Decizia nr. 616/2016

Articolul I

din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății și pentru modificarea și completarea

art. 6 alin. (2) din Legea nr. 263/2004

privind asigurarea continuității asistenței medicale primare prin centrele de permanență, având următorul cuprins:

" Art. I. - Legea nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 28 august 2015, cu modificările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:

1. La articolul 193, după alineatul (6) se introduce un nou alineat, alin. (6^1), cu următorul cuprins:

«(6^1) Ministerul Sănătății, ministerele și instituțiile cu rețea sanitară proprie pot acorda personalului medical și de specialitate stimulente financiare lunare, în limita a două salarii minime brute pe țară a căror finanțare este asigurată din veniturile proprii ale acestora, în limita bugetului aprobat.»

2. Articolul 199 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 199. - (1) Autoritățile publice locale pot participa la finanțarea unor cheltuieli de administrare și funcționare, respectiv cheltuieli de personal, stabilite în condițiile legii, bunuri și servicii, investiții, reparații capitale, consolidare, extindere și modernizare, dotări cu echipamente medicale ale unităților sanitare cu paturi transferate, în limita creditelor bugetare aprobate cu această destinație în bugetele locale.

(2) Autoritățile administrației publice pot acorda personalului medical și de specialitate din spitalele publice din rețeaua sanitară proprie stimulente financiare lunare, în limita a două salarii minime brute pe țară, în baza hotărârii autorităților deliberative ale autorităților administrației publice locale, în limita bugetului aprobat.»

14. Dispozițiile constituționale invocate în motivarea sesizării sunt cele ale art. 16 - Egalitatea în drepturi și ale art. 138 alin. (5), potrivit cărora "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare."

15. Fără a se invoca vreun temei constituțional distinct, se face referire, în motivarea sesizării, și la

Legea-cadru nr. 284/2010

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, precum și la prevederile

art. 15 alin. (1) și (3) din Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins: "(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fișă financiară, care va respecta condițiile prevăzute de

Legea nr. 69/2010 . În această fișă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere:

a) schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani;

b) estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor;

c) măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. [...]

(3) După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condițiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exercițiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul".

16. Procedând la analiza motivării, Curtea va examina, mai întâi, criticile formulate în raport cu dispozițiile constituționale ale art. 16 - Egalitatea în drepturi. Curtea constată, în această privință, că autorul sesizării susține că "unele dintre măsurile" prevăzute de normele criticate au caracter discriminatoriu, fără a se preciza care sunt aceste măsuri, și fără a se motiva în ce constă caracterul lor discriminatoriu. Or, potrivit

art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, "sesizările trebuie [...] motivate". În sensul textului legal citat, motivarea implică indicarea textelor criticate, a normelor constituționale pretins încălcate, precum și a considerentelor pe care se bazează contrarietatea invocată. În cauză lipsesc două dintre aceste elemente, și anume precizarea exactă a textelor legale criticate și a considerentelor pe care se bazează pretinsa contrarietate cu norma constituțională de referință. Chiar dacă s-ar aprecia că "măsurile" pretins discriminatorii sunt cele prevăzute de dispozițiile reținute distinct în partea introductivă a sesizării, și la care este raportat apoi tot conținutul acesteia, Curtea nu se poate substitui autorului pentru a determina motivele pentru care dispozițiile respective ar fi discriminatorii.

17. În ceea ce privește criticile formulate în raport de dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (5), potrivit cărora "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare", Curtea observă mai întâi că, indicând în partea introductivă a sesizării, soluțiile legislative criticate, autorul le extrage din contextul reglementărilor unde sunt cuprinse, ceea ce este de natură să determine un caracter incomplet și alt sens al acestora. Astfel, se arată că s-a aprobat ca: "Ministerul Sănătății, ministerele și instituțiile cu rețea sanitară proprie să poată acorda personalului medical de specialitate stimulente financiare lunare în limita a două salarii minime brute pe țară", ceea ce corespunde primei teze a

art. 193 alin. (61) din Legea nr. 95/2006 , introdus prin art. I pct. 1 din legea criticată, fără a se menționa teza finală aceluiași text, care statuează astfel: "a căror finanțare este asigurată din veniturile proprii ale acestora, în limita bugetului aprobat." De asemenea, se arată că s-a aprobat ca "autoritățile administrației publice locale să poată acorda personalului medical și de specialitate din spitalele publice din rețeaua sanitară proprie stimulente financiare lunare, în limita a două salarii minime brute pe țară", ceea ce corespunde primei teze a

art. 199 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 , modificat prin art. I pct. 2 din legea criticată, fără a se menționa teza finală aceluiași text, care statuează astfel: "în baza hotărârii autorităților deliberative ale autorităților administrației publice locale, în limita bugetului aprobat". Critica formulată este aceea că, prin neindicarea surselor de finanțare pentru stimulentele financiare la care textele se referă, se încalcă prevederile art. 138 alin. (5) din Constituție, astfel cum au fost interpretate într-o bogată jurisprudență a Curții Constituționale.

18. Or, examinarea textelor criticate, în integralitatea lor, relevă faptul că legiuitorul a stabilit posibilitatea (iar nu obligația) acordării de stimulente financiare pentru personalul medical de specialitate, "în limita bugetului aprobat". Astfel, cât privește stimulentele financiare ce pot fi acordate de Ministerul Sănătății, ministerele și instituțiile cu rețea sanitară proprie, legiuitorul a prevăzut expres că finanțarea se asigură "din veniturile proprii ale acestora". Cât privește stimulentele financiare ce pot fi acordate de autoritățile administrației publice locale personalului medical și de specialitate din spitalele publice din rețeaua sanitară proprie, finanțarea se realizează de către acestea, "în baza hotărârii autorităților deliberative" (ale autorităților administrației publice locale).

19. Curtea observă, totodată, că, în reglementarea finanțării spitalelor publice,

Legea nr. 95/2006

distinge între venituri proprii, și venituri de la bugetul de stat și bugetele locale. Astfel, potrivit

art. 190 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 , "spitalele publice sunt instituții publice finanțate integral din venituri proprii și funcționează pe principiul autonomiei financiare. Veniturile proprii ale spitalelor publice provin din sumele încasate din serviciile medicale, alte prestații efectuate pe bază de contract, precum și din alte surse, conform legii". Potrivit art. 193 alin. (1) din același act normativ (prin art. I pct. 1 criticat în cauză este completat art. 193 cu un nou alineat, alineatul 6^1,), "spitalele publice din rețeaua Ministerului Sănătății și ale ministerelor și instituțiilor cu rețea sanitară proprie, cu excepția spitalelor din rețeaua autorităților administrației publice locale, primesc, în completare, sume de bani de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, care vor fi utilizate numai pentru destinațiile pentru care au fost alocate [...]".

Articolul 199

din Legea nr. 95/2006 , în actuala redactare, stabilește posibilitatea autorităților publice locale de a participa "la finanțarea unor cheltuieli de administrare și funcționare, respectiv cheltuieli de personal, stabilite în condițiile legii, bunuri și servicii, investiții, reparații capitale, consolidare, extindere și modernizare, dotări cu echipamente medicale ale unităților sanitare cu paturi transferate, în limita creditelor bugetare aprobate cu această destinație în bugetele locale." Modificarea

art. 199 din Legea nr. 95/2006

prin art. I pct. 2 din legea criticată în prezenta cauză constă, practic, în introducerea posibilității autorităților publice locale de a finanța acordarea de stimulente financiare lunare pentru personal medical și de specialitate din spitalele publice din rețeaua sanitară proprie.

20. Examinând, în continuare, jurisprudența Curții Constituționale referitoare la art. 138 alin. (5) din Constituție, invocată, în parte, și de autorul sesizării, Curtea reține că aceasta distinge între stabilirea sursei de finanțare și caracterul suficient al resurselor financiare din sursa astfel stabilită.

21. Stabilirea sursei de finanțare constituie o exigență impusă de

art. 138 alin. (5) din Constituție (a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, sau

Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 310 din 28 decembrie 1993). Art. 138 alin. (5) din Constituție impune stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea

Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Majorarea cheltuielilor din sursa indicată poate fi realizată în cursul anului bugetar, cu condiția menținerii în alocația aferentă sursei ( Decizia nr. 6 din 24 ianuarie 1996 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 31 ianuarie 1996, sau

Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004 , precitată). În textul Constituției se vorbește numai despre stabilirea sursei de finanțare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicării în lege a sursei respective ( Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002,

Decizia nr. 320 din 19 iunie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 8 iulie 2013, sau

Decizia nr. 105 din 27 februarie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 20 mai 2014). Sursa de finanțare indicată trebuie să fie în mod real aptă să acopere cheltuiala, în condițiile legii bugetare anuale; art. 138 alin. (5) din Constituție nu se referă la existența in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat, pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar ( Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016).

22. Raportând aceste statuări la cauza de față, Curtea constată că, prin reglementările criticate, legiuitorul a procedat la stabilirea sursei, respectiv a modului de finanțare a cheltuielilor potențiale preconizate.

23. Astfel, în cazul stimulentelor financiare ce pot fi acordate de Ministerul Sănătății, ministerele și instituțiile cu rețea sanitară proprie, această sursă este din "venituri proprii", nefiind vorba deci de o grevare a bugetului de stat sau a bugetelor locale. În privința acestora funcționează principiul autonomiei financiare (aplicabil deopotrivă spitalelor publice și ministerelor cu rețea sanitară proprie), care presupune, potrivit

art. 190 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 , "a) organizarea activității spitalului pe baza bugetului de venituri și cheltuieli propriu, aprobat de conducerea unității și cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior; b) elaborarea bugetului propriu de venituri și cheltuieli, pe baza evaluării veniturilor proprii din anul bugetar și a repartizării cheltuielilor pe baza propunerilor fundamentate ale secțiilor și compartimentelor din structura spitalului."

24. De asemenea, în cazul stimulentelor financiare ce pot fi acordate de autoritățile publice locale, finanțarea se face pe baza hotărârii autorităților deliberative ale acestora, ceea ce implică și stabilirea, în concret, a sursei pentru acordarea acestor sume. Or, în această privință, sunt incidente dispozițiile art. 120 din Constituție, care consacră autonomia locală între principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, precum și cele ale art. 121 care stabilesc care sunt autoritățile prin care se realizează autonomia locală, și anume consiliile locale (autorități deliberative) și primarii aleși. În acest sens,

art. 3 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că "Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.", iar art. 3 alin. (2) din aceeași lege, că "Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.". Potrivit art. 4 alin. (1) și (2) din lege "(1) Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege. (2) Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului, municipiului sau județului, după caz."

25. Tocmai pentru a se asigura că această autonomie funcționează în limitele legii, legiuitorul a stabilit, prin normele criticate, faptul că acordarea de stimulente financiare pentru personalul medical de specialitate se face "în limita bugetului aprobat". Curtea observă, în acest sens, că, potrivit

art. 14 din Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice, cu denumirea marginală "Reguli privind cheltuielile bugetare", "(1) Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale. (2) Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială. (3) Nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii și nu are prevederi bugetare." În același sens,

art. 29 din Legea nr. 500/2002 , cu denumirea marginală "Structura bugetelor", prevede, în alin. (1)-(3), următoarele: "(1) Veniturile și cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificației bugetare. (2) Veniturile sunt structurate pe capitole și subcapitole, iar cheltuielile pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz. (3) Cheltuielile prevăzute în capitole și articole au destinație precisă și limitată." Ordonatorii de credite au obligația de a asigura respectarea acestor dispoziții, sens în care sunt prevederile art. 21 și

art. 22 din Legea nr. 500/2002

a finanțelor publice, care reglementează rolul și responsabilitățile acestora. Nerespectarea acestor obligații constituie infracțiune sau contravenție, după caz, în condițiile aceleiași legi. Așadar, prin reglementarea criticată, legiuitorul a îndeplinit obligația de indicare a sursei de finanțare, asigurându-se, totodată, că prin acordarea de stimulente financiare nu se vor depăși bugetele aprobate, în conformitate cu normele imperative ale reglementării-cadru în materia finanțelor publice.

26. Cât privește caracterul sursei de finanțare de a fi în mod real aptă să acopere cheltuiala în condițiile legii bugetare anuale, acesta urmează a se stabili de către aceleași autorități prevăzute de lege, în limita și cu respectarea acelorași prevederi legale, întrucât legiuitorul instituie doar o posibilitate, iar nu o obligație a acestora de acordare de stimulente financiare personalului medical de specialitate.

27. Astfel fiind, criticile formulate converg mai degrabă la susținerea caracterului insuficient al resurselor financiare pentru susținerea plății de stimulente financiare pentru personalul medical de specialitate, câtă vreme se invocă "impactul general asupra bugetului general consolidat", precum și riscul ca "impactul suplimentar generat de aplicarea acestor măsuri să nu poată fi acoperit din bugetul aprobat". Or, legiuitorul a lăsat acest aspect la latitudinea autorităților care urmează să decidă asupra acordării stimulentelor în cauză, fără a stabili vreo obligație în acest sens, de natură să impună realizarea unei estimări a efectelor financiare asupra bugetului general consolidat, în condițiile

art. 15 din Legea nr. 500/2002 . Așadar, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de oportunitate, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de inițiativă legislativă (a se vedea

Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993 , precitată, sau

Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993 , precitată).

28. Curtea subliniază, totodată, că dreptul la ocrotirea sănătății are caracter fundamental, fiind consacrat în art. 34 din Constituție, potrivit căruia "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii." Textul constituțional conturează, în termeni foarte fermi, o obligație pozitivă complexă a statului, în sfera căreia intră, deopotrivă, și finanțarea sistemului de sănătate, astfel încât acesta să fie în mod real apt să răspundă cerințelor referitoare la asigurarea sănătății publice.

29. Cât privește pretinsa contradicție a normelor criticate cu

Legea-cadru nr. 284/2010

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, aceasta nu constituie o problemă de constituționalitate și, prin urmare, nu poate face obiectul controlului specific pe care Curtea îl exercită, control care vizează compatibilitatea legii cu Constituția, iar nu compararea mai multor legi infraconstituționale, concordanța sau corelarea acestora.

30. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge sesizarea de neconstituționalitate și constată că dispozițiile

art. I din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății și pentru modificarea și completarea

art. 6 alin. (2) din Legea nr. 263/2004

privind asigurarea continuității asistenței medicale primare prin centrele de permanență sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 11 octombrie 2016.