Decizia nr. 1/2017
referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe
prezumat în vigoare
Legături cu alte acte
Ce face acest act
Constată neconstituționalitatea unor prevederi din 1
- Decizia nr. 113/1999 20 iulie 1999 referitoare la constituționalitatea unor prevederi ale Legii privind abilitarea Guvernului…
Pune în aplicare 2
- Decizia nr. 710/2009 6 mai 2009 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea și completarea…
- Decizia nr. 1466/2009 10 noiembrie 2009 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 8 și art. II …
Are ca temei 2
- Constituția din 1991 21 noiembrie 1991 (prevederi anume) CONSTITUȚIE din 21 noiembrie 1991
- Decizia nr. 75/1994 13 iulie 1994 cu privire la constituționalitatea unor texte din Legea privind abilitarea Guvernului de a…
Valer Dorneanu
- președinte
Marian Enache
- judecător
Petre Lăzăroiu
- judecător
Mircea Ștefan Minea
- judecător
Daniel Marius Morar
- judecător
Mona-Maria Pivniceru
- judecător
Livia Doina Stanciu
- judecător
Simona-Maya Teodoroiu - judecător
Varga Attila
- judecător
Benke Karoly
- magistrat-asistent-șef
1. Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, obiecție formulată de un număr de 88 de deputați.
2. Obiecția de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 142 din 6 ianuarie 2017 și constituie obiectul Dosarului nr. 51A/2017.
3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate autorii acesteia consideră că Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe este neconstituțională și invocă, în acest sens, critici de neconstituționalitate pe care le apreciază ca având atât o natură extrinsecă, cât și intrinsecă.
4. În privința criticilor de neconstituționalitate extrinsecă, se arată că au fost încălcate prevederile regulamentare referitoare la respectarea termenului de depunere a amendamentelor. În acest sens, se susține că termenul prevăzut de art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaților, potrivit căruia "Deputații care nu fac parte din comisia sesizată în fond, precum și Guvernul vor putea depune amendamente într-un termen ce nu poate fi mai mic de jumătate din termenul pe care comisia sesizată în fond îl are pentru predarea raportului de la anunțarea în plenul Camerei a proiectului de lege sau a propunerii legislative", nu este de recomandare, ci unul imperativ de la care nu se poate deroga. Prin încălcarea acestei dispoziții, deputații au fost în imposibilitatea de a formula amendamente la proiectul de lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.
5. În privința criticilor de neconstituționalitate intrinsecă, se arată că sunt încălcate prevederile art. 1 alin. (4) din Constituție, întrucât Guvernul primește competențe aparent egale cu puterea legislativă. Prin urmare, în concepția autorilor obiecției de neconstituționalitate, tocmai această caracteristică a delegării prevăzută de art. 115 alin. (1)-(3) din Constituție necesită o examinare atentă din punct de vedere al respectării principiilor statului de drept și al pluralismului.
6. Se mai arată că sunt încălcate prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție în componenta referitoare la calitatea legii, prin raportare la prevederile
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, apreciindu-se că legea cuprinde norme imprecise, cu caracter general, care nu stabilesc cu exactitate măsurile legislative delegate. Prin urmare, atribuțiile de reglementare pentru care se solicită abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe pe perioada vacanței parlamentare apar ca fiind lipsite de claritate, precizie și previzibilitate, nepermițând Guvernului să înțeleagă care sunt în concret acestea, astfel că mandatul primit de Guvern este vag. Practic nu se exercită niciun fel de control parlamentar anterior adoptării ordonanțelor respective, acestea nefiind redactate și înregistrate la Parlament odată cu proiectul de lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe. Delegarea competenței legislative presupune identificarea exactă a atribuțiilor Guvernului, pentru că, altfel, posibilitatea acestuia de a alege în mod discreționar intervențiile legislative (de exemplu, în cazul capitolului XI "Prorogarea sau modificarea unor termene prevăzute în acte normative cu putere de lege") ar echivala cu transformarea Guvernului în autoritate legiuitoare, concurentă cu Parlamentul.
7. Se mai arată că sunt încălcate prevederile art. 115 alin. (1) din Constituție cu privire la interdicția reglementării de către Guvern în domeniul legii organice prin ordonanțe ale Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare.
8. În acest sens, se arată că art. 1 pct. II. poziția 1 din legea criticată este neclar, deoarece nu face distincția între autoritățile publice centrale care formează administrația publică de specialitate și autoritățile administrative autonome. Pe cale de consecință, există posibilitatea ca Guvernul să procedeze la modificarea unor reglementări legale cu caracter organic privind autoritățile administrative autonome, acțiune care ar încălca dispozițiile art. 117 alin. (3) din Constituție. De asemenea, art. 1 pct. III. pozițiile 1 și 3 din legea criticată, prin referirea expresă la
privind reforma în domeniul sănătății, certifică încălcarea dispozițiilor legale referitoare la interdicția de a se legifera în domeniul legilor organice, fapt subliniat și de Consiliul Legislativ prin punctul 4 din Avizul nr. 1/2017. Se mai arată că reglementările la care face referire art. 1 pct. V din legea criticată sunt de domeniul legii organice, conform art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituție, întrucât vizează actele normative privind "organizarea generală a învățământului".
9. În conformitate cu dispozițiile
art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992
privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a-și exprima punctele lor de vedere.
10. Președintele Camerei Deputaților apreciază că obiecția de neconstituționalitate formulată este neîntemeiată.
11. Cu privire la critica de neconstituționalitate extrinsecă, se arată că, potrivit procedurii parlamentare, proiectul de lege a fost prezentat în Biroul permanent al Camerei Deputaților, alături de cererea inițiatorului privind dezbaterea și adoptarea în procedură de urgență. Solicitarea fost aprobată de către Comitetul liderilor grupurilor parlamentare, cu respectarea prevederilor art. 115 din Regulamentul Camerei Deputaților, Biroul permanent sesizând Comisia juridică, de disciplină și imunități. Acesta, în conformitate cu dispozițiile art. 116 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților, a stabilit ca termenul de depunere a raportului să fie în aceeași zi. Din analiza stenogramei ședinței Biroul permanent în care a fost dezbătută și aprobată procedura de urgență rezultă că nu au fost formulate sau exprimate puncte de vedere contrare.
În consecință, invocarea de către autori a nerespectării prevederilor art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaților nu poate fi reținută, întrucât procedura legislativă aprobată nu a exclus sau îngrădit posibilitatea depunerii de amendamente, la comisia sesizată în fond fiind înregistrate, de altfel, texte normative cu un astfel de caracter. Rezultă că derularea procedurii legislative cu privire la legea dedusă controlului de constituționalitate a fost realizată cu respectarea tuturor prevederilor regulamentare incidente. Totuși, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale, se apreciază că aceasta nu este competentă să verifice modalitatea în care sunt puse în aplicare regulamentele celor două Camere ale Parlamentului în procesul legislativ.
12. Referitor la pretinsa încălcare a principiului separației și echilibrului puterilor în stat, se arată că adoptarea unei legi speciale de abilitare reprezintă una dintre modalitățile de conlucrare dintre Guvern și Parlament, în temeiul cărora Guvernul este învestit cu exercitarea unei părți din funcția legislativă în anumite condiții. Ordonanța Guvernului astfel emisă nu reprezintă expresia puterii/autorității legiuitoare, pe care Parlamentul nu are competența să o delege, ci un act de executare a legii de abilitare.
13. Cu privire la cerințele de calitate a actului normativ, se arată că atât conceptele, cât și noțiunile utilizate sunt configurate în concordanță cu dreptul pozitiv, iar domeniile pentru care Guvernul este abilitat să adopte ordonanțe sunt previzibile și neechivoce, respectând prevederile
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
14. Cu referire la criticile de neconstituționalitate potrivit cărora legea de abilitare ar cuprinde referiri la acte normative cu caracter organic, se arată că limitele delegării sunt expres prevăzute în partea introductivă a art. 1 din legea criticată, emiterea ordonanțelor neputând viza prevederi cu caracter organic din domeniile stabilite prin legea de abilitare, ci doar pe cele cu caracter ordinar [ Decizia nr. 548 din 15 mai 2008
și
Decizia nr. 786 din 13 mai 2009 ].
15. Guvernul apreciază că obiecția de neconstituționalitate formulată este neîntemeiată.
16. Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, se arată că autorii obiecției de neconstituționalitate nu formulează o critică întemeiată pe o dispoziție constituțională. Acestea vizează, în principal, pretinse deficiențe care țin de modul de aplicare a dispozițiilor regulamentelor puterii legiuitoare, a cărei verificare nu intră în competența Curții Constituționale.
17. Cu privire la criticile referitoare la încălcarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat, se arată că art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție reglementează competența Parlamentului de a adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind, totodată, obligativitatea ca această lege să cuprindă domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe. În acest sens, cu privire la instituția delegării legislative, sunt invocate
Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014
și
Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998 .
18. În ceea ce privește critica din sesizare referitoare la existența unor norme imprecise, context în care destinatarul normei nu poate să-și ordoneze conduita în raport cu o normă care nu respectă condițiile de calitate ale legii, se arată că, în privința unor critici similare, Curtea s-a mai pronunțat prin
Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997
și
Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 , stabilind că dispozițiile art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție se referă, în general, la domeniile în care Guvernul este abilitat să emită ordonanțe, respectiv circumscrierea acestor domenii în afara obiectului de reglementare al legilor organice, iar nu la dispoziții exprese ale unor acte normative sau la măsuri legislative individualizate.
19. Cu privire la critica de neconstituționalitate privind art. 1 pct. II poziția 1 și pct. III pozițiile 1 și 3 din lege, se arată că este indubitabil că încălcarea Legii fundamentale invocată de autorii sesizării este apreciată exclusiv prin prisma unor viitoare și ipotetice dispoziții ale ordonanțelor ce se vor emite și care ar căpăta un conținut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituționale. Controlul de constituționalitate nu dispune, între componentele sale, și de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituționale, așa cum sunt ele formulate în Legea fundamentală, nefiind în măsură a-și întemeia analiza pe simple eventualități.
20. Cu privire la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. V pozițiile 1-3 din lege, se arată că reglementarea unor aspecte de ordin particular în domeniul învățământului nu presupune o legiferare în domeniul legilor organice, sens în care sunt invocate
Decizia nr. 2 din 5 ianuarie 1995
și
Decizia nr. 1.646 din 16 decembrie 2010 .
21. Se mai arată că printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziții dintr-o lege organică, dacă acestea nu conțin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice, fiind invocată în acest sens
Decizia nr. 548 din 15 mai 2008 .
22. Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
23. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, art. 10, art. 15 și
art. 18 din Legea nr. 47/1992 , republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.
24. Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, care au următorul cuprins:
"Art. 1. - În temeiul art. 115 alin. (1) din Constituția României, republicată, Guvernul este abilitat ca, de la data intrării în vigoare a prezentei legi și până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2017, să emită ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, după cum urmează:
I. Finanțe publice și economie:
1. reglementarea unor măsuri financiare și fiscal-bugetare, precum și de modificare și completare a unor acte normative în domeniu;
2. măsuri privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici;
3. modificarea și completarea
privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare;
4. modificarea și completarea
privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare;
5. măsuri privind îmbunătățirea mediului de afaceri;
6. reglementări privind comparabilitatea comisioanelor aferente conturilor de plăți, schimbarea conturilor de plăți și accesul la conturile de plăți cu servicii de bază.
II. Administrație publică și dezvoltare regională:
1. măsuri privind organizarea și funcționarea instituțiilor publice din cadrul administrației publice centrale, pentru stabilirea unor măsuri în domeniul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniu;
2. măsuri privind programul național de dezvoltare locală, precum și modificarea și completarea unor acte normative în domeniu;
3. măsuri privind reglementarea unor programe guvernamentale - construcții, urbanism, educație, infrastructură și social.
III. Sănătate, muncă și protecție socială:
1. modificarea și completarea
privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și reglementarea unor măsuri privind comisiile de specialitate din cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate;
2. măsuri privind asigurarea accesului populației la medicamente și la serviciile de urgență;
3. măsuri privind creșterea calității vieții pensionarilor;
4. reorganizarea și funcționarea activității de plată a beneficiilor de asistență socială, a activității de inspecție socială, precum și modificarea și completarea unor acte normative în domeniu;
5. măsuri privind sprijinirea însoțitorilor persoanelor cu handicap;
6. măsuri privind salarizarea în domeniile cultură, sănătate, educație și administrație publică locală, precum și modificarea unor acte normative în domeniu.
IV. Fonduri europene:
1. reglementarea unor măsuri pentru stimularea absorbției instrumentelor structurale în exercițiul financiar 2007-2013;
2. reglementarea unor măsuri pentru implementarea Fondurilor Europene Structurale și de Investiții 2014-2020.
V. Educație și cercetare:
1. reglementarea unor măsuri pentru învățământul preuniversitar;
2. reglementări în domeniul cercetării științifice și învățământului superior;
3. reglementări privind asigurarea calității în învățământul superior și pentru stimularea și încurajarea studenților.
VI. Agricultură și dezvoltare rurală:
1. reglementarea unor măsuri de încurajare și susținere pentru domeniul agriculturii, precum și pentru completarea și modificarea unor acte normative;
2. măsuri privind reglementarea unor programe pentru susținerea produselor deficitare în domeniul agriculturii și al creșterii animalelor;
3. măsuri pentru reorganizarea unor structuri aflate în subordonarea/coordonarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale.
VII. Turism:
1. înființarea, organizarea și funcționarea Organizațiilor de Management al Destinațiilor - OMD;
2. modificarea și completarea
Ordonanței Guvernului nr. 107/1999
privind activitatea de comercializare a pachetelor de servicii turistice, republicată.
VIII. Antreprenoriat și mediul de afaceri:
- stabilirea unor măsuri privind promovarea exporturilor.
IX. Mediu:
- măsuri privind ecologizarea siturilor contaminate.
X. Comunicații și societatea informațională:
- măsuri privind facilitarea accesului la comunicații electronice.
XI. Prorogarea sau modificarea unor termene prevăzute în acte normative cu putere de lege.
Articolul 2
În conformitate cu dispozițiile art. 115 alin. (3) din Constituția României, republicată, ordonanțele emise de Guvern în temeiul art. 1 vor fi înaintate spre aprobare Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2017. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței."
25. Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) privind principiul separației și echilibrului puterilor în stat, art. 1 alin. (5) în componenta sa privind calitatea legii și art. 115 alin. (1)-(3) privind delegarea legislativă în temeiul unei legi speciale de abilitare, prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. n) și p) și art. 117 alin. (3) referitoare la domeniile rezervate legii organice cu privire specială asupra organizării generale a învățământului, a regimului general privind protecția socială și a înființării de autorități administrative autonome.
(1) Admisibilitatea obiecției de neconstituționalitate
26. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba despre o lege adoptată și nepromulgată, cât și sub cel al titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de un număr de 88 de deputați.
(2) Analiza obiecției de neconstituționalitate
(2.1.) Derularea procesului legislativ
27. Legea criticată a fost inițiată de Guvern și înregistrată la Senat, prima Cameră sesizată, pe data de 5 ianuarie 2017, Senatul fiind convocat în sesiune extraordinară. Comisia sesizată în fond, respectiv Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări, a adoptat un raport de admitere fără amendamente. Legea a fost adoptată în forma inițiatorului la aceeași dată [76 voturi pentru și 35 împotrivă].
28. La 5 ianuarie 2017, proiectul de lege a fost transmis Camerei Deputaților, aceasta fiind, de asemenea, convocată în sesiune extraordinară. Proiectul de lege a fost analizat de comisia sesizată în fond, respectiv Comisia juridică, de disciplină și imunități, care a adoptat un raport de admitere, cu 3 amendamente. Legea a fost adoptată cu cele 3 amendamente la aceeași dată [150 voturi pentru și 83 împotrivă].
29. Pe data de 6 ianuarie 2017 a fost sesizată Curtea Constituțională cu prezenta obiecție de neconstituționalitate, iar la 7 ianuarie 2017 legea adoptată a fost trimisă la promulgare.
(2.2.) Criticile raportate la art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaților
30. Potrivit art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaților, aprobat prin
Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994
și republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, "deputații care nu fac parte din comisia sesizată în fond, precum și Guvernul vor putea depune amendamente într-un termen ce nu poate fi mai mic de jumătate din termenul pe care comisia sesizată în fond îl are pentru predarea raportului de la anunțarea în plenul Camerei a proiectului de lege sau a propunerii legislative".
31. Critica formulată vizează o pretinsă încălcare a textului regulamentar în cadrul procesul legislativ de adoptare a legii criticate, în sensul că nu a fost respectat termenul de depunere a amendamentelor, ceea ce a condus la imposibilitatea formulării unor asemenea amendamente.
32. Cu privire la acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că nu este de competența sa examinarea eventualelor încălcări ale regulamentelor Parlamentului. Analiza Curții este una în drept, fără a viza aspecte de fapt ale procedurii parlamentare [ Decizia nr. 786 din 13 mai 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009]. Curtea Constituțională nu este competentă să se pronunțe asupra modului de aplicare a regulamentelor [ Decizia nr. 710 din 6 mai 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau
Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015]. De asemenea, "domeniul aplicării dispozițiilor cuprinse în regulamentele parlamentare (...) nu poate face obiectul contenciosului constituțional" [ Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 31 decembrie 1997].
33. Curtea a statuat că nu este de competența instanței constituționale să controleze modalitatea în care sunt puse în aplicare regulamentele celor două Camere ale Parlamentului în procesul legislativ. Acest aspect este unul care vizează în mod exclusiv procedura parlamentară de adoptare a legilor, fără a avea o semnificație de natură constituțională, astfel încât Curtea Constituțională nu își poate aroga competența de a cenzura modul în care Camera Deputaților sau Senatul își pun în aplicare propriile regulamente [ Decizia nr. 1.466 din 10 noiembrie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 21 decembrie 2009].
34. În virtutea principiului autonomiei regulamentare a Camerei Deputaților, reglementat de art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală, aplicarea regulamentului este o atribuție a Camerei Deputaților, așa încât contestațiile deputaților privind actele concrete de aplicare a prevederilor regulamentului sunt de competența exclusivă a Camerei Deputaților, aplicabile, în acest caz, fiind căile și procedurile parlamentare stabilite prin propriul regulament, după cum și desfășurarea procedurii legislative parlamentare depinde hotărâtor de prevederile aceluiași regulament, care, evident, trebuie să concorde cu normele și principiile fundamentale [ Decizia nr. 209 din 7 martie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012].
35. Având în vedere cele anterior expuse, precum și faptul că autorii obiecției de neconstituționalitate nu indică o normă de referință de nivel constituțional în susținerea "criticii de neconstituționalitate extrinsecă", ci doar o normă de nivel regulamentar, ceea ce echivalează, practic, cu nemotivarea criticii de neconstituționalitate, contrar
art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , Curtea nu poate reține critica formulată.
(2.3.) Criticile de neconstituționalitate raportate la art. 1 alin. (4) din Constituție
36. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că "dispozițiile art. 115 alin. (1) din Constituție nu impun o limită anume întinderii delegării, fiind de resortul exclusiv al puterii legiuitoare de a aprecia care sunt materiile ce urmează a fi reglementate prin ordonanțe. Pe de altă parte, nu poate fi vorba de un transfer de competență, de la Parlament la Guvern, atât timp cât, potrivit art. 115 alin. (3) din Constituție, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului prin lege, într-un termen stabilit prin însuși conținutul legii de abilitare" [a se vedea
Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 15 iulie 1998, și
Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 39].
37. Curtea precizează faptul că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare, indiferent dacă Parlamentul se află sau nu în sesiune, rațiunea unei asemenea soluții derivând din rolul Guvernului prevăzut de art. 102 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice". Astfel, pe de o parte se realizează continuitatea actului legislativ pe tot parcursul anului și pe de altă parte se asigură Guvernului posibilitatea de a adopta acte de reglementare primară în mod eficient pentru realizarea programului său de guvernare.
38. Având în vedere cele expuse, rezultă că în sine adoptarea unei legi de abilitare nu este contrară art. 1 alin. (4) din Constituție, temeiul constituțional care stă la baza acestei delegări legislative fiind art. 115 alin. (1)-(3) din Constituție.
(2.4.) Criticile de neconstituționalitate raportate la art. 1 alin. (5) din Constituție
39. Curtea, în jurisprudența sa, a statuat că dispozițiile art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție se referă, în general, la domeniile în care Guvernul este abilitat să emită ordonanțe, respectiv circumscrierea acestor domenii în afara obiectului de reglementare al legilor organice, iar nu la dispoziții exprese ale unor acte normative sau la măsuri legislative individualizate. Pe cale de consecință, este evident că un domeniu de reglementare nu poate avea aceeași precizie sau claritate cu o dispoziție expresă, domeniul de reglementare fiind reprezentat de sfera relațiilor sociale care sunt vizate de reglementare, în vreme ce măsurile legislative delegate constituie soluția normativă concretă cuprinsă în dispozițiile actului normativ și sub incidența căreia se află relațiile sociale pe care le vizează. Așa fiind, legea de abilitare trebuie să prezinte un grad suficient de generalitate care să permită Guvernului să determine, să individualizeze și să reglementeze măsurile ce vor face obiectul ordonanțelor pe care le emite. Este adevărat că, din analiza prevederilor legii supuse controlului de constituționalitate, rezultă o reglementare aparent neunitară, dispozițiile care stabilesc domenii concrete în care Guvernul primește abilitare (acte normative enumerate expres în vederea operării de modificări pe calea ordonanțelor) alternând cu dispoziții care se limitează la a indica doar sfera relațiilor sociale ce urmează a fi reglementate, însă o atare structură nu este de natură a afecta legea de abilitare în ansamblu sub aspectul condițiilor de claritate și previzibilitate, constituind un element ce ține, eventual, de domeniul tehnicii legislative [ Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 , paragraful 40].
40. Situația din cauza dedusă controlului de constituționalitate este similară, atât din punctul de vedere al criticii de neconstituționalitate, cât și al tehnicii legislative folosite în redactarea actului normativ, cu cea din cauza în care a fost pronunțată decizia anterior referită. De aceea, Curtea reține că și în speța de față își mențin valabilitatea mutatis mutandis considerentele anterior enunțate.
41. Cu privire la argumentele autorilor obiecției de neconstituționalitate referitoare la faptul că prin adoptarea unor asemenea "norme imprecise" se evită dezbaterea parlamentară privind necesitatea soluțiilor preconizate prin adoptarea ordonanțelor sau că nu există niciun control parlamentar anterior adoptării ordonanțelor, Curtea constată că, potrivit art. 115 alin. (1)-(3) din Constituție, Parlamentul dezbate și se exprimă prin vot atât cu privire la domeniile în care Guvernul va avea competența de a emite ordonanțe, cât și cu privire la aprobarea sau respingerea ordonanței, după ce aceasta a fost emisă. Desigur, dacă există îndoieli cu privire la legitimitatea sau oportunitatea unei anumite acțiuni/soluții legislative care ar putea fi adoptată de Guvern într-un domeniu dat, Parlamentul nu va abilita Guvernul să adopte ordonanțe în acel domeniu, refuzându-i așadar acest drept, sau, dacă l-a abilitat și nu este de acord cu soluția Guvernului, va respinge ordonanța prin lege.
42. Prin urmare, nu se poate susține existența vreunei încălcări a securității juridice, parte componentă a art. 1 alin. (5) din Constituție, prin simplul fapt al adoptării unei legi speciale de abilitare care, prin conținutul său normativ, stabilește în mod expres domeniul delegării.
(2.5.) Criticile de neconstituționalitate raportate la art. 115 alin. (1)-(3) din Constituție
43. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că sensul abilitării legislative este acela al învestirii Guvernului cu "componenta stabilirii unor măsuri legislative care însă să nu afecteze, în niciun fel, domeniile rezervate legii organice. De aceea, sub aspect material, abilitarea are un caracter limitat, nu numai de scopul prevăzut de legea de abilitare, dar și de interdicția constituțională de a depăși sfera legii ordinare printr-o ingerință în domeniul legii organice" [ Decizia nr. 75 din 13 iulie 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 25 iulie 1994]. "Domeniile rezervate legilor organice își găsesc enumerarea limitativă și expresă în textul Constituției, iar intervenția instanței constituționale în cercetarea constituționalității legilor de abilitare este de natură să asigure ca delegarea legislativă să nu aducă atingere limitei instituite de prevederile Legii fundamentale. În același timp, controlul de constituționalitate nu dispune, între componentele sale, și de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituționale, așa cum sunt ele formulate în Legea fundamentală, nefiind în măsură a-și întemeia cenzura pe simple eventualități" [a se vedea în acest sens
Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 31 decembrie 1997, și
Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 , paragrafele 41 și 42].
44. De aceea, criticile formulate trebuie să fie examinate sub un dublu aspect: în ce măsură formulările cuprinse în legea de abilitare dau expresie unei încălcări a textelor constituționale invocate și dacă prevederile legii criticate apar autorilor sesizărilor ca înfrângând Legea fundamentală, doar prin prisma unor viitoare și ipotetice dispoziții ale ordonanțelor ce se vor emite și care ar dobândi un conținut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituționale. Cât privește al doilea aspect, este, desigur, de domeniul evidenței faptul că o ordonanță, în măsura în care depășește, pe orice cale, limitele impuse de Constituție, ea contravine acesteia și urmează să îi fie aplicate rigorile ce se impun în urma efectuării controlului de constituționalitate. De aceea, chiar dacă unele domenii din legea de abilitare nu sunt suficient de riguros precizate, astfel cum în mod constant s-a statuat în jurisprudența Curții, Guvernul este obligat, când emite o ordonanță pe baza unei legi de abilitare, să respecte cu strictețe domeniile rezervate legii organice, deși o asemenea circumstanțiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare [ Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997
sau
Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 , paragraful 43].
45. Curtea, în analiza sa, va avea în vedere atât considerentele de principiu rezultate din jurisprudența sa cu privire la domeniul de reglementare al ordonanței, cât și textul normativ al art. 1 din lege, care stabilește expressis verbis că "Guvernul este abilitat ca, de la data intrării în vigoare a prezentei legi și până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2017, să emită ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice (...)". Prin urmare, sub acest aspect, Curtea are competența de a constata neconstituționalitatea dispozițiilor cuprinse în legea de abilitare numai în măsura în care în mod expres sau implicit, prin formulările folosite, sunt vizate domenii care aparțin sferei de reglementare a legilor organice.
46. Astfel, cu privire la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. II. poziția 1 din lege, potrivit căreia acestea nu fac distincția între autoritățile publice centrale care formează administrația publică de specialitate și autoritățile administrative autonome, Curtea constată că, într-adevăr, anumite componente ale administrației publice de specialitate trebuie reglementate prin lege organică [organizarea și funcționarea Guvernului - art. 73 alin. (3) lit. e), atribuțiile prefectului - art. 123 alin. (3) sau înființarea de autorități administrative autonome - art. 117 alin. (3)]. În acest cadru, revine Guvernului obligația ca prin ordonanțele pe care le adoptă să nu intervină în aceste domenii care sunt prin excelență de domeniul legii organice. În schimb, pentru celelalte domenii, Guvernul poate emite ordonanțe. Așadar, Guvernul este obligat ca, în exercitarea prerogativelor conferite prin legea de abilitare, să respecte cu strictețe domeniile rezervate legii organice, orice prevedere dintr-o ordonanță care ar încălca această limită fiind neconstituțională. Chiar dacă o asemenea circumstanțiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare, ea este implicită și indiscutabilă față de prevederile constituționale [a se vedea, în acest sens,
Decizia nr. 5 din 14 iulie 1992 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173 din 22 iulie 1992].
47. Prin urmare, Curtea reține că prezenta critică de neconstituționalitate se plasează în sfera unei eventualități, textul criticat nefiind unul expres în sensul că Guvernul urmează să emită ordonanțe în domenii care țin de cele rezervate legilor organice. Anticiparea unui ipotetic conținut al viitoarelor reglementări cuprinse în ordonanțe, anticipare pe care se bazează, de fapt, argumentarea obiecției de neconstituționalitate, reprezintă un procedeu care, în mod evident, nu poate fi folosit în cadrul controlului de constituționalitate a unei legi de abilitare [ Decizia nr. 113 din 20 iulie 1999 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 362 din 29 iulie 1999].
48. Desigur, în măsura în care Guvernul va reglementa în domenii ce țin de legea organică, Parlamentul poate respinge legea, iar Curtea Constituțională o poate constata ca fiind neconstituțională [a se vedea mutatis mutandis
Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 15 iulie 1998, sau
Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 , paragraful 47], chiar dacă ea a fost ulterior aprobată de Parlament [a se vedea mutatis mutandis
Decizia nr. 983 din 30 iunie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009].
49. Cu privire la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. III. pozițiile 1 și 3 din lege, Curtea constată că aspectele vizate prin pct. III. poziția 1 nu se referă, în principiu, la domeniul de reglementare aparținând legii organice, având în vedere art. 34 alin. (3) din Constituție [cu privire la distincția lege organică/lege ordinară, a se vedea
Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, paragraful 30], iar pct. III. poziția 3 vizează măsuri de protecție socială, și nu stabilirea cadrului general al protecției sociale. Mai exact, legea organică se adoptă pentru reglementarea regimului general al protecției sociale, iar creșterea calității vieții pensionarilor poate implica măsuri punctuale și specifice cu caracter social [creșterea unor cheltuieli sociale ale statului prin acordarea de scutiri sau reduceri în privința unor drepturi legale existente sau chiar prin stabilirea unor noi drepturi circumscrise ideii de protecție socială], fără ca acestea să poată fi calificate drept un regim general, ci componente ale acestuia. "Este deci evident că folosirea termenului general circumscrie domeniul legilor organice la principiile (regulile) comune, fundamentale, care privesc raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială. Firesc, aspectele parțiale, particulare, eventual mai mărunte, pot fi reglementate și prin legi ordinare sau chiar prin acte normative inferioare acestora, în conformitate însă cu acest regim general" [a se vedea
Decizia nr. 2 din 5 ianuarie 1995 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 13 ianuarie 1995]. Astfel, Curtea constată că acest text constituțional se referă la aspecte structurale și de substanță ale politicii statului în domeniul protecției sociale, la conceperea/formarea/ reformarea în ansamblu a acestei politici [a se vedea, în acest sens, și
Decizia nr. 1.594 din 14 decembrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 909 din 21 decembrie 2011, privitoare la constituționalitatea Legii asistenței sociale, lege care a reformat structural politica statului în domeniul asistenței sociale], și nu la elemente punctuale/specifice/de corelare sau particulare ale acestei politici.
50. Cu privire la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. V din lege, Curtea observă că atât conținutul normativ al acestora, cât și critica formulată sunt similare celor analizate prin
Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014
[paragrafele 45-47]. Curtea a statuat că delegarea legislativă în discuție, relativă la probleme din domeniul învățământului preuniversitar, cercetării științifice, învățământului superior sau la finanțarea acestor domenii, precum și la asigurarea calității în învățământul superior nu poate privi decât alte aspecte, diferite de cele referitoare la organizarea generală a învățământului care, potrivit Constituției, se reglementează numai prin lege organică. Curtea a reținut că aspectele enumerate nu se identifică, în toate componentele lor, cu organizarea generală a învățământului, ci urmăresc, prin scopurile și modalitățile în care se vor efectua, ameliorarea procesului educațional național și creșterea calității sale, în cadrul regimului general al învățământului și în conformitate cu prevederile cuprinse în legislația în vigoare. Așa fiind, în cadrul controlului de constituționalitate asupra prevederilor legii de abilitare, Curtea Constituțională nu își poate întemeia soluția pe aprecieri asupra unui conținut ipotetic al ordonanțelor ce vor fi emise de Guvern în baza legii de abilitare.
51. Prin aceeași decizie, Curtea a stabilit că, în cazul în care o astfel de reglementare ar avea incidență asupra regimului general al învățământului și deci ar conduce la neconstituționalitatea ordonanței sau a ordonanțelor respective, fie Parlamentul, cu prilejul dezbaterilor legilor de aprobare a acestora (potrivit art. 2 din legea de abilitare criticată, toate ordonanțele emise de Guvern în temeiul acestei legi se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor acestuia în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2014), fie Curtea Constituțională, pe calea contenciosului constituțional, are posibilitatea să înlăture orice eventuală afectare a regimului juridic rezervat reglementării prin lege organică, în conformitate cu prevederile Constituției.
52. În consecință, Curtea reține că argumentele reținute prin decizia antereferită, având în vedere conținutul normativ similar al celor două legi de abilitare [legea care a făcut obiectul
Deciziei nr. 355 din 25 iunie 2014
și prezenta lege supusă controlului de constituționalitate], precum și motivarea similară a criticilor de neconstituționalitate, sunt aplicabile mutatis mutandis și în cauza de față.
53. Totodată, în acest cadru, Curtea subliniază importanța principiului constituțional general al comportamentului loial, principiu care derivă din prevederile art. 1 alin. (4) din Constituție și este garantat de alin. 5 al aceluiași articol constituțional; în consecință, revine, în principal, autorităților publice sarcina de a-l aplica și respecta în raport cu valorile și principiile Constituției, inclusiv față de principiul consacrat de art. 147 alin. (4) din Constituție referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor instanței constituționale [a se vedea, cu privire la înțelesul principiului comportamentului loial al autorităților publice,
Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009,
Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010,
Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012,
Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012,
Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015, paragraful 30, sau
Decizia nr. 681 din 23 noiembrie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.000 din 13 decembrie 2016, paragraful 21].
54. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al
art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate formulată și constată că dispozițiile
Legii
privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 12 ianuarie 2017.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-șef, Benke Karoly
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.