele legale criticate nu interferează în privința alegerii, statutului sau atribuțiilor autorităților alese prin care se realizează autonomia locală. Exclusiv în situația imposibilității concomitente de exercitare a atribuțiilor de către aceste autorități, precum și a vacantării funcției publice de conducere de secretar al unității administrativ-teritoriale, legiuitorul a atribuit prefectului competența de numire a persoanei care să exercite atribuțiile de secretar al unității administrativ-teritoriale, funcționar în a cărui sarcină stă, așa cum am arătat mai sus, asigurarea continuității normale și legale a activității în administrația politică locală.

21. Nu se poate reține că prin numirea secretarului unității administrativ-teritoriale de către prefect, în situații cu caracter excepțional, ar fi afectate în vreun fel dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice. Dimpotrivă, măsura reglementată răspunde necesității de a asigura buna desfășurare a treburilor publice la nivelul unităților administrativ-teritoriale, în condițiile în care administrația publică locală nu poate realiza, în lipsa reprezentanților aleși/numiți, gestionarea curentă a problemelor colectivităților locale.

22. Cât privește secretarul unității administrativ-teritoriale numit în condițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 14/2015 , acesta beneficiază de același statut, în sensul de garanții care stau la baza exercitării funcției publice (legalitate, imparțialitate și obiectivitate), prevăzute deopotrivă de

Legea administrației publice locale nr. 215/2001

și de

Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Numirea sa de către prefect fie prin detașare, fie ca urmare a concursului promovat în condițiile legii, se realizează pentru asigurarea continuității activității la nivelul administrației unității administrativ-teritoriale și nu are semnificația subordonării sale față de prefect sau a substituirii de către prefect a reprezentanților aleși ai autorităților publice locale în raporturile juridice cu secretarul unității administrativ-teritoriale.

23. Faptul că, în situația numirii prin detașare, secretarul unității administrativ-teritoriale capătă o atribuție în plus, adică aceea de ordonator principal de credite pentru activitățile curente, în condițiile în care atribuția de ordonator principal de credite aparține în mod obișnuit primarului și, respectiv, președintelui de consiliu județean [art. 63 alin. (4) lit. a) și

art. 104 alin. (4) lit. a) din Legea nr. 215/2001 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, și

art. 21 alin. (2) din Legea nr. 273/2006

privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006], nu este de natură să determine o afectare a principiului autonomiei locale, având în vedere garanțiile mai sus arătate. De altfel,

Legea nr. 273/2006

permite delegarea calității de ordonatori principali de credite de către aceștia [art. 21 alin. (3) din lege], iar ordonanța de urgență a Guvernului criticată răspunde situațiilor de imposibilitate atât de exercitare, cât și de delegare a acestei atribuții și vizează, astfel cum se menționează în mod expres, doar activitățile curente. Intervenția prefectului în cazurile menționate se referă doar la numirea secretarului unității administrativ-teritoriale, iar nu și la modificarea atribuțiilor sale (care sunt prevăzute prin lege) ori a stabilirii de însărcinări pe care acesta le poate primi, în condițiile legii, numai de la consiliul local, primar, consiliul județean sau președintele consiliului județean. Astfel fiind, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile formulate în raport de prevederile art. 120-122 din Constituție.

24. În motivarea sesizării se mai susține neconstituționalitatea actului criticat în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție, care prevăd că "Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". Autorul sesizării apreciază că, încălcându-se autonomia locală în sensul celor susținute, este afectat regimul unor instituții fundamentale, în interpretarea dată acestui concept în jurisprudența Curții Constituționale.

25. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale "sunt instituții fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituție, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenței lor, în mod explicit sau doar generic (instituțiile cuprinse în titlul III din Constituție, precum și autoritățile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 ). Așadar, instituțiile fundamentale ale statului au "statut constituțional" ( Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009). Astfel, Curtea a considerat că sunt instituții fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi ( Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau

Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Președintele României ( Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii ( Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007

sau

Decizia nr. 230 din 9 mai 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casație și Justiție ( Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009 ), Consiliul Suprem de Apărare a Țării ( Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009 ), ministerele și celelalte organe ale administrației publice ( Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 ), Ministerul Public ( Decizia nr. 297 din 23 martie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii și consiliile județene ( Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituțională ( Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012 ).

Ca urmare, în acord cu susținerile autorului excepției, autoritățile administrației publice locale prevăzute de art. 120-122 din Constituție sunt circumscrise sintagmei de "instituții fundamentale ale statului".

26. Curtea, în jurisprudența sa, mai stabilit că "se poate deduce că interdicția adoptării de ordonanțe de urgență este totală și necondiționată atunci când menționează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale» și că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, așa cum rezultă din unele dicționare. Din punctul de vedere al Curții, aceasta urmează să rețină numai sensul juridic al noțiunii, sub diferite nuanțe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecințe negative»" (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008). Cât privește înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin

Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009

sau

Decizia nr. 230 din 9 mai 2013 , a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.". De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării și funcționării instituțiilor fundamentale ale statului ( Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010 ).

27. În prezenta cauză, normele criticate reglementează în domeniul unor instituții fundamentale, însă, pentru motivele arătate, acestea nu aduc atingere/prejudiciază/vatămă/lezează instituțiile menționate, ci, dimpotrivă, asigură buna gestionare și continuitatea activității în administrația politică locală, în situații cu caracter excepțional. În preambulul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 14/2015

se arată că în astfel de situații nu se pot plăti salariile personalului din învățământ, sănătate și administrație, bugetul local și, implicit, bugetul de stat fiind afectate în mod negativ, întrucât nu pot fi onorate angajamentele deja asumate, generându-se penalități în sarcina autorității publice locale. Măsurile adoptate constituie deci soluția identificată de Guvern în vederea evitării unei grave atingeri a interesului public (administrație, sănătate, învățământ), în realizarea deopotrivă a rolului Guvernului prevăzut de art. 102 alin. (1) din Constituție, de a exercita conducerea generală a administrației publice, și a rolului prefectului de garant al respectării legii și ordinii publice la nivel local și nu aduc atingere principiului autonomiei locale. Ca urmare, sunt neîntemeiate și criticile formulate în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție.

28. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate și constată că dispozițiile Legii privind aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 14/2015

pentru completarea

Legii administrației publice locale nr. 215/2001

și pentru modificarea

art. 39 alin. (7^2) din Legea nr. 273/2006

privind finanțele publice locale sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 16 decembrie 2015.