Strategia din 14 iulie 2005

Capitolul I Contextul general

1. Scopul Strategiei

Prin prezenta strategie se urmărește crearea unui cadru normativ instituțional și operational coerent și eficient, compatibil cu normele europene, pentru protejarea efectivă și echivalenta a intereselor financiare ale Uniunii Europene în România.

2. Perioada de implementare a Strategiei

Având în vedere ca până la momentul aderării României la Uniunea Europeană trebuie pregătit cadrul normativ, instituțional și operational în domeniul protecției intereselor financiare europene, perioada de implementare a Strategiei este 2005-2007.

3. Obiectivele Strategiei

3.1. Obiective generale

Strategia are drept obiective generale dezvoltarea unui sistem integrat de coordonare a luptei antifrauda privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România și întărirea capacității administrative a instituțiilor cu atribuții în prevenirea, identificarea, investigarea, sancționarea fraudei și recuperarea prejudiciului produs prin comiterea acesteia.

3.2. Obiective specifice

A. Prevenirea fraudarii fondurilor comunitare prin acțiuni de comunicare și relații publice:

● eficientizarea cooperării privind comunicarea între instituțiile cu atribuții în domeniul fondurilor comunitare și, în același timp, între acestea și beneficiarii fondurilor Uniunii Europene, instituțiile Uniunii Europene, ambasadele statelor membre, societatea civilă;

● creșterea gradului de informare a opiniei publice în vederea prevenirii fraudei;

● creșterea gradului de transparenta în alocarea fondurilor europene nerambursabile.

B. Controlul financiar public:

● îmbunătățirea controlului financiar public intern în vederea eficientizarii activităților de identificare a fraudelor și neregulilor;

● întărirea responsabilității manageriale a conducătorilor agentiilor de implementare a programelor cu finanțare europeană;

● dezvoltarea competentelor profesionale ale personalului implicat în activități legate de controlul financiar;

● dezvoltarea și implementarea standardelor de audit extern în conformitate cu standardele internaționale în domeniu.

C. Controlul fiscal:

● dezvoltarea unei capacități adecvate de coordonare și asigurare a calculării, colectării, plății și controlului resurselor proprii, precum și de raportare către Uniunea Europeană;

● crearea unui cadru legislativ pentru colectarea și controlul taxelor de producție ce vor fi percepute asupra cotelor de zahăr și izoglucoza;

● elaborarea actelor normative necesare asigurării conformitatii cu reglementările comunitare în domeniul colectării și controlului resurselor proprii.

D. Cercetarea și urmărirea penală a cazurilor de frauda:

● armonizarea dispozițiilor procedural-penale cu ansamblul normativ penal în materie;

● armonizarea legislației naționale cu acquis-ul comunitar în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene;

● întărirea capacității administrative a instituțiilor cu atribuții în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene;

● pregătirea și perfecționarea continua a celor implicați în activitatea de urmărire penală, precum și în activitatea de judecată a infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale Comunității Europene.

E. Recuperarea prejudiciului:

● îmbunătățirea cadrului legislativ în domeniul recuperării fondurilor de preaderare;

● pregătirea cadrului legislativ și operational cu privire la procesul de recuperare în domeniul resurselor proprii, după aderarea efectivă a României la Uniunea Europeană;

● dezvoltarea competentelor personalului implicat în evaluarea prejudiciilor cauzate prin frauda.

F. Coordonarea luptei antifrauda:

● consolidarea instituțională a Departamentului pentru Lupta Antifrauda;

● dezvoltarea activității de culegere și analiza a datelor relevante pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene, în cadrul Departamentului pentru Lupta Antifrauda;

● îmbunătățirea coordonării luptei antifrauda cu privire la protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene în România;

● dezvoltarea competentelor profesionale ale personalului Departamentului pentru Lupta Antifrauda și al celorlalte instituții implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România;

● îmbunătățirea sistemului de comunicare a neregulilor;

● crearea unui sistem informațional cu privire la cazurile de frauda.

4. Principii ale Strategiei:

● eficienta în lupta antifrauda;

● responsabilitatea instituțională și managerială;

● competența profesională a personalului implicat în lupta antifrauda;

● transparenta activităților desfășurate de instituțiile implicate în lupta antifrauda.

5. Aria de cuprindere a intereselor financiare ale Uniunii Europene

În calitatea sa de stat candidat, România beneficiază anual din partea Uniunii Europene de asistența financiară, fiind astfel sprijinita în pregătirea pentru aderare. Aceasta asistența este acordată, în principal, prin intermediul a trei instrumente financiare: PHARE, ISPA și SAPARD. Pe lângă acestea, mai multe programe comunitare (Daphne, Leonardo da Vinci II, Socrates II, Youth, Culture 2000, LIFE, Fiscalis, 6 th EC Framework Programme on Research, Combating Discrimination, IDA II) sunt deschise participării României.

Ca viitor stat membru, România trebuie să își consolideze cadrul normativ, instituțional și operational pentru a asigura utilizarea și administrarea eficienta a fondurilor structurale și a Fondului de coeziune.

De asemenea, anumite taxe și impozite (în prezent TVA, taxele vamale, taxele agricole, iar după aderare, taxele de producție percepute asupra cotelor de zahăr și izoglucoza, colectate de instituțiile naționale responsabile) și un procent care se va stabili ulterior din venitul național brut (VNB) vor constitui resurse proprii la bugetul Uniunii Europene.

În perspectiva trecerii la moneda unica, o atenție deosebită trebuie acordată și protecției monedei și bancnotei euro împotriva falsificării. În acest context, România trebuie să continue implementarea legislației adoptate în domeniu în vederea alinierii acesteia la prevederile europene.

6. Conceptul de frauda

Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinantare aferente utilizate necorespunzător, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, defineste frauda ca fiind "orice acțiune sau omisiune intenționată în legătură cu: utilizarea sau prezentarea de declarații ori documente false, incorecte sau incomplete, inclusiv faptele penale prevăzute în cap. III secțiunea 4^1 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, cu modificările ulterioare, care au ca efect alocarea/dobândirea, respectiv utilizarea nepotrivita sau incorectă a fondurilor comunitare de la bugetul general al Comunității Europene și/sau a sumelor de cofinantare aferente de la bugetul de stat, bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. a-f) și i) din Legea nr. 500/2002, cu modificările ulterioare, și la art. 1 alin. (2) lit. a-d) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 45/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 108/2004 , cu modificările ulterioare; necomunicarea unei informații prin încălcarea unei obligații specifice, având același efect la care s-a făcut referire anterior; deturnarea acestor fonduri de la scopurile pentru care au fost acordate inițial".

Aceasta definiție, care reglementează conceptul de frauda la nivel național, este în concordanta cu definitia fraudei adoptată la nivelul Uniunii Europene, prevăzută prin Convenția privind protecția intereselor financiare comunitare (Convenția PIF)*1).

__________

*1) Publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 316 din 27 noiembrie 1995.

Prin aceeași Ordonanța a Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, este definit, de asemenea, și conceptul de neregula ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, precum și orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanțare, memorandumurilor de înțelegere, acordurilor de finanțare - privind asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană -, precum și a prevederilor contractelor încheiate în baza acestor memorandumuri/acorduri, rezultând dintr-o acțiune sau omisiune a operatorului economic, care, printr-o cheltuiala neeligibila, are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunității Europene și/sau a bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. a)-f) și i) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, și la art. 1 alin. (2) lit. a)-d) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 45/2003 privind finanțele publice locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 108/2004 ".

Aceasta definiție este în concordanta cu definitia neregulei, reglementată la nivelul Uniunii Europene prin Regulamentul Consiliului Uniunii Europene nr. 2.988/95 privind protecția intereselor financiare ale Comunității Europene*2).

__________

*2) Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 312 din 23 decembrie 1995.

7. Structura și conținutul Strategiei

Protecția efectivă și echivalenta a intereselor financiare ale Uniunii Europene implica asigurarea desfășurării eficiente a activităților de prevenire, detectare, raportare, investigare, urmărire penală, sancționare administrativă sau penală și recuperare a prejudiciului la nivel național. Strategia acoperă toate aceste subiecte, fiecare capitol prezentând situația actuala în domeniu, legislația aplicabilă și instituțiile implicate, analizând atât deficientele legislative, cat și stadiul implementarii legislației existente, propunand, de asemenea, un set de măsuri necesare pentru asigurarea eficientei protecției intereselor financiare europene în România.

Primul capitol prezintă contextul general al Strategiei, stabilind scopul și obiectivele sale, precum și definirea conceptelor și a ariei de cuprindere a intereselor financiare ale Uniunii Europene.

Capitolul II surprinde aspecte specifice activității de prevenire prin intermediul acțiunilor de comunicare și relații publice. Informarea și constientizarea opiniei publice cu privire la lupta împotriva utilizării ilicite a fondurilor europene, prin intermediul unei intense activități de comunicare, promovează mesajul preventiv și sporește încrederea populației în capacitatea autorităților din cadrul administrației naționale de a combate neregulile și fraudele ce afectează interesele financiare ale Uniunii Europene în România.

Capitolele dedicate controlului financiar public și controlului fiscal (cap. III și IV) prezintă atât cadrul normativ specific, cat și deficientele înregistrate în domeniu, măsurile propuse urmărind consolidarea capacității administrative a instituțiilor implicate, precum și pregătirea profesională a personalului cu atribuții în domeniu.

Analizând specificul infracțiunilor împotriva intereselor financiare europene, cap. V descrie particularitățile procedurilor penale naționale cu privire la cercetarea și urmărirea penală a infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale Comunităților Europene, măsurile avute în vedere în acest capitol concentrandu-se în special asupra consolidării capacității de implementare efectivă a dispozițiilor în domeniu.

Prezentarea procesului de recuperare financiară a fondurilor comunitare prin intermediul procedurii administrative sau procedurii civile, precum și identificarea deficiențelor normative în derularea procedurii de executare silită fac obiectul cap. VI al prezentei Strategii.

Aspectele generale privind coordonarea luptei antifrauda și protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene, în special consolidarea instituțională a Departamentului pentru Lupta Antifrauda (DLAF), în calitate de instituție de contact cu Oficiul European de Lupta Antifrauda (OLAF), sunt prezentate pe parcursul cap. VII.

Modul în care va fi monitorizata și evaluată implementarea Strategiei face obiectul ultimului capitol. Obiectivele și măsurile necesare, precum și instituțiile responsabile și termenele de implementare a acestor măsuri sunt prevăzute în Planul de acțiune, care se constituie în anexa la prezenta Strategie.

Capitolul II Prevenirea fraudarii fondurilor comunitare prin acțiuni de comunicare și relații publice

1. Prezentare generală

Comunicarea este o parte importanța a procesului de prevenire a fraudarii fondurilor comunitare. Relațiile publice pot îndeplini cu succes rolul de liant între instituțiile care au atribuții în prevenirea fraudarii fondurilor comunitare și grupurile ținta cărora li se adresează mesajul de prevenire.

În prezent exista un cadru normativ deficitar în privinta coordonării comunicării la nivel național și internațional între instituțiile cu atribuții în domeniul luptei antifrauda.

Componenta de comunicare - parte a competentelor DLAF - este materializata prin responsabilitatea de a receptiona, centraliza și de a comunică în exterior toate activitățile întreprinse pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene în România. Funcția de comunicare a DLAF are și o dimensiune interna, respectiv de a informa, de a susține și de a motiva propriul personal, precum și pe cel guvernamental implicat în derularea programelor de finanțare ale Uniunii Europene.

Conform cercetărilor de sondare a opiniei publice (Sondaj IRSOP "Opinia românilor despre Delegația CE și despre distribuirea fondurilor europene în România", studiu realizat la cererea Delegației Comisiei Europene la București, august 2004), noua din zece români considera ca în distribuția fondurilor Uniunii Europene exista fraude de care sunt răspunzătoare persoane fizice și/sau juridice. Aceasta suspiciune este în mare parte rezultatul neincrederii față de principalele instituții responsabile (ministere, primării, consilii județene, prefecturi și agenții de dezvoltare regionala), precum și al lipsei de informare privind procedurile de acordare a fondurilor comunitare în România.

Creșterea încrederii populației în necesitatea și eficienta luptei împotriva fraudei trebuie realizată prin mediatizarea permanenta a activității instituțiilor responsabile, scop ce poate fi atins prin intermediul mijloacelor de comunicare în masa.

În același timp, prin elaborarea unui sistem eficient de cooperare între comunicatorii instituțiilor cu atribuții în domeniul fondurilor comunitare se vizează, în principal, mărirea gradului de constientizare a opiniei publice, dar și a jurnalistilor asupra aspectelor legate de lupta antifrauda.

În calitatea sa de instituție de contact cu OLAF, stabilită prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, DLAF trebuie să își asume responsabilitatea privind coordonarea comunicării în domeniul luptei antifrauda. În acest sens, DLAF trebuie să stabilească relații de cooperare privind schimbul de informații cu Parchetul Național Anticoruptie și cu Parchetul General de pe lângă înaltă Curte de Casație și Justiție, cu Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Integrării Europene, instituțiile statului implicate în implementarea programelor comunitare, precum și cu alte instituții cu atribuții în domeniu.

2. Măsuri:

● până în luna august 2005, instituțiile cu atribuții în gestionarea asistenței financiare nerambursabile a fondurilor comunitare și controlul utilizării acesteia își vor desemna persoana responsabilă de comunicare pentru ca DLAF sa constituie un grup de lucru în scopul îndeplinirii atribuțiilor sale de coordonare a comunicării în lupta antifrauda și, totodată, în vederea adoptării unei metodologii comune referitoare la monitorizarea, evaluarea și prezentarea reactiilor publice la măsurile de prevenire luate în domeniul fraudei;

● până în luna august 2005, DLAF va încheia protocoale de cooperare în domeniul comunicării cu instituții implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România;

● DLAF va asigura în mod permanent coordonarea comunicării dintre instituțiile naționale cu atribuții în domeniul fondurilor comunitare și instituțiile internaționale specifice;

● în urma monitorizarii activității instituțiilor cu atribuții în domeniul protecției intereselor financiare ale Comunităților Europene în România, DLAF va elabora trimestrial o sinteza a acțiunilor și măsurilor întreprinse la nivel național (septembrie 2005, iar ulterior acestei date, la fiecare 3 luni);

● până în luna decembrie 2006, DLAF va organiza semestrial câte un seminar, o sesiune de comunicare și informare, o reuniune, precum și consultări cu reprezentanții mass-media privind procedurile de acordare a fondurilor comunitare, posibilele riscuri și nereguli, atribuțiile diferitelor organisme în domeniu;

● până în luna octombrie 2005, DLAF va elabora materiale promotionale care să conțină informații în legătură cu sprijinul financiar acordat României de Uniunea Europeană.

Capitolul III Controlul financiar public

1. Prezentare generală

Guvernul României, prin Ministerul Finanțelor Publice, garantează integritatea contribuției financiare a Uniunii Europene și asigura respectarea utilizării acesteia conform destinației stabilite prin memorandumurile sau acordurile de finanțare, memorandumurile de înțelegere, precum și prin alte documente încheiate între Comisia Europeană și Guvernul României.

Realizarea acestui obiectiv se asigura prin structurile de control financiar organizate atât la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, ca gestionar al acestor fonduri, cat și la nivelul fiecărei agenții de implementare a programelor finanțate din fonduri comunitare (Agenția SAPARD, Ministerul Integrării Europene, Compania Naționala de Autostrăzi și Drumuri Naționale, Compania Naționala de Cai Ferate "C.F.R." - S.A., Oficiul de Plati și Contractare PHARE și Agenția Naționala pentru Programe Comunitare în Domeniul Educației și Formării Profesionale) sau la nivelul instituției publice ierarhic superioare ori coordonatoare.

De asemenea, Curtea de Conturi este abilitata sa controleze corectitudinea utilizării fondurilor provenite din asistența financiară nerambursabilă acordată României de Uniunea Europeană.

Cadrul legal pentru definirea sistemelor și principiilor controlului financiar public în România este, la data adoptării prezentei strategii, în cea mai mare parte elaborat și în acord cu exigențele Uniunii Europene, exprimate în cadrul negocierilor de aderare.

Structura generală a controlului financiar public în România, aplicabil și fondurilor comunitare, este următoarea:

1.1. controlul financiar public intern, care include:

a) controlul intern (la nivelul entitatii publice):

(i) controlul managerial;

(îi) controlul financiar preventiv propriu;

(iii) auditul public intern;

b) controlul financiar preventiv delegat;

1.2. auditul public extern.

Controlul financiar public intern reprezintă întregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entitatilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern și din unități centrale responsabile cu armonizarea și implementarea principiilor și standardelor de control și audit intern.

Prin control intern se înțelege ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient și eficace. Controlul intern este reglementat în principal de Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată. Exista însă alte acte normative (Legea finanțelor publice, Legea contabilității, Legea achizițiilor publice etc.) care dezvolta sau se referă la obiectivele, funcțiile și rolul controlului intern. În vederea eficientizarii implementarii controlului intern în instituțiile publice, se impune sistematizarea*3) sub forma unui cod a tuturor reglementărilor în vigoare referitoare la controlul intern, astfel încât acestea sa constituie un corp coerent de norme în materie.

________

*3) Conform prevederilor art. 17 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77/2004.

Controlul managerial se referă la toate procedurile instituționale care asigura atât înregistrarea, evidenta, monitorizarea, prelucrarea și transmiterea informațiilor, cat și raportarea situației cu privire la entitatea publică. La nivelul factorilor de management nu este percepută încă foarte clar diferența dintre control și audit. Auditul intern este perceput mai degraba ca un alt nivel de control și nu ca o activitate independenta și obiectivă, care evalueaza și imbunatateste eficienta sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului și a proceselor de administrare. Instituțiile cu atribuții în domeniu acorda o importanța destul de mare controlului interinstitutional, fără a pune accentul necesar pe responsabilitatea managerială. Acest fapt determina existenta unui grad scăzut de responsabilizare a conducătorilor agentiilor de implementare, afectand astfel eficienta activităților de control intern. De asemenea, până la adoptarea acestei strategii, nu au fost elaborate încă ghiduri practice în materia controlului managerial, care să cuprindă proceduri, tehnici și metode prin care managerul entitatii publice să se asigure ca utilizarea și administrarea fondurilor se fac în mod legal, eficient și oportun.

Controlul financiar preventiv, reglementat, de asemenea, prin Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 , republicată, consta în verificarea legalității și regularitatii operațiunilor financiare efectuate înainte de aprobarea acestora. Controlul financiar preventiv este de doua tipuri: controlul financiar propriu, organizat la nivelul fiecărei entități publice, și controlul financiar preventiv delegat, organizat și exercitat de către reprezentanți ai Ministerului Finanțelor Publice.

Conform prevederilor art. 8 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 , republicată, până la momentul aderării României la Uniunea Europeană, controlul financiar preventiv se va integra în sfera răspunderii manageriale.

În anul 2004 au fost înregistrate progrese importante în ceea ce privește descentralizarea funcției de control financiar preventiv de la nivelul Ministerului Finanțelor Publice către ordonatorii de credite. În continuare trebuie acordată o atenție deosebită dezvoltării controlului managerial în direcția unei mai bune gestionari a riscului asociat operațiunilor financiare la nivelul entitatii publice.

Controlul cu privire la utilizarea și administrarea fondurilor comunitare de preaderare este special reglementat prin Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și prin Hotărârea Guvernului nr. 1.510/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinantare aferente utilizate necorespunzător, cu modificările și completările ulterioare.

Competența efectuării acestui control, care este de fapt un control ex-post, tip inspecție, a fost stabilită în sarcina agentiilor de implementare a programelor finanțate din fonduri de preaderare.

Până în prezent, la nivelul nici unei agenții de implementare nu a fost instituit cadrul necesar organizării acestor activități de control. În perioada imediat următoare este necesară instituirea cadrului organizatoric pentru efectuarea controalelor cu privire la utilizarea și administrarea fondurilor comunitare de preaderare. De asemenea, este necesară dezvoltarea competentelor profesionale ale personalului care va fi implicat în efectuarea acestui tip de control.

Ulterior aderării la Uniunea Europeană, în calitate de stat membru, România va trebui sa organizeze, conform prevederilor regulamentelor nr. 438/2001 și nr. 1.386/2002 ale Comisiei Europene, verificări ale operațiunilor finanțate prin instrumentele structurale. Aceste verificări se vor realiza asupra unor esantioane care vor fi stabilite în baza unor analize de risc. Prin urmare, este necesar ca, până la momentul aderării la Uniunea Europeană, România să dețină cadrul normativ și organizatoric necesar efectuării acestor verificări. Un prim pas în acest sens a fost deja făcut prin adoptarea Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 22/2005 pentru completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, aprobată cu modificări prin Legea nr. 200/2005 , care prevede constituirea pe lângă Curtea de Conturi a unui organism asociat care va asigura și verificările asupra fondurilor structurale. În perioada următoare trebuie avută în vedere și stabilirea organismelor responsabile pentru asigurarea verificărilor pe esantioane asupra Fondului de coeziune.

Reglementarea auditului public intern s-a realizat prin Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, modificată și completată prin Ordonanța Guvernului nr. 37/2004 . De asemenea, o serie de ghiduri practice și de manuale au fost elaborate în acest domeniu de către Unitatea Centrala de Armonizare pentru Audit Public Intern, stabilită în cadrul Ministerului Finanțelor Publice. Printre acestea se regăsesc și manualele de audit public intern pentru programele PHARE, ISPA și SAPARD. Totuși, astfel de manuale și ghiduri în domeniul programelor europene trebuie dezvoltate în continuare și cu privire la auditul de performanță.

Prin memorandumurile și acordurile de finanțare încheiate între Guvernul României și Comisia Europeană se prevede că România trebuie să asigure realizarea unui audit public extern, independent din punct de vedere operational de activitatea de implementare a programelor, prin care să se certifice utilizarea fondurilor în conformitate cu prevederile respectivelor memorandumuri și acorduri.

Începând cu anul 2001, Curtea de Conturi efectuează auditul public extern asupra fondurilor aferente Programului SAPARD și, începând cu anul 2002, și asupra fondurilor aferente Programului ISPA. Întrucât cerințele acordurilor și memorandumurilor de finanțare cu privire la realizarea auditului public extern în cazul fondurilor comunitare excedau prevederilor Legii de organizare și funcționare a Curții de Conturi, s-a considerat oportuna constituirea unui organism asociat, care să aibă atribuții, respectiv proceduri, diferite de cele ale Curții de Conturi. Acest organism a fost creat prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 22/2005 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 200/2005 , anterior menționată, urmând ca organizarea, funcționarea și atribuțiile sale să fie reglementate de Parlament.

În prezent, auditatea fondurilor SAPARD se realizează în baza unor proceduri interne detaliate. Este necesar ca astfel de proceduri să fie dezvoltate și pentru realizarea auditului aferent fondurilor ISPA. De asemenea, este necesară îmbunătățirea procedurilor existente pentru realizarea auditului aferent fondurilor SAPARD.

Numărul personalului care asigura în acest moment auditul public extern asupra fondurilor aferente programelor ISPA și SAPARD este relativ redus. Având în vedere ca acest organism asociat va avea atribuții și proceduri de lucru diferite de cele ale Curții de Conturi, un accent deosebit trebuie pus pe dezvoltarea competentelor profesionale ale personalului, care va avea printre atribuții și realizarea auditului public extern asupra fondurilor comunitare.

2. Măsuri

În contextul negocierilor pentru aderarea României la Uniunea Europeană, dezvoltarea controlului financiar preventiv este abordata cu maxima atenție de autoritățile naționale implicate, dovada elocventa în acest sens fiind faptul ca multe dintre măsurile necesar a fi implementate în acest domeniu au fost deja identificate și incluse în Planul de măsuri prioritare pentru integrare europeană în perioada noiembrie 2004 - decembrie 2005, după cum urmează:

● Ministerul Finanțelor Publice va elabora, până în luna noiembrie 2005, un cod al controlului intern;

● se va urmări elaborarea de către Ministerul Finanțelor Publice, până în luna iulie 2005, a unor standarde generale de control și management financiar;

● Ministerul Finanțelor Publice va elabora, până în luna noiembrie 2005, un manual general al auditului performantei și un ghid de audit al performantei în domeniul programelor europene.

Suplimentar față de măsurile incluse în Planul de măsuri prioritare pentru integrare europeană în perioada noiembrie 2004 - decembrie 2005 este necesară și implementarea altor măsuri:

● până în luna ianuarie 2006, Ministerul Finanțelor Publice va clarifica agentiilor de implementare rolul și funcțiile controlului managerial, comparativ cu cele ale auditului public intern, în cadrul controlului intern, prin desfășurarea unui training adecvat în acest sens;

● Ministerul Finanțelor Publice va crea, până în luna ianuarie 2006, cadrul legal necesar privind întocmirea unor contracte clare care să conțină indicatori de performanță pentru răspunderea managerială a conducătorilor agentiilor de implementare a programelor cu finanțare europeană;

● până în luna noiembrie 2005, agențiile de implementare a proiectelor finanțate din fonduri PHARE și ISPA, precum și Agenția SAPARD își vor institui cadrul necesar organizării activităților de control cu privire la utilizarea și administrarea fondurilor comunitare de preaderare;

● agențiile de implementare a proiectelor finanțate din fonduri PHARE și ISPA, precum și Agenția SAPARD își vor instrui, până în luna decembrie 2006, personalul propriu implicat în efectuarea controalelor cu privire la utilizarea și administrarea fondurilor comunitare de preaderare;

● Ministerul Finanțelor Publice va stabili, până în luna septembrie 2005, organismele responsabile pentru asigurarea verificărilor pe esantioane asupra Fondului de coeziune;

● până în luna octombrie 2005, organismul asociat constituit pe lângă Curtea de Conturi va elabora proceduri de lucru pentru realizarea auditului public extern aferent fondurilor ISPA și va îmbunătăți procedurile de lucru existente pentru realizarea auditului aferent fondurilor SAPARD;

● organismul asociat constituit pe lângă Curtea de Conturi va asigura instruirea personalului propriu până în luna decembrie 2006.

Capitolul IV Controlul fiscal

1. Prezentare generală

Controlul fiscal are ca obiect verificarea bazelor de impunere, a legalității și conformitatii declarațiilor fiscale, corectitudinii și exactitatii îndeplinirii obligațiilor de către contribuabili, respectării prevederilor legislației fiscale și contabile, stabilirea diferențelor obligațiilor de plată, precum și a accesoriilor aferente acestora*4).

_________

*4) Art. 91 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Pentru realizarea acestui obiectiv, Guvernul României, în baza Programului de guvernare aprobat de Parlament, valabil pentru perioada 2005-2008, prevede la capitolul "Politica fiscal-bugetară" ca direcție principala de acțiune concentrarea tuturor formelor de control fiscal în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală (ANAF), pentru a realiza legătură directa a controlului fiscal cu colectarea obligațiilor bugetare.

Acest angajament politic a fost realizat prin adoptarea Ordonanței Guvernului nr. 8/2005 privind stabilirea unor măsuri de preluare a Gărzii Financiare și a Autorității Naționale a Vamilor în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, precum și a unor măsuri de reorganizare a Agenției Naționale de Administrare Fiscală*5), aprobată cu modificări prin Legea nr. 154/2005 *6).

__________

*5) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 31 ianuarie 2005.

*6) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 27 mai 2005.

Unul dintre obiectivele ANAF îl reprezintă colectarea veniturilor bugetului general consolidat (impozite, taxe, contribuții la asigurările sociale, șomaj și altele), iar în vederea realizării acestuia una dintre atribuții consta în exercitarea urmăririi, supravegherii și controlului fiscal pe întreg teritoriul național*7).

_______

*7) Art. 24 din Hotărârea Guvernului nr. 208/2005 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice și a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările ulterioare, coroborat cu art. 19 și 21 din Ordonanța Guvernului nr. 86/2003 privind unele reglementări în domeniul financiar, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, art. 96 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevede: "Inspecția fiscală se exercită exclusiv, nemijlocit și neingradit prin Agenția Naționala de Administrare Fiscală sau, după caz, de compartimentele de specialitate ale autorităților administrației publice locale, conform dispozițiilor prezentului titlu, ori de alte autorități care sunt competente, potrivit legii, sa administreze impozite, taxe, contribuții sau alte sume datorate bugetului general consolidat".

Tocmai în acest sens România trebuie să își dezvolte capacitatea administrativă, astfel încât să poată coordona și asigura calcularea, colectarea, plata și controlul corect al resurselor proprii, precum și raportarea către Uniunea Europeană, în vederea asigurării conformitatii cu reglementările în domeniul resurselor proprii.

În România, în acest moment, se colectează TVA și taxe vamale, urmând să se creeze, conform prevederilor Planului de măsuri prioritare pentru integrare europeană în perioada noiembrie 2004 - decembrie 2005, cadrul legal pentru colectarea și controlul taxelor de producție percepute asupra cotelor de zahăr și izoglucoza.

Atribuțiile în domeniul taxelor vamale aparțin Autorității Naționale a Vamilor (ANV). Aceasta verifica modul de declarare de către titularul operațiunii vamale sau de către comisionarul vamal a drepturilor cuvenite bugetului de stat, încasează și virează aceste drepturi la bugetul de stat, stabilește eventualele diferențe prin controale ulterioare și asigura încasarea acestora*8).

________

*8) Art. 4 pct. 15 din Hotărârea Guvernului nr. 165/2005 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vamilor.

De asemenea, implicații indirecte în domeniul resurselor proprii are și Garda Financiară, care exercită controlul operativ și inopinat în scopul prevenirii, descoperirii și combaterii oricăror fapte care au ca efect frauda și evaziunea fiscală, cu excepția stabilirii diferențelor de impozite, taxe și contribuții, precum și a dobânzilor și penalitatilor aferente acestora, a urmăririi și încasării veniturilor bugetare*9).

__________

*9) Art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2004, cu modificările ulterioare.

În momentul integrării României în Uniunea Europeană, orice comerciant român care va obține venituri în urma tranzacțiilor comerciale sau prestărilor de servicii cu parteneri comerciali din alte state membre va fi obligat să dețină un număr distinct și armonizat de identificare fiscală, iar valorile tranzacțiilor cu partenerii de afaceri europeni, precum și numerele de identificare ale acestora vor trebui declarate periodic. În cazul TVA, declarația ce trebuie astfel completată poarta numele de declarație recapitulativa.

Legislația din România reglementează sistemul de control fiscal în domeniul resurselor proprii și modul de colectare a acestora, însă ca obiectiv pentru o colectare eficienta a taxelor și impozitelor ce vor fi considerate resurse proprii ale Uniunii Europene după integrare exista nevoia perfecționării mecanismului de control fiscal, bazat pe o legislație bine concepută și pe instituții competente pentru a o aplica.

De asemenea, în vederea definitivării pregătirilor de a deveni stat membru, eforturile României trebuie să fie concentrate pe dezvoltarea unui nivel adecvat al capacității administrative și pe calcularea adecvată a resurselor proprii ce urmează să fie utilizate pentru contribuția la bugetul Uniunii Europene. Sunt necesare eforturi susținute pentru întărirea capacității administrative în contextul politicilor de baza în domeniul statisticii privind vama, TVA și venitul național brut (VNB). Aceasta presupune o capacitate adecvată de colectare și control al TVA și al taxelor vamale (inclusiv instrumente pentru efectuarea plății și combaterea fraudei și evaziunii), precum și de calculare a VNB într-un mod corect și exhaustiv.

Viziunea controlului fiscal existenta în Comunitatea Europeană este legată de regulile privind sistemul resurselor proprii.

Astfel, resursele proprii ale Comunității Europene sunt stabilite, încasate, calculate, plătite și controlate în baza Deciziei Consiliului*10) nr. 597/2000/CE , EURATOM*11) și a celor două regulamente de implementare ale acesteia: Regulamentul Consiliului (CE, EURATOM) nr. 1.150/2000*12) și Regulamentul Consiliului (CE, EURATOM) nr. 1.553/1989*13).

____________

*10) Jurnalul Oficial al Comunităților Europene nr. L253/42 din 7 octombrie 2000.

*11) Potrivit art. 1 din Decizia Consiliului 2000/597/EC , EURATOM, "Bugetul Uniunii Europene va fi finanțat în întregime din resursele proprii ale Comunităților, fără a prejudicia alte venituri, iar în conformitate cu art. 269 din Tratatul de înființare a Comunităților Europene, "Consiliul, prin decizie unanima asupra propunerii Comisiei și după consultarea Parlamentului European, va stabili prevederi în legătură cu sistemul de resurse proprii al Comunității, pe care îl va recomanda statelor membre spre adoptare în acord cu cerințele constituționale ale acestora".

*12) Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C318/1 din 30 decembrie 2003.

*13) Jurnalul Oficial al Comunităților Europene nr. L155 din 7 iunie 1989.

Resursele proprii*14) necesare pentru finanțarea bugetului Uniunii Europene provin din contribuțiile statelor membre, ce au la baza resursele proprii traditionale (taxe vamale, taxe agricole și taxele pe zahăr), și din resursele bazate pe TVA și nivelul VNB*15).

___________

*14) Conform art. 2 din Decizia Consiliului 2000/597/EC , EURATOM, vor constitui resurse proprii intrate în bugetul Uniunii Europene următoarele venituri: taxe, prime, sume adiționale sau compensatorii, sume adiționale ori factori și alte taxe stabilite sau care urmează să fie stabilite de instituțiile Comunităților Europene privind comerțul cu tari nemembre, în cadrul politicii agricole comune, și, de asemenea, contribuțiile și alte obligații prevăzute în cadrul organizației comune a pieței zahărului; taxele cuprinse în tariful vamal comun și alte taxe stabilite sau care urmează să fie stabilite de către instituțiile Comunităților Europene privind comerțul cu țările nemembre și taxele vamale asupra produselor ce intra sub incidența Tratatului de stabilire al Comunității Otelului și Carbunelui; aplicarea unei rate uniforme valabile pentru toate statele membre pe baza evaluării armonizate a TVA determinate în concordanta cu regulile Comunității Europene. Baza de evaluare care trebuie luată în considerare în acest scop nu va depăși 50% din produsul național brut (PNB) pentru fiecare stat membru, asa cum se defineste în paragraful 7; aplicarea unei rate ce trebuie determinata în conformitate cu procedura bugetară privind totalul tuturor altor venituri asupra sumei tuturor PNB-urilor statelor membre.

*15) Aceasta resursa este utilizata pentru a furniza veniturile necesare acoperirii cheltuielilor, atunci când toate celelalte surse de finanțare au fost epuizate. Este calculată prin aplicarea unei cote uniforme a sumei PNB-urilor tuturor statelor membre. PNB-ul fiecărui stat membru este determinat conform regulilor Comunității Europene.

Resursele proprii ale Comunității Europene sunt veniturile impozabile alocate o dată pentru toată Comunitatea Europeană, în scopul de a finanta bugetul Uniunii Europene, contribuind la acesta în mod automat, fără a fi nevoie de o decizie ulterioară a autorităților naționale.

2. Măsuri:

● până în luna decembrie 2005, ANAF va elabora cadrul juridic unitar pentru activitatea de control fiscal și de combatere a evaziunii fiscale;

● Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și Ministerul Finanțelor Publice vor stabili, până în luna august 2005, structurile pentru calculul, colectarea și controlul taxelor de producție percepute asupra cotelor de zahăr și izoglucoza;

● Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și Ministerul Finanțelor Publice vor elabora procedurile specifice colectării taxelor de producție percepute asupra cotelor de zahăr și izoglucoza până în luna octombrie 2005;

● până în luna decembrie 2005, ANAF va stabili formatul standard al declarației recapitulative de TVA;

● ANAF va elabora, până în luna decembrie 2005, procedurile și normele pentru înregistrarea operatorilor intracomunitari români plătitori de TVA și a tranzacțiilor intracomunitare;

● ANAF va adopta, până în luna decembrie 2005, reglementările comunitare referitoare la crearea Registrului de TVA al operatorilor intracomunitari;

● ANAF va adopta, până în luna decembrie 2005, reglementările comunitare referitoare la crearea numărului de TVA.

Capitolul V Cercetarea și urmărirea penală

1. Prezentare generală

Convenția din 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunității Europene (Convenția PIF) considera combaterea fraudelor care afectează interesele financiare comunitare drept unul dintre obiectivele prioritare ale Uniunii Europene și o problemă de interes comun în cadrul cooperării dintre statele membre. În acest context, Convenția PIF prevede necesitatea adoptării unei definiții comune a notiunii de frauda, precum și plasarea acesteia în domeniul legii penale.

Cadrul normativ pentru protecția intereselor financiare comunitare împotriva fraudei în România este fundamentat pe Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 622 din 30 august 2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 18 mai 2000, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 656/2002 pentru prevenirea și sancționarea spalarii banilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 904 din 12 decembrie 2002, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 29 iulie 2003; Regulamentul Băncii Naționale a României nr. 8/2002 privind procedura în cazul constatării de bancnote și monede euro false sau contrafăcute, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 8 ianuarie 2003, și altele.

Cadrul instituțional implicat în combaterea fraudei în România include organele judiciare cu competența în cercetarea și urmărirea penală și judecarea cauzelor privind infracțiuni împotriva intereselor financiare ale Comunităților Europene (Parchetul Național Anticoruptie*16), Parchetul de pe lângă înaltă Curte de Casație și Justiție, parchetele ordinare de pe lângă instanțele competente), precum și autorități implicate în lupta antifrauda (Ministerul Administrației și Internelor, Garda Financiară, DLAF, Oficiul Național pentru Prevenirea și Combaterea Spalarii Banilor, Banca Naționala a României și altele).

___________

*16) Prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 privind Parchetul Național Anticoruptie, aprobată cu modificări prin Legea nr. 503/2002 , cu modificările și completările ulterioare, se înființează la nivel național Parchetul Național Anticoruptie (PNA), care funcționează pe lângă înaltă Curte de Casație și Justiție ca parchet specializat în combaterea infracțiunilor de corupție (art. 1). De competența PNA sunt și infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Comunităților Europene, prevăzute în art. 18^1 -18^5 din Legea nr. 78/2000 , cu modificările și completările ulterioare, dacă au cauzat un prejudiciu mai mare de 10.000 euro sau sunt comise de persoane investite cu prerogative de autoritate publică ( art. 13 din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 503/2002 , cu modificările și completările ulterioare, modificat prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 24/2004 privind creșterea transparenței în exercitarea demnitatilor publice și a funcțiilor publice, precum și intensificarea măsurilor de prevenire și combatere a corupției, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 601/2004 ).

În ceea ce privește spalarea banilor, a fost perfectionat cadrul de reglementare a controlului și luptei împotriva spalarii banilor, ratificandu-se Convenția europeană privind spalarea, descoperirea, sechestrarea și confiscarea produselor infracțiunii, încheiată la Strasbourg la 8 noiembrie 1990, prin Legea nr. 263/2002 pentru ratificarea Convenției europene privind spalarea, descoperirea, sechestrarea și confiscarea produselor infracțiunii, încheiată la Strasbourg la 8 noiembrie 1990.

De asemenea, prin adoptarea Legii nr. 656/2002 pentru prevenirea și sancționarea spalarii banilor, a fost înființat Oficiul Național pentru Prevenirea și Combaterea Spalarii Banilor - ONPCSB, organism de specialitate în subordinea Guvernului. Conform art. 6 din Legea nr. 656/2002 , ONPCSB va proceda la analizarea și prelucrarea informațiilor, iar atunci când va constata existenta unor indicii temeinice de spalare a banilor, va transmite de îndată informațiile către procurorul general al Parchetului de pe lângă înaltă Curte de Casație și Justiție. Potrivit art. 3, ONPCSB poate dispune motivat suspendarea efectuării unei operațiuni financiare pentru 48 de ore, dacă exista suspiciuni ca aceasta are ca scop spalarea banilor.

Competența urmăririi penale în cazul infracțiunilor de spalare a banilor aparține Direcției de investigare a infracțiunilor de criminalitate organizată și terorism DIICOT, structura a Parchetului de pe lângă înaltă Curte de Casație și Justiție*17), în cadrul Ministerului Public, specializată în combaterea infracțiunilor de criminalitate organizată și terorism.

__________

*17) Conform art. 12 din Legea nr. 508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în cadrul Ministerului Public a Direcției de investigare a infracțiunilor de criminalitate organizată și terorism, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.089 din 23 noiembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare.

În vederea atingerii scopului pentru care a fost creat, ONPCSB cooperează cu instituțiile și persoanele implicate în combaterea spalarii banilor, prevăzute la art. 8 din Legea nr. 656/2002 , având încheiate 25 de protocoale cu entități raportoare interdepartamentale, interministeriale și interservicii, inclusiv cu serviciile de informații.

Actualizarea permanenta a sistemului de protocoale de cooperare și a informațiilor incidente în aplicarea legii, precum și crearea unei culturi a cooperării interinstitutionale în detrimentul competitiei dintre instituții sunt premise ale unei funcționari eficiente a sistemului de prevenire și combatere a spalarii banilor.

Legislația naționala în domeniul protecției monedei euro împotriva falsificării continua să fie adaptată la legislația comunitara. Acest tip de falsificare este considerat a fi una dintre cele mai grave infracțiuni de fals, întrucât urmarea produsă prin punerea în circulație a unei bancnote sau monede false este data nu atât de valoarea nominală a acesteia, cat mai ales de efectul de multiplicare, rezultat al tranzacțiilor la care participa instrumentul de plată, la fiecare operațiune achizitionandu-se un echivalent al valorii falsificate.

Prin Legea nr. 299/2004 privind răspunderea penală a persoanelor juridice pentru infracțiunile de falsificare de monede sau de alte valori s-a stabilit răspunderea penală a persoanelor juridice (cu excepția statului, autorităților publice și instituțiilor publice) pentru săvârșirea infracțiunilor de falsificare de monede sau de alte valori. Dispozițiile acestei legi și cele ale Codului penal (art. 282-284 din actuala reglementare, art. 464 al noului Cod penal) trebuie să își regaseasca echivalentul în dispozițiile procedural penale privind executarea pedepselor.

În prezent, la Ministerul Justiției se afla în lucru doua proiecte de modificare a actualului Cod penal și Cod de procedura penală în ceea ce privește, printre altele, și răspunderea penală a persoanelor juridice pentru faptele comise atât cu intenție, cat și din neglijența, persoana juridică însemnând orice organizație, companie, asociație sau fundație, cu capacitate civilă, înregistrată și autorizata conform legii. Trebuie subliniat faptul ca răspunderea penală a persoanei juridice nu va exclude răspunderea penală a persoanei fizice care a participat la comiterea aceleiași fapte ilicite.

În ceea ce privește situația în care are loc o reorganizare (de exemplu, înființarea unei noi companii, preluarea, absorbtia, fuziunea etc.) ce ar determina ca sancțiunile penale stabilite sa nu poată fi aplicate entitatii nou-formate, o desființare sau dizolvare a persoanei juridice implicate într-un proces penal, aceasta a fost analizata în proiectul de modificare a Codului de procedura penală*18).

________

*18) Conform art. 21 din proiectul de modificare a Codului de procedura penală, "Dacă una din părți este o persoană juridică, în caz de reorganizare a acesteia, se introduc în cauza succesorii în drepturi, iar în caz de desființare sau de dizolvare se introduc în cauza lichidatorii" și conform cap. 1 din proiectul de modificare a Codului de procedura penală "Procedura privind tragerea la răspundere penală a persoanei juridice".

Referitor la organele judiciare implicate în urmărirea cazurilor de frauda, PNA este competent sa investigheze infracțiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000 , cu modificările și completările ulterioare, săvârșite în una dintre următoarele condiții:

a) dacă, indiferent de calitatea persoanelor care le-au comis, au cauzat o paguba materială mai mare decât echivalentul în lei a 10.000 euro ori o perturbare deosebit de grava a activității unei autorități publice, instituții publice sau oricărei alte persoane juridice ori dacă valoarea sumei sau a bunului care formează obiectul infracțiunii de corupție este mai mare decât echivalentul în lei a 3.000 euro*19);

_________

*19) Conform art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 privind Parchetul Național Anticoruptie, aprobată cu modificări prin Legea nr. 503/2002 , modificat prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 24/2004 , aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 601/2004 .

b) dacă, indiferent de valoarea pagubei materiale sau de gravitatea perturbarii aduse unei autorități publice, instituții publice sau oricărei alte persoane juridice ori de valoarea sumei sau a bunului care formează obiectul infracțiunii de corupție, sunt comise de către persoane investite cu prerogative de autoritate publică sau de către alte persoane limitativ prevăzute de lege 20) , cu precizarea ca prevederile art. 13 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 privind Parchetul Național Anticoruptie, prin care se stabilește ca sunt de competența PNA infracțiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000 , cu modificările și completările ulterioare, comise de către deputați și senatori, sunt declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 235 din 5 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 462 din 31 mai 2005.

____________

*20) Deputați, senatori, membri ai Guvernului, secretari de stat ori subsecretari de stat și asimilații acestora, judecătorii înaltei Curți de Casație și Justiție și ai Curții Constituționale, președintele și vicepreședintele Consiliului Legislativ, Avocatul Poporului și adjunctii săi, consilierii prezidentiali și consilierii de stat din cadrul Administrației Prezidențiale, consilierii de stat ai primului-ministru, membrii, procurorii și controlorii financiari ai Curții de Conturi și ai camerelor județene de conturi, guvernatorul și viceguvernatorul Băncii Naționale a României, președintele și vicepreședintele Consiliului Concurentei, ceilalți magistrați, ofițeri, amirali, generali și maresali, ofițeri de poliție și agenți de poliție, indiferent de gradul profesional, președinții și vicepreședinții consiliilor județene, primarul general și viceprimarii municipiului București, primării și viceprimarii sectoarelor municipiului București, primării și viceprimarii municipiilor, orașelor și comunelor, consilierii județeni și locali, prefecți, subprefecți, persoane cu funcții de conducere ale autorităților și instituțiilor publice centrale și locale, precum și cele de control ale acestora, notarii publici, avocații, comisarii Gărzii Financiare, membrii consiliilor de administrație și persoanele care dețin funcții de conducere, de la director inclusiv, în cadrul regiilor autonome de interes național, al companiilor și societăților naționale, al băncilor și societăților comerciale la care statul este acționar majoritar, al instituțiilor publice care au atribuții în procesul de privatizare și al unităților centrale financiar-bancare, persoanele prevăzute la art. 8^1 din Legea nr. 78/2000 , cu modificările și completările ulterioare, lichidatorii judiciari, personalul vamal, executorii judecătorești și executorii Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului - conform art. 13 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 privind Parchetul Național Anticoruptie, modificat prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 24/2004 , aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 601/2004

În cazul infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene, prevăzute în Legea nr. 78/2000 , cu modificările și completările ulterioare, urmărirea penală se efectuează în mod obligatoriu de procuror*21).

________

* 21) Conform art. 22 din Legea nr. 78/2000 , cu modificările și completările ulterioare: "În cazul infracțiunilor prevăzute în prezenta lege, urmărirea penală se efectuează în mod obligatoriu de către procuror".

În scopul efectuării cu celeritate și în mod temeinic a activităților de descoperire și de urmărire a infracțiunilor de corupție, în cadrul PNA funcționează ofițeri de poliție, constituind poliția judiciară a PNA. Aceștia își desfășoară activitatea numai în cadrul PNA, sub autoritatea exclusiva a procurorului general al PNA*22).

________

* 22) Conform art. 10 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 503/2002 , cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, obținerea efectului corespunzător în lupta antifrauda depinde de capacitatea de implementare efectivă a dispozițiilor în domeniu, dacă va fi dublata de o cooperare interinstituțională, de specializarea și perfectio-narea continua a personalului implicat, soluțiile ce urmează a fi luate trebuind să aibă un impact semnificativ atât în ceea ce privește prevenirea, cat și înlăturarea consecințelor acțiunilor ilicite.

2. Măsuri:

● Ministerul Justiției, până în luna august 2005, va elabora prevederi de drept penal substanțial și procedural cu privire la răspunderea penală a persoanelor juridice;

● ONPCSB, până în luna octombrie 2005, va actualiza sistemul protocoalelor încheiate privind cooperarea cu entitatile raportoare;

● Consiliul Superior al Magistraturii va organiza, până în luna decembrie 2006, prin intermediul Institutului Național al Magistraturii, cursuri de pregătire în domeniul protecției intereselor financiare ale Comunităților Europene și, în cadrul curților de apel, seminarii și simpozioane.

Capitolul VI Recuperarea financiară

1. Prezentare generală

Nivelul de recuperare a prejudiciilor, mijloacele angajate, precum și gradul de implicare a instituțiilor cu competente în acest domeniu, potrivit cadrului normativ în materie, sunt aspecte integrante ale eficientei procesului de recuperare a prejudiciilor aduse fondurilor comunitare în România.

Cadrul legal specific este reprezentat de prevederile Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare, iar cadrul legal general este reprezentat de dispozițiile Codului de procedura civilă (referitoare la desfășurarea procesului civil, la efectuarea expertizelor judiciare, la dispunerea și ducerea la îndeplinire a măsurilor asiguratorii și la efectuarea procedurii de executare silită), ale Codului de procedura penală (referitoare la desfășurarea procesului penal, dispunerea și ducerea la îndeplinire a măsurilor asiguratorii, constituirea ca parte civilă a persoanei vătămate), precum și ale Codului de procedura fiscală (referitoare la soluționarea contestațiilor împotriva actelor administrative, efectuarea procedurii de executare silită).

Instituțiile implicate în procedura de recuperare sunt:

- agențiile de implementare în cadrul programelor PHARE (Compania Naționala de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - S.A., Compania Naționala de Cai Ferate "C.F.R." - S.A., Oficiul de Plati și Contractare PHARE, Ministerul Integrării Europene și Agenția Naționala pentru Programe Comunitare în Domeniul Educației și Formării Profesionale);

- agențiile de implementare în cadrul programelor ISPA (Compania Naționala de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România, Compania Naționala de Cai Ferate "C.F.R." - S.A., Oficiul de Plati și Contractare PHARE și Agenția de implementare a Proiectului de asistența tehnica privind îmbunătățirea condițiilor de navigație pe Dunăre din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului);

- Agenția SAPARD în cadrul Programului SAPARD;

- instituțiile responsabile cu implementarea descentralizata a programelor comunitare (unde selecția proiectelor și derularea fondurilor se realizează la nivel național prin următoarele structuri aprobate de Comisia Europeană: Agenția Naționala pentru Programe Comunitare în Domeniul Educației și Formării Profesionale și Agenția Naționala pentru Sprijinirea Inițiativelor Tinerilor);

- PNA;

- Parchetul de pe lângă înaltă Curte de Casație și Justiție (PGICCJ);

- instanțele judecătorești;

- Ministerul Justiției, prin Biroul central pentru expertize tehnice judiciare din cadrul Direcției de resurse umane și relația cu Consiliul Superior al Magistraturii.

Activitatea de recuperare se desfășoară prin intermediul procedurii administrative sau procedurii civile, în cazul în care prejudiciul este rezultatul comiterii unor nereguli fără caracter infractional, respectiv prin intermediul procedurii penale, dacă prejudiciul este rezultat al comiterii unor fapte de natura penală.

Având în vedere complexitatea și importanța activității de evaluare a prejudiciului, pentru a asigura o recuperare eficienta, trebuie acordată o atenție sporită pregătirii profesionale a personalului cu atribuții în domeniu.

În prezent, conform dispozițiilor art. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare, evaluarea prejudiciilor se realizează de personalul agentiilor de implementare. În cazul în care prejudiciul este creat cu implicarea funcționarilor având funcții de conducere în cadrul agentiilor de implementare, evaluarea acestuia poate intră în sfera conflictului de interese, fiind necesară desemnarea unei alte structuri pentru evaluarea prejudiciului.

În conformitate cu prevederile contractelor de finanțare încheiate de Oficiul de Plati și Contractare PHARE sau de Ministerul Integrării Europene cu beneficiarii, diferendele dintre părți (inclusiv cel referitor la stabilirea prejudiciului, precum și la întinderea acestuia) se soluționează mai întâi pe cale amiabila și apoi, în caz de refuz de plată din partea debitorului, de instanțele judecătorești competente. în acest caz, executarea silită se face în temeiul hotărârii judecătorești definitive și irevocabile, care reprezintă titlu executoriu. Astfel, dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare, privitoare la încheierea procesului-verbal de control, precum și la efectele juridice ale acestuia sunt contrare clauzelor contractuale (care, potrivit dreptului comun, reprezintă legea aplicabilă între părți). Procesul-verbal de control nu poate reprezenta titlu executoriu (și implicit o procedură de recuperare cu celeritate a prejudiciului), întrucât, nefiind stipulată în contract posibilitatea încheierii acestuia, este lipsit de efecte juridice.

Având în vedere cele de mai sus, se impune modificarea contractelor de finanțare, în sensul aplicării unitare a dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit dispozițiilor art. 10 din Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, "...actul/documentul comunicat debitorului, prin care se constata și se stabilește o obligație de plată provenită din sume plătite necuvenit din fonduri comunitare și/sau din sume de cofinantare, precum și accesoriile acestora vor fi transmise organelor competente, potrivit legii, ale Ministerului Finanțelor Publice - Agenția Naționala de Administrare Fiscală, respectiv organelor teritoriale subordonate acesteia și/sau celorlalți creditori bugetari, după caz, care vor duce la îndeplinire măsurile asiguratorii și vor efectua procedura de executare silită în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 republicată". Din analiza acestui text de lege, coroborat cu dispozițiile art. 24 și 26 din Hotărârea Guvernului nr. 208/2005 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice și a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările ulterioare, rezultă ca în prezent ANAF nu are competente legale privind efectuarea procedurii de executare silită în vederea recuperării prejudiciilor aduse fondurilor comunitare, ci doar pentru fondurile de cofinantare aferente. De asemenea, nu a fost identificata nici o entitate care să aibă în prezent aceste atribuții.

Întrucât cadrul organizatoric și operational, precum și pregătirea profesională specifică a personalului permit desfășurarea acestui tip de activitate, ANAF reprezintă singura instituție din România în măsura să efectueze procedura de executare silită în cazul recuperării prejudiciilor aduse fondurilor comunitare.

Astfel, se impune modificarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare, în sensul acordării exclusiv ANAF și a competentelor anterior menționate.

De asemenea, trebuie stabilit cadrul legal al procedurii de reglementare a contestațiilor cu privire la obligațiile de plată, organismul care soluționează contestațiile, precum și toate aspectele procedurale care decurg din aceasta activitate, organismele care vor calcula dobânzile și penalitățile ce curg ulterior transmiterii înștiințării de plată sau transmiterii titlului executoriu.

Activitatea de recuperare a prejudiciilor cauzate de utilizarea necorespunzătoare a fondurilor comunitare este rezultatul acțiunii consecutive a doua proceduri distincte:

- procedura de acordare și derulare a contractului de finanțare; și

- procedura de executare silită de drept comun.

Prejudiciul este urmarea directa a derulării ilicite (în caz de frauda) sau defectuoase (în caz de neregula) a procedurii speciale de acordare și derulare a contractelor de finanțare din fonduri comunitare.

Recuperarea prejudiciului ca etapa finala a procesului determinat de fraude sau nereguli în utilizarea fondurilor comunitare are loc în baza procedurii de executare silită de drept comun. Aprecierea circumstanțelor producerii prejudiciului, precum și identificarea și evaluarea cuantumului acestuia au în vedere însă procedura complexa de acordare a contractelor de finanțare din fonduri comunitare (trebuie respectate reglementările și procedurile privitoare la evaluarea proiectelor, tipurile de contracte folosite în implementarea acestora, derularea licitațiilor, reguli generale și specifice de acordare a contractelor, care sunt descrise în Manualul Sistemului de Implementare Descentralizata, în Ghidul practic pentru proceduri contractuale pentru PHARE, ISPA și SAPARD pentru proiectele lansate după 1 ianuarie 2001 și în Ghidul practic pentru contracte de asistența externa finanțate de Comisia Europeană pentru proiectele lansate după 1 iunie 2003).

În acest context, pentru o asimilare corecta a acestor proceduri speciale și pentru conturarea unei practici judiciare unitare în domeniul fondurilor comunitare, se impune crearea unui personal specializat din rândul magistraților și formarea continua a acestuia.

Pentru stabilirea exactă a întinderii prejudiciului, atât în fața organelor judiciare penale, cat și în fața instanței civile, se poate solicita efectuarea de expertize tehnice judiciare. Având în vedere specificul acordării și derulării contractelor cu finanțare comunitara, precum și necesitatea adaptării permanente la transformările care se produc în desfășurarea activităților economico-financiare prin implementarea procedurilor și regulilor comunitare, se impune instruirea în acest domeniu a experților tehnici desemnați de Ministerul Justiției, prin Biroul central pentru expertize tehnice judiciare din cadrul Direcției de resurse umane și relația cu Consiliul Superior al Magistraturii.

În prezent Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC), din cadrul Ministerului Finanțelor Publice (MFP) este singura instituție responsabilă pentru pregătirea acestor experți în domeniul fondurilor comunitare (planificare, fondurile necesare, certificarea instruirii). În acest scop, este necesar ca Ministerul Justiției, prin Biroul central de expertize tehnice judiciare din cadrul Direcției de resurse umane și relația cu Consilul Superior al Magistraturii, sa identifice numărul experților ce urmează să fie pregatiti în domeniu.

Având în vedere ca după aderarea României anumite impozite și taxe (TVA, taxele vamale, taxele agricole, taxele percepute asupra cotelor de zahăr și izoglucoza) colectate de instituțiile naționale responsabile, precum și un procent din VNB care se va stabili ulterior vor constitui resurse la bugetul Uniunii Europene, se impune identificarea măsurilor legislative, operationale și de pregătire profesională necesare protecției intereselor financiare ale Comunităților Europene, precum și recuperării prejudiciilor în acest domeniu.

2. Măsuri:

● agențiile de implementare vor asigura, până în luna decembrie 2006, instruirea personalului cu atribuții în evaluarea prejudiciilor;

● MFP va elabora, până în luna octombrie 2005, propuneri de modificare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare, astfel încât evaluarea prejudiciilor să fie externalizata agentiilor de implementare în cazul unui conflict de interese la nivelul acestora;

● MFP va elabora, până în luna octombrie 2005, propuneri de modificare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare, în sensul acordării ANAF a competentelor exclusive privind efectuarea procedurii de executare silită în cazul prejudiciilor aduse fondurilor comunitare, stabilirii procedurii de reglementare a contestațiilor și a organismelor care vor calcula dobânzile și penalitățile care curg ulterior transmiterii înștiințării de plată sau transmiterii titlului executoriu;

● MFP și ANAF vor elabora, până în luna octombrie 2005, propuneri de modificare a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 208/2005 , cu modificările ulterioare, astfel încât să se acopere necesarul de personal al ANAF, în vederea îndeplinirii în condiții optime a atribuțiilor privitoare la executarea silită în cazul fondurilor comunitare;

● MFP și agențiile de implementare vor întreprinde, până în luna decembrie 2005, demersurile necesare modificării contractelor de finanțare, astfel încât dispozițiile acestora sa nu fie contrare prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.510/2003 , cu modificările și completările ulterioare;

● Ministerul Justiției, prin Biroul central de expertize tehnice judiciare, va identifica, până în luna septembrie 2005, numărul de experți care vor beneficia de pregătire în domeniul fondurilor comunitare, în limita de 50 de persoane;

● AMCSC și Ministerul Justiției, prin Biroul central de expertize tehnice judiciare, vor asigura, până în luna decembrie 2006, pregătirea profesională a experților tehnici judiciari;

● MFP va efectua, până în luna decembrie 2005, o analiza în vederea identificarii măsurilor legislative, operationale și de pregătire profesională pentru recuperarea prejudiciilor în domeniul taxelor și impozitelor care se vor constitui venit la bugetul Uniunii Europene după aderare.

Capitolul VII Coordonarea luptei antifrauda și protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România

1. Consolidarea instituțională a DLAF

1.1. Prezentare generală

În contextul negocierilor pentru aderarea Romanei la Uniunea Europeană, la cap. 28 "Controlul financiar" una dintre condițiile impuse a fost asumarea de către România a angajamentului de a crea o structura care să funcționeze drept punct unic de contact în relațiile cu Comisia Europeană (OLAF) și cu statele membre, prin intermediul căreia să se asigure protecția efectivă și echivalenta a intereselor financiare ale Uniunii Europene în România.

În anul 2002, prin Hotărârea Guvernului nr. 521/2002 privind desemnarea Corpului de control al primului-ministru drept instituție unica de contact cu Oficiul European de Lupta Antifrauda (OLAF) al Uniunii Europene, Corpul de control al primului-ministru a fost desemnat ca instituție unica de contact cu OLAF, având competența de a coordona asigurarea protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene în România. Ca urmare a mai multor modificări și completări legislative, aceasta calitate a revenit Corpului de Control al Guvernului*23), iar ulterior, Departamentului de Inspecție al Primului-Ministru și Urmărire a Utilizării Transparente a Fondurilor Comunitare (DIPM)*24).

__________

*23) Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 64/2003 pentru stabilirea unor măsuri privind înființarea, organizarea, reorganizarea sau funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administrației publice centrale și a unor instituții publice, cu modificările și completările ulterioare, și Hotărârea Guvernului nr. 766/2003 privind organizarea și funcționarea Corpului de Control al Guvernului.

*24) Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 11/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 228/2004 , cu modificările și completările ulterioare, Decizia primului-ministru nr. 43/4/2004 pentru stabilirea atribuțiilor și organizării interne a Departamentului de Inspecție al Primului-Ministru și Urmărire a Utilizării Transparente a Fondurilor Comunitare și Hotărârea Guvernului nr. 1.348/2004 , abrogată prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 .

Hotărârea Guvernului nr. 1.348/2004 privind organizarea și funcționarea Departamentului de Inspecție al Primului-Ministru și Urmărire a Utilizării Transparente a Fondurilor Comunitare drept instituție de contact cu Oficiul European de Lupta Antifrauda (OLAF), abrogată prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 17 iunie 2005, stabilea următoarele principale competente ale DIPM:

a) asigurarea coordonării luptei antifrauda și protecției efective și echivalente a intereselor financiare ale Uniunii Europene în România;

b) efectuarea verificărilor privind posibilele nereguli care afectează programele cu finanțare internationala și urmărirea utilizării transparente a fondurilor comunitare;

c) elaborarea de programe de perfecționare, stagii de pregătire și instruire în domeniul luptei antifrauda.

Totodată DIPM mai avea, conform prevederilor Deciziei primului-ministru nr. 43/4/2004, emisă în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (3) din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 11/2004 , cu modificările și completările ulterioare, și următoarele atribuții:

- verificarea sesizarilor cu privire la conflictul de interese, potrivit prevederilor titlului IV al cărții I din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnitatilor publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare;

- exercitarea controlului asupra autorităților și instituțiilor publice centrale și locale, dispus de primul-ministru;

- verificarea sesizarilor primite de primul-ministru.

Chiar în perioada în care prezenta strategie era în curs de elaborare, atribuțiile DIPM, ce decurgeau din calitatea sa de instituție de contact cu OLAF, au fost preluate de un departament nou-înființat, respectiv Departamentul pentru Lupta Antifrauda (DLAF)*25).

_______

*25) Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 17 iunie 2005.

În calitate de instituție de contact cu OLAF, DLAF are următoarele atribuții*26):

_________

*26) Art. 7 din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 .

a) asigura coordonarea luptei antifrauda și protejarea efectivă și echivalenta a intereselor financiare ale Uniunii Europene în România;

b) efectuează controlul obținerii, derulării sau utilizării fondurilor provenite din programele de asistența ale Uniunii Europene, având calitatea de organ de constatare, în sensul art. 214 din Codul de procedură penală, în privinta posibilelor nereguli și/sau fraude ce afectează interesele financiare ale Uniunii Europene în România, astfel cum sunt definite în Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003 , cu modificările și completările ulterioare;

c) asigura și facilitează cooperarea dintre instituțiile naționale implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România, precum și dintre acestea și OLAF și statele membre ale Uniunii Europene;

d) inițiază și avizează proiecte de acte normative privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România, în vederea armonizării legislative în domeniu;

e) culege, analizează și prelucreaza datele în scopul realizării analizelor relevante în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene în România;

f) elaborează și coordonează programe de perfecționare, stagii de pregătire și instruire în domeniul luptei antifrauda;

g) îndeplinește orice alte atribuții stabilite prin acte normative sau prin decizii ale primului-ministru.

Prin noul act normativ s-a înlăturat ambiguitatea privind autonomia operationala, care rezultă din faptul ca șeful DIPM putea primi dispoziții de la primul-ministru în cazul controalelor dispuse sau al verificării sesizarilor primite de acesta. Prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 se consacra ca unic domeniu de activitate al DLAF controlul fondurilor comunitare. În același timp, potrivit art. 6 din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 , DLAF acționează pe bază de autonomie funcțională și decizionala, independent de ale instituții publice, conform obligațiilor asumate de România. De asemenea, același articol prevede că șeful DLAF nu va solicita și nu va primi instrucțiuni de la nici o autoritate, instituție sau persoana în realizarea atribuțiilor sale referitoare la declanșarea și desfășurarea controalelor ori la întocmirea actelor de control.

Hotărârea Guvernului nr. 1.348/2004 nu conținea referiri la modul de desfășurare a investigatiilor, la drepturile investigatorilor, la obligațiile entitatilor controlate.

Potrivit acestui act normativ, singurul act procedural pe care îl puteau îndeplini reprezentanții DLAF în acțiunea de control era solicitarea de documente și informații, fără consacrarea vreunei sancțiuni în cazul neîndeplinirii acestei obligații.

Atribuțiile conferite noului departament prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 au fost sporite în scopul asigurării operativitatii și eficientei controalelor, valorificării actelor de control drept mijloace de proba în procedurile judiciare, dezvoltării activității de culegere și analiza a datelor, precum și coordonării efective a tuturor autorităților și instituțiilor cu atribuții în gestionarea fondurilor comunitare.

Potrivit prevederilor art. 10 din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 , investigatorii DLAF au competente privind efectuarea de controale la fața locului, luarea de declarații, solicitarea de documente și informații necesare.

Toate instituțiile și autoritățile publice implicate, precum și operatorii economici, indiferent dacă sunt cu capital de stat sau privat, sunt obligați să permită reprezentanților DLAF accesul necondiționat în sedii, pe terenuri, în mijloace de transport sau în alte spații folosite în scopuri economice.

La cererea DLAF, organele de control financiar-fiscal, organele de poliție, jandarmerie sau alți agenți ai forței publice sunt obligați sa acorde sprijin echipei de control în exercitarea atribuțiilor ce îi revin.

În îndeplinirea competentelor, Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 prevede obligația tuturor autorităților cu competente în gestionarea asistenței financiare nerambursabile, în controlul utilizării corespunzătoare a fondurilor comunitare, în prevenirea comiterii neregulilor și fraudelor, precum și a celor cu competente în efectuarea urmăririi penale și sancționarea celor vinovați și în recuperarea prejudiciilor de a transmite, în termen de 15 zile, datele și informațiile solicitate de către DLAF, aceasta prevedere dezvoltand activitatea privind culegerea de informații.

Dacă prin Hotărârea Guvernului nr. 1.348/2004 , în cazul constatării unor elemente de natura infractionala în gestionarea fondurilor comunitare, actul de verificare era transmis numai către PNA, indiferent dacă acesta era competent sau nu din punct de vedere material să efectueze urmărirea penală, prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 a fost pus accentul pe celeritatea soluționării cauzelor de frauda și s-a prevăzut la art. 11 ca actul de control va fi transmis direct parchetului competent, în vederea luării de îndată a măsurilor legale pentru indisponibilizarea fondurilor, recuperarea prejudiciului și restituirea acestuia, precum și pentru tragerea la răspundere penală a persoanelor vinovate.

Totodată, prin Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 a fost consolidat rolul de coordonare al DLAF în ceea ce privește lupta antifrauda. Astfel, potrivit art. 7, DLAF va asigura și va facilita cooperarea dintre instituțiile naționale implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România, precum și între acestea și OLAF și statele membre ale Uniunii Europene.

În același timp DLAF are atribuții de coordonare a programelor de perfecționare, stagiilor de pregătire și instruire în domeniul luptei antifrauda.

O alta latura a acțiunii de coordonare se referă la culegerea, analiza și prelucrarea datelor relevante, în scopul realizării analizelor în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene în România. În realizarea acestei ultime atribuții, a fost consacrată obligația autorităților cu competente în gestionarea asistenței financiare nerambursabile, în controlul utilizării corespunzătoare a fondurilor comunitare, în prevenirea comiterii neregulilor și fraudelor, precum și a celor cu competente în efectuarea urmăririi penale și sancționarea celor vinovați și în recuperarea prejudiciilor de a transmite către DLAF, în termen de 15 zile, datele și informațiile solicitate.

Totodată, în Planul de acțiune pentru implementarea Strategiei naționale anticoruptie pe perioada 2005-2007*27), măsura 1.11 se referă la "realizarea unei evaluări independente cu privire la instituțiile care realizează controale/inspecții la agenții economici", având ca termen de realizare luna martie 2006.

__________

*27) Aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 231/2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 1 aprilie 2005.

Concluziile evaluării în aceasta privinta vor putea sta la baza unor eventuale modificări sau completări ale prevederilor legale în vigoare, în vederea asigurării unei autonomii și a unui control adecvat al activității DLAF.

Începând cu luna octombrie 2003, Comisia Europeană asigura României finanțare pentru activități de training prin Programul Mulți Country PHARE (MCP) 2002 "Lupta împotriva fraudelor care afectează interesele financiare ale Comisiei Europene". Având în vedere ca Programul MCP 2002 acoperă doar parțial nevoile de training pentru România (atât din punct de vedere tematic, cat și din punct de vedere al numărului de persoane beneficiare), este necesar ca DLAF și instituțiile implicate în domeniu sa elaboreze un program suplimentar de training, pentru extinderea celui finanțat în baza Programului MCP 2002, în care vor fi stabilite activități concrete și parametri specifici (titlul activității, grupul ținta, durata activității, perioada și locul de desfășurare).

În anul 2004 DLAF a initiat crearea unei rețele a coordonatorilor de training, alcătuită din specialiști în domeniu ai instituțiilor implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România. Pentru asigurarea desfășurării eficiente a activității de training, DLAF va furniza asistența și suport organizațional tuturor instituțiilor implicate în lupta antifrauda. Totodată este necesară întărirea rolului coordonatorilor de training în cadrul instituțiilor din care fac parte, prin adoptarea de proceduri interne care să asigure realizarea în bune condiții a atribuțiilor ce le revin.

În ceea ce privește pregătirea profesională a personalului implicat în protecția intereselor financiare comunitare, o atenție deosebită trebuie acordată recrutarii și formării formatorilor.

Identificarea posibililor candidați pentru rolul de formatori și recrutarea acestora se vor realiza prin intermediul coordonatorilor de training desemnați la nivelul fiecărei instituții cu atribuții în protecția intereselor financiare comunitare. Recrutarea formatorilor se va face din rândul specialiștilor agentiilor de implementare și al celorlalte instituții cu atribuții în domeniu. În acest sens, este necesară stabilirea unei proceduri obiective și transparente de selecție a formatorilor, la nivelul fiecărei instituții implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România.

Formatorii selectați vor avea obligația de a participa la cursurile de formare a formatorilor organizate, de către fiecare instituție responsabilă, în colaborare cu DLAF, în vederea dezvoltării abilităților necesare organizării și sustinerii activităților de training, precum și evaluării acestor activități după finalizare. Prin aceste cursuri se urmărește totodată familiarizarea formatorilor cu metodele moderne și interactive de predare, precum și dezvoltarea unor abilitați de îndrumare ("coaching") și formare a altor formatori. În acest scop este necesar ca fiecare instituție cu atribuții în domeniul protecției intereselor financiare comunitare sa identifice resursele proprii necesare formării formatorilor pentru participarea la aceste cursuri de specializare.

1.2. Măsuri:

● DLAF, cu sprijinul coordonatorilor de training din instituțiile implicate în domeniu, va elabora un program suplimentar de training, pentru extinderea celui finanțat în baza Programului MCP 2002, până în luna aprilie 2006;

● DLAF și instituțiile implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România vor adopta, până în luna decembrie 2005, proceduri interne care să asigure realizarea în bune condiții a atribuțiilor ce le revin coordonatorilor de training;

● instituțiile cu atribuții în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România vor adopta, până în luna septembrie 2005, proceduri de selecție a formatorilor;

● instituțiile cu atribuții în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în România, în colaborare cu DLAF, vor identifica, până în luna martie 2006, resursele necesare participării formatorilor selectați la cursuri de formare a formatorilor.

2. Analiza strategica și operationala

2.1. Prezentare generală

Conform prevederilor acordurilor de finanțare SAPARD și memorandumurilor de finanțare PHARE și ISPA, coroborate cu prevederile Protocolului cu privire la raportarea neregulilor în cazul utilizării fondurilor nerambursabile primite de România de la Comisia Europeană în baza programelor PHARE, ISPA și SAPARD, încheiat cu Ministerul Finanțelor Publice în luna noiembrie 2003, DLAF are responsabilitatea transmiterii către OLAF a rapoartelor trimestriale de nereguli, primite de la Direcția Generală a Fondului Național de Preaderare.

De asemenea, una dintre atribuțiile DLAF, recent stabilită prin art. 7 din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 49/2005 , o reprezintă culegerea, analiza și prelucrarea de date în scopul realizării analizelor relevante în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene în România.

Aceste analize au ca scop identificarea zonelor cu risc sporit de comitere a fraudelor și neregulilor, pe regiuni, pe tipuri de beneficiari ai finantarilor și pe programe de finanțare, și stau la baza stabilirii prioritatilor cu privire la protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene.

În îndeplinirea atributiei anterior menționate, este necesar ca DLAF să își creeze un sistem informatic de administrare și monitorizare a datelor specifice domeniului de activitate, structurat după modelul OLAF, securizat și organizat pe niveluri de acces. Pe lângă utilizarea sa la realizarea analizelor de risc, acest sistem informatic va facilita și monitorizarea stadiului măsurilor întreprinse pentru tratarea fiecărei nereguli și/fraude comise.

2.2. Măsuri:

● până în luna august 2005 DLAF va recruta personal în vederea realizării activității de analiza strategica și operationala;

● până în luna septembrie 2005 DLAF va crea un sistem informatic ce va cuprinde datele cuprinse în rapoartele trimestriale de nereguli, primite de la Direcția Generală a Fondului Național de Preaderare;

● până în luna octombrie 2005 DLAF va dezvolta o procedură interna cu privire la primirea și transmiterea informațiilor obținute în baza rapoartelor de nereguli, ce vor fi stocate în baza de date informatizata, la accesul și utilizarea acestei baze;

● până în luna decembrie 2005 DLAF va efectua analize de risc în baza informațiilor cu privire la neregulile detectate anterior și va realiza rapoarte trimestriale cu privire la situațiile în care măsurile de inlaturare a neregulii sau recuperării prejudiciului nu au fost întreprinse de agențiile de implementare.

3. Comunicarea neregulilor

3.1. Prezentare generală

Responsabilitatea asigurării, coordonării și monitorizarii raportarii neregulilor cu privire la fondurile de preaderare, atât între entitatile din cadrul administrației naționale implicate, cat și către Comisia Europeană - OLAF, aparține DLAF.

Procedurile de raportare a neregulilor către Comisia Europeană, reglementate prin acordurile și memorandumurile de finanțare, prezintă un grad de complexitate ridicat, fapt ce conduce în multe situații la interpretări diferite în aplicarea acestora. În vederea clarificarii și interpretării unitare a procedurilor respective, se impune ca DLAF să asigure un schimb eficient de informații atât cu agențiile de implementare responsabile cu întocmirea rapoartelor de nereguli, cat și cu Comisia Europeană - OLAF. De asemenea, este necesară dezvoltarea competentelor profesionale ale personalului implicat în activități de raportare a neregulilor.

Pentru implementarea obligațiilor de raportare prevăzute prin acordurile și memorandumurile de finanțare, a fost încheiat un protocol între DLAF și Direcția Generală a Fondului Național de Preaderare (DGFNP) din cadrul MFP.

În același timp obligația raportarii de către agențiile de implementare la DGFNP a neregulilor privind utilizarea fondurilor de preaderare a fost inclusă în acordurile de finanțare încheiate între aceste entități. Se impune ca la nivelul fiecărei agenții de implementare să fie foarte clar stabilite toate fazele de tratare a neregulilor, astfel încât să se asigure transmiterea informațiilor de la serviciile care detecteaza către responsabilul cu raportarea neregulilor. De asemenea, trebuie asigurata transmiterea către acesta a informațiilor cu privire la stadiul îndeplinirii măsurilor (administrative, judiciare, legislative sau financiare) ce trebuie întreprinse ca urmare a comiterii fiecărei nereguli. Procedurile interne de lucru dezvoltate în acest sens la nivelul fiecărei agenții de implementare vor trebui reanalizate și completate astfel încât sa acopere toate problemele legate de tratarea neregulilor în cadrul agenției de implementare în cauza.

În vederea asigurării schimbului operativ de date și intaririi cooperării interinstitutionale este necesar ca DLAF sa încheie protocoale de colaborare cu instituțiile care au atribuții în gestionarea fondurilor comunitare și în implementarea proiectelor, dar și cu alte instituții potențial deținătoare de informații în acest domeniu.

În prezent, rapoartele de nereguli sunt transmise OLAF de către DLAF numai pe suport hârtie. Urmează a se dezvolta cadrul necesar transmiterii rapoartelor de nereguli în format electronic, prin Sistemul Informatic Antifrauda (AFIS) al Comisiei Europene, aceasta procedura de transmitere prezentând anumite avantaje comparativ cu cea utilizata în prezent (facilitarea prelucrării rapoartelor, creșterea gradului de securizare a datelor transmise).

3.2. Măsuri:

● până în luna martie 2006, în cadrul DLAF se va dezvolta, cu caracter temporar, o funcție de asistența (help-desk) pe probleme de raportare a neregulilor, pentru entitatile cu atribuții în acest domeniu din cadrul administrației naționale;

● până în luna decembrie 2006, toate entitatile din cadrul administrației naționale (DLAF, DGFNP și agențiile de implementare) cu atribuții în domeniul raportarii neregulilor își vor instrui personalul propriu implicat în astfel de activități;

● agențiile de implementare a proiectelor finanțate din fonduri de preaderare își vor completa, până în luna noiembrie 2005, procedurile interne de lucru pentru asigurarea transmiterii informațiilor de la serviciile care detecteaza către responsabilul cu raportarea neregulilor și pentru asigurarea monitorizarii stadiului îndeplinirii măsurilor necesare în cazul fiecărei nereguli;

● până în luna decembrie 2005, DLAF va încheia protocoale de colaborare cu instituțiile potențial deținătoare de informații cu privire la fraude și nereguli legate de fondurile comunitare (Serviciul Roman de Informații, Inspectoratul General al Poliției Române, ANAF);

● DGFNP și agențiile de implementare se vor conecta la AFIS al Comisiei Europene (până în luna decembrie 2005 se va conecta DGFNP, urmand ca până în luna iulie 2006 să se conecteze toate agențiile de implementare).

4. Sistemul informatic antifrauda AFIS

4.1. Prezentare generală

Prin AFIS al Comisiei Europene se gestionează diverse baze de date (module) necesare cooperării internaționale în domeniul combaterii fraudei vamale (modulele Marinfo, Marsur, CIGinfo, CIS și altele) și se asigura suportul necesar raportarii neregulilor în domeniul fondurilor agricole, structurale și de coeziune. Modulele cu caracter vamal pot fi disponibile României în perioada de preaderare.

În anul 2004 au fost înființate terminale AFIS în cadrul DLAF și Autorității Naționale a Vamilor, fiind totodată obținut accesul la modulul CIGinfo.

În vederea eficientizarii luptei împotriva fenomenului de frauda, pe viitor este necesară dezvoltarea sistemului informațional antifrauda.

4.2. Măsuri:

● Autoritatea Naționala a Vamilor va efectua, până în luna octombrie 2005, demersurile necesare pentru obținerea accesului la modulele AFIS disponibile unui stat candidat;

● DLAF va elabora, până în luna octombrie 2005, politica de conectare și utilizare a AFIS.

Capitolul VIII Monitorizarea și evaluarea strategiei. Planul de acțiune

DLAF este organismul responsabil de coordonarea implementarii Strategiei cu privire la protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene. Instrumentul prin care se asigura implementarea Strategiei este Planul de acțiune (prezentat în anexa la Strategie), care conține obiective, măsuri, termene și instituții responsabile pentru implementarea măsurilor.

Fiecare instituție responsabilă cu implementarea măsurilor incluse în Planul de acțiune își va elabora propria metodologie de implementare, precum și indicatorii de monitorizare pentru fiecare măsura propusă. Instituțiile responsabile au obligația de a raporta DLAF stadiul implementarii măsurilor. Frecventa și modul de raportare, precum și structura rapoartelor de monitorizare, acolo unde este cazul, vor fi stabilite ulterior de către DLAF, cu consultarea tuturor celorlalte instituții implicate.

Evaluarea implementarii Strategiei se va realiza, pe baza unor rapoarte de monitorizare, în doua etape, o evaluare intermediara (la un an de la intrarea în vigoare a hotărârii Guvernului prin care se adoptă Strategia) și o evaluare finala ce va evidenția gradul în care au fost îndeplinite obiectivele, precum și direcțiile viitoare de acțiune în acest domeniu. Întrucât Planul de măsuri prioritare pentru integrare europeană în perioada noiembrie 2004-decembrie 2005 prevede actualizarea prezentei strategii în luna decembrie 2005, la numai 6 luni de la aprobarea sa, este necesară modificarea termenului, actualizarea Strategiei urmând a se realiza în urma evaluării intermediare.