Decizia nr. 472/2018

Valer Dorneanu

- președinte

Marian Enache

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Simina Popescu-Marin

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 90 ,

art. 91 alin. (4)

și

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Romulus Bulacu în Dosarul nr. 651/46/2016 al Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 3.251D/2016 al Curții Constituționale.

2.

La apelul nominal răspunde, pentru partea Agenția Națională de Integritate, consilier juridic Alexandra Nicolae, cu delegație depusă la dosar. Lipsește autorul excepției, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Agenției Naționale de Integritate, care solicită respingerea excepției, în principal, ca inadmisibilă, deoarece aceasta vizează aspecte referitoare la interpretarea și aplicarea legii. În subsidiar susține respingerea excepției ca neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale. Arată că incompatibilitatea stabilită de prevederile legale criticate în cazul aleșilor locali are drept scop prevenirea conflictului de interese. Faptul că statutul pe care o anumită funcție electivă îl are este format și din anumite obligații, pe care persoana care o deține trebuie să le respecte, nu reprezintă o înfrângere a normelor constituționale. Dreptul la muncă și dreptul de asociere ale persoanei care deține funcția publică nu sunt îngrădite prin instituirea incompatibilităților, mai ales ca aceasta are la dispoziție posibilitatea de a alege între funcția publică și activitățile din mediul privat. De asemenea, încetarea mandatului de ales local reprezintă o sancțiune ce se aplică alesului local ca urmare a constatării incompatibilității sale, iar incompatibilitatea este reprezentată de ipotezele legale expres prevăzute de lege, în cazul dat, încheierea de contracte comerciale între societatea deținută de alesul local - autor al prezentei excepții - și autoritatea locală din care face parte. Depune note scrise.

4.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, sens în care invocă

Decizia Curții Constituționale nr. 335 din 11 mai 2017 .

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

5.

Prin Încheierea din 2 noiembrie 2016, astfel cum a fost îndreptată prin Încheierea din 28 noiembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 651/46/2016, Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 90 ,

art. 91 alin. (4)

și

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Romulus Bulacu într-o cauză având ca obiect cererea de anulare a unui raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care s-a reținut starea de incompatibilitate.

6.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că prevederile sunt neconstituționale, deoarece nu vizează o incompatibilitate de natura celor reglementate de

Constituție

ori de legi speciale, ci au în vedere încheierea unor contracte de persoane care dețin anumite funcții sau calități în instituții ale statului. Pe cale de consecință, atât timp cât

Constituția

nu prevede expres acest tip de incompatibilități, prevederile legale criticate excedează acesteia și îngrădesc atât dreptul fundamental de alegere a profesiei deținute anterior alegerii într-o funcție publică de autoritate, cât și dreptul de a fi ales, prin obligația ce i se impune de a renunța la mandatul de ales local înainte de expirarea acestuia. Se creează, totodată, o discriminare între persoanele care dețin aceleași funcții, prin obligația de a renunța la una dintre ele. În plus, interdicția de a încheia contracte comerciale, prevăzută de

art. 90 din Legea nr. 161/2003 , fără a fi condiționată de obținerea vreunui interes patrimonial de către persoana care deține dubla calitate de ales local și de asociat/acționar al unei societăți, se abate de la scopul

Legii nr. 161/2003 . De altfel, autorul excepției susține că, în cauză, „nu există o implicare directă a reclamantului în tranzacție și nici interes personal de natură patrimonială“.

7.

Se susține, de asemenea, că prevederile

art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003

sunt contrare

art. 123 alin. (4) din Constituție

și încalcă principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, deoarece acordă prefectului prerogativa de a constata încetarea mandatului de ales local, ceea ce creează un raport de subordonare între prefect si autoritățile administrației publice locale. Or, prerogativa de a constata încetarea mandatului unui ales local trebuie să aparțină doar consiliului județean ori local, în conformitate cu

art. 120-122 din Constituție .

8.

De asemenea se apreciază că prevederile

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

contravin principiului neretroactivității legii. Măsura de încetare a mandatului de ales local ar trebui să producă efecte numai pentru viitor, respectiv de la data constatării stării de incompatibilitate, și nu de la data încheierii contractelor. Se ajunge la o situație neclară, în condițiile în care starea de incompatibilitate este constatată ulterior încheierii contractelor, iar mandatul alesului local încetase la data încheierii contractelor.

9.

Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este nefondată.

10.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

11.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, de exemplu,

deciziile nr. 305 din 13 iunie 2013 ,

nr. 401 din 8 octombrie 2013 ,

nr. 326 din 18 aprilie 2006 ,

nr. 93 din 3 martie 2015 ,

nr. 175 din 29 martie 2016 ,

nr. 1.076 din 14 iulie 2011

și

nr. 401 din 8 octombrie 2013 . Reține că incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile legale criticate reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. Astfel, prevederile

art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

dau eficiență principiilor care guvernează spiritul

Legii nr. 161/2003 : imparțialitatea, transparența deciziei și supremația interesului public. Invocă prevederile

art. 25 din Legea nr. 215/2001 , potrivit cărora, în exercitarea funcției de autoritate publică, consilierii locali au obligația de a avea o conduită în acord cu dispozițiile legale, să manifeste imparțialitate, integritate sub imperiul respectării primordialității interesului public.

12.

Avocatul Poporului consideră că prevederile legale criticate sunt constituționale, sens în care face trimitere la punctul său de vedere exprimat anterior și reținut în deciziile Curții Constituționale

nr. 1.076 din 14 iulie 2011 ,

nr. 305 din 13 iunie 2013

și

nr. 401 din 8 octombrie 2013 .

13.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepțiilor de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

14.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile

art. 90 ,

art. 91 alin. (4)

și

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003. Prevederile criticate din

Legea nr. 161/2003

au următorul cuprins:

–

art. 90 :

(1)

Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.

(2)

Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local.

–

art. 91 alin. (4) : „În situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în termenul prevăzut la

alin. (3) , prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale. Orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale.“;

–

art. 92 alin. (1) : „Încălcarea dispozițiilor

art. 90

atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor.“

16.

În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din

Constituție

cuprinse în:

art. 1 alin. (4)

privind separația și echilibrul puterilor în cadrul democrației constituționale,

art. 16 alin. (1)

și

(3)

privind egalitatea în drepturi,

art. 37 alin. (1)

referitor la dreptul de a fi ales,

art. 40

privind dreptul de asociere,

art. 41 alin. (1)

referitor la muncă și protecția socială a muncii,

art. 45

privind libertatea economică,

art. 123 alin. (4)

potrivit căruia „Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare“.

17.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile

art. 90 ,

art. 91 alin. (4)

și

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

au mai format obiect al controlului de constituționalitate, exercitat prin prisma unor critici similare celor formulate în prezenta cauză. În acest sens sunt, spre exemplu,

Decizia nr. 9 din 10 ianuarie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 154 din 17 februarie 2006,

Decizia nr. 326 din 18 aprilie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 413 din data de 12 mai 2006,

Decizia nr. 631 din 3 octombrie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din data de 7 noiembrie 2006,

Decizia nr. 398 din 24 aprilie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din data de 21 mai 2007,

Decizia nr. 1.076 din 14 iulie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 603 din 26 august 2011,

Decizia nr. 305 din 13 iunie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013,

Decizia nr. 401 din 8 octombrie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 27 noiembrie 2013,

Decizia nr. 93 din 3 martie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 351 din 21 mai 2015,

Decizia nr. 550 din 16 iulie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 623 din 17 august 2015,

Decizia nr. 114 din 3 martie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 369 din 13 mai 2016,

Decizia nr. 774 din 15 decembrie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 16 martie 2017,

Decizia nr. 173 din 21 martie 2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 551 din 12 iulie 2017,

Decizia nr. 335 din 11 mai 2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 1 august 2017, și

Decizia nr. 339 din 11 mai 2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 678 din 18 august 2017.

18.

Curtea a reținut, în esență, că incompatibilitatea consilierilor locali și județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective a fost instituită de legiuitor ținând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleșilor locali. Astfel, dispozițiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, astfel cum rezultă din prevederile

art. 71 din Legea nr. 161/2003 .

19.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate raportată la dispozițiile constituționale ale

art. 16 alin. (1)

și

(3)

privind egalitatea în fața legii și condițiile de ocupare a funcțiilor și demnităților publice, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată, deoarece, pe de-o parte, dispozițiile de lege criticate nu conțin norme discriminatorii, fiind aplicabile în mod egal tuturor celor vizați de ipoteza lor, iar, pe de altă parte, potrivit

art. 16 alin. (3) din Constituție , funcțiile și demnitățile publice pot fi ocupate doar „în condițiile legii“. Or,

Legea nr. 161/2003 , având ca scop asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, a instituit anumite incompatibilități, considerate ca fiind de natură a conduce la un conflict de interese.

20.

Referitor la pretinsa încălcare a

art. 37 din Legea fundamentală , privind dreptul de a fi ales, Curtea a reținut că și această susținere este neîntemeiată, deoarece incompatibilitatea prevăzută de textele de lege criticate nu are ca efect îngrădirea dreptului de a fi ales. Astfel, potrivit

art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 , alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție, iar numai în situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în termenul prevăzut la

alin. (3) , prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale. Totodată, prin

Decizia nr. 739 din 16 decembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 124 din 18 februarie 2015, Curtea a reținut că înlăturarea incompatibilității depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calități incompatibile. Astfel, nu se poate îndeplini o funcție publică care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice, dacă, în același timp, o persoană este angrenată și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcții ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept.

21.

Cu privire la dispozițiile de lege criticate din perspectiva încălcării dreptului la muncă, Curtea a constatat că aceste susțineri sunt neîntemeiate, deoarece, potrivit

art. 41 din Constituție , dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupației, precum și a locului de muncă este liberă. Prin instituirea incompatibilității prevăzute de textele de lege criticate nu se îngrădește alegerea profesiei deținute anterior alegerii într-o funcție publică de autoritate, deoarece activitatea aleșilor locali trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcționare a acestora.

22.

Cu privire la critica de neconstituționalitate raportată la

art. 45 din Constituție , prin

Decizia nr. 13 din 19 ianuarie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 202 din 18 martie 2016, Curtea a reținut că prin textul de lege criticat este limitat accesul liber al persoanei la o activitate economică. Însă această limitare respectă principiul proporționalității, deoarece scopul urmărit de legiuitor este justificat de necesitatea exercitării funcției de viceprimar în condiții de integritate și transparență decizională; prevederile legale criticate sunt adecvate scopului urmărit, fiind apte să ducă la atingerea acestuia. Cu privire la caracterul necesar al măsurii se observă că acesta este justificat, întrucât exclude exercitarea unei funcții private, specifice mediului de afaceri, care ar putea aduce atingere interesului public și încrederii cetățenilor în autoritățile administrației publice în condițiile în care funcția de viceprimar poate să presupună atribuții referitoare la bugetul local. S-a mai observat, de asemenea, că există un raport rezonabil de proporționalitate între cerințele de interes general referitoare la buna administrare a banilor publici și protecția dreptului fundamental la accesul liber la o activitate economică. De altfel, prin textul constituțional pretins încălcat se reglementează cu privire la garantarea acestuia în condițiile legii. Ca atare, având în vedere criticile de neconstituționalitate formulate, cele reținute de instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa se aplică mutatis mutandis și în ceea ce privește prezenta cauză.

23.

Referitor la critica de neconstituționalitate a

art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 , Curtea a reținut că prevederile criticate nu vizează crearea unui raport de subordonare între prefect și autoritățile administrației publice locale, dimpotrivă, încetarea mandatului intervine în temeiul legii, fără a i se atribui prefectului competența de a aprecia asupra valabilității mandatului de ales local. De altfel, ordinul prefectului are doar rolul de a constata o stare de fapt în ceea ce îl privește, în mod exclusiv, pe alesul local (a se vedea în acest sens,

Decizia nr. 398 din 24 aprilie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din 21 mai 2007).

24.

În final, Curtea a reținut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese.

25.

Întrucât criticile de neconstituționalitate din prezenta cauză privesc, în esență, aceleași aspecte și având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, soluția și considerentele deciziilor menționate își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

26.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate a prevederilor

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 , în raport cu dispozițiile

art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală , Curtea reține că normele legale criticate stabilesc un reper temporal cert pentru încetarea de drept a mandatului de ales local, și anume la data încheierii contractelor civile, sancționând astfel o conduită ulterioară intrării în vigoare a legii. În aceste condiții, Curtea constată că prevederile legale nu dispun pentru trecut și, prin urmare, principul neretroactivității legii nu este, sub niciun aspect, încălcat.

27.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Romulus Bulacu în Dosarul nr. 651/46/2016 al Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile

art. 90 ,

art. 91 alin. (4)

și

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 12 iulie 2018.